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公共管理学导论，公共管理学的视野一、公共管理及其相关概念1 “公共管理”与“公共行政” “行政”本质上包含着遵从指示和服务的含义；而“管理”首先意味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。“公共行政”是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制订的政策和法律。关注的焦点是过程，程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部定向，关心机构和人员及办公室的管理。（传统的公共行政学以及公共行政学院主要是培养政府的职业文官的学科或机构）。“公共管理”是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程，程序和遵照别人的指示办事以及以内部取向，而更多的是关注结果和对结果的获得负个人责任。2“公共部门”与“公共物品”（1）“公共部门”是公共事务的管理者和公共物品的提供者。广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。（2）Why“准公共部门”（第三部门，非营组织）也归入公共部门中？因其“公共”特性：与纯粹的公共部门目标一致，第三部门生产或活动的基本目标是公益性与政府存在密切关系，其生产，活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制与政府为社会所提供的物品一致公共物品或“准公共物品”投资主体或提供资源的主体也主要是政府。（3）公共物品：指具有消费的非竞争性和非排他性，自然垄断性以及收费困难等特征的物品，具有规模效益大和初始投资量大的特点，政府是提供此类物品的最佳方式。（4）公共物品的划分纯公共物品：国防，公共安全，外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术。 准公共物品：道路，能源，交通，通讯，城市公共服务，教育，广播电视，社保。有形的公共物品（硬）：公共设施 无形的公共物品（软）：法律。政策，制度全国性的公共物品：国家或中央政府提供的服务国防，外交，全国性法规政策 地方性的公共物品：城市基社，地方性法规，政策3“公共管理”与“私人管理”的异同A、联系。（1）都包含了合作团体的活动。（2）都必须履行一般的管理职能。B、差别。（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益;私人管理以营利为目的。（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。（5）公共管理有明显的政治性和公共性。4“治理”与“善治”治理泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社会控制系统及自组织网络六种用法（罗茨）。90年代后，世界银行提出“善治”口号，合法，法治，负责，透明，有效的政府成为善治的基本要素，成为规范政府权力的主要标准。二公共管理学范式的兴起作为相对独立的学科，公共部门管理尤其是政府管理研究形成为19世纪末20世纪初，研究方向于1887年威尔逊的行政的研究一文确立，相对独立的学术框架建立于20世纪二三十年代，以1926年怀特公共行政学研究导轮及1927年成洛比公共行政原理的出版为标志。三次重大范式变换，传统的公共行政学公共政策分析公共管理学。1. 对传统公共行政学范式的的批评2公共管理范式的出现：两种途径“政策途径”（P-途径）；“商业途径”（B-途径）（1）“P-途径”来自于公共政策学院，以政策研究方向，重视定量分析方法，尤其是经济学分析手段。把政策执行研究的焦点集中在政府的项目，公共组织和私在所有不重要的方面是相同的。“B-途径”强调将工商管理和经济学的概念，理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍关注组织结构与过程。（2）共同点：以组织外部定向（关心行政机构以外的东西），强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。（3）各有所长：P重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。B强调的研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论，方法和技术，分成一种以公管与私管相比较为基础的综合框架，重视战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。经过20世纪七八十年代的孕育和发展，公共管理的P途径和B途径逐渐汇合，形成公共管理的新范式。3雪城大学（1991年9月20号21号）第一次美国的公共管理学术研讨会是公共管理新范式诞生的象征性标志。 1993年公共管理：学科现状看作是公共管理学派的“宣言”。 进入20世纪90年代，公共给管理逐步成为一种与传统公共行政、公共政策分析并驾齐驱的公共部门管理研究的三大途径或三大范式之一。4.公共管理的“新”在何处三公共管理学的学科范围1.对作为一个学科的公共管理学的三种不同解释2公共管理学的研究对象：公共管理。即其要研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构，功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（组织，决策，沟通，协调，监控，评论等）；研究如何应用各种科学知识及方法解决公共事物的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效的提供公共物品。公共管理活动，公共管理实践。3公共管理学的学科特征与传统公共行政学的区别（1）研究对象与范围。传局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究 公扩大到其他政府机关（立。司）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。（2）公更具跨学科，综合性的特点。传建立在政治学基础上（官僚体制理论和政治行政二分法）；公不同学科。（3）公将研究焦点由传的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效研究。（4）公涉及大量公共行政学没涉及的主题。例：公共物品，公共选择，政府失败。（5）公既是实证的有规范的，传局限规范研究。（6）公将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，与传统行政学相比，它更具现实性。四公共管理学的研究途径和方法（1）经济学途径成为公共管理学研究的一个重要途径（管理学途径，政治学途径，法学途径）。它采用经济学的理论假定，概念框架，分析方法及技术来看待公共管理问题。公共选择理论：将“经济人”假说，交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。作为一种公共政策的研究途径，它假定：政治行动者个人（不管是决策者或投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。新制度主义（新制度学派）：强调制度在政治生活中的决定性作用;制度的存在是因为它可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本;在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制;制度形成偏好，规定行为角色、约束行为和形成期望。（2）方法上的突出特征是强调跨学科研究途径，提倡以问题为中心的知识产生方法。包括系统分析、比较分析、实验分析、案例分析。系统分析比较分析实验分析案例分析五实践中的公共管理1.政府管理的起源与演变行政国家：指19世纪末，20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、行政、法三权分立的国家权力主体关系中，行政权力和活动扩张，具有制定同议会、立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，大量直接管理和介入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。2、市场经济国家的政府管理实践A、在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、和方式是不同的。（1）20世纪30年代前，主张限制国家或政府作用，让商品经济在一种自由放任的状态下运行，国家昼少干预或不干预市场运行。奉行三个原则：么有财产神对不可侵犯原则，契约原则，自我负责原则。（2）19291933年，西方资本主义爆发经济危机，客观上促使凯恩斯主义兴起。凯恩斯以“有效需求”为基础论证国家全国干预的合理性，他主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。（3）20世纪70年代西方市场经济国出现“滞胀”现象，西方新自由主义经济学思潮兴起主张限制甚至取消政府干预，充分发挥市场经济的作用。B、由于经济发展水平，政治文化及历史传统等方面的差别，各市场经济国的政府公共管理模式亦不同。（1）英美的市场主导模式。（2）欧洲或莱茵模式。（3）东亚的政府主导型模式。3、转型期我国公共管理的实践。A、传统的政府管理模式的弊端计划经济（“命令式经济”）条件下。所谓传统政府即“全能型政府”：集中配置社会资源，对经济和社会生活全面、微观、直接干预。（1）政企不分、政资不分。（2）机构臃肿，效率低下。（3）权力过于集中。（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱。B、转型期政府管理面临的挑战。（1）建立和完善市场体制。（2）公共管理体制的创新，行政政治体制改革，转变政府职能。（3）高素质、廉洁奉公的公务员队伍。C、入世对我国政府管理提出的挑战（）入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍市场化进程。（）对政府管理的法制化提出更高要求法律规则意识淡薄，“上有政策，下有对策”，地方利益至上。（3）对公务员素质与能力提出更高要求（官员的市场观念落后;法律意识淡化;竞争意识不强;学习能力不足）。4.转型期我国政府管理创新第一章、公共组织理论1、组织：是指在一定的社会环境中，人们通地相互效而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。组织目标与行为是组织的本质性特征。2、公共组织：广义就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义国家机关组织。3、公共组织、私人组织、第三部门的差异（43页，表11，了解就好）。4、公共组织的类型。（1）按财务会计标准划分（有利于加强审计和对公共组织的监督）：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。（2）按公共权力标准分类。A、强制型公共组织：政府部门。根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。如，纳税人必须接受税务管理部门的管理。B、半强制型公共组织：更多依靠市场手段而非行政手段。其强制性是可对抗的，当事人可拒绝裁决。如，仲裁委员会起诉。消费者权益保障委员会，各种行业协会等。C、非强制性公共组织：非强制性与服务性。如，各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构。（3）按权威与等级结构标准分类。A、古典模型：建立在行政管理等古典组织理论的基础上，效率是组织追求的首要价值。专业化与协作是组织的基本要素。特点：组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域。对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。任何上级公能有效监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”。行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。1937年，古利克与 厄威克行政管理科学论文集提出古典模型八大标准：使人员适应组织结构；承认一个高层经理为权威的来源；坚持统一指挥；使用专业人员和一般工作人员；按照目的、方法和领域进行部门划分；授权并使用例外原则；要使职责和职权相称；考虑适当的控制幅度。B、官僚模型：其基础是马克斯.韦伯创立的官僚理论。理性合法权威。认为组织靠非人格化的规则来管理，理性意味着效率。特点：基于职能专业化的劳动分工。有明确的职权等级制。有与任职者和职责相关的规章制度。有处理工作的程序系统。人与人之间关系的非人格化。雇员的选择与提升以其技术能力为基础。C、第三部门行政模型：系统方法和权变方法的应用。特点：公共事务由多人的董事会或委员会进行管理；“代理人”政府；不可随意监督组织外的代理商，不可随意利用行政命令取消合同；不是孤立地处理公共事务。5、公共组织的构成要素：组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、权责划分、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术与信息。、管理层次和管理幅度。管理层次指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。二者在一定规模的组织内呈反比例关系。A、“尖形结构”管理层次多、管理幅度小。（）优点：权力集中，分工明确，便于统一行动。（）缺点：容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行。B、“扁形结构”管理层次少、管理幅度大。（）优点：信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活。（）缺点：相对松散，集体行动难度大。、公共组织的一般结构形式：直线结构、职能结构、直线职能结构、矩阵结构、旁系结构（各自的优缺点见5052页）8、我国政府组织的结构。（1）纵向结构。宏观各级行政组织间的层级关系。中央层次，地方行政组织的层次。 微观行政组织内部的工作层次关系。（2）横向结构。又称分部结构，同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门。 在我国，行政组织的横向结构服务从于纵向结构。9、行政组织体制的基本类型。A、根据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员会制。（1）首长制：又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。缺点：行政决策大权由首长一人独揽，导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。（2）委员会制：又称合议制。是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。B、行政组织构成单位的功能和性质可分为层级制和职能制。（1）层级制：又称分级制。指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。优点：组织系统业务相通，便于沟通领导。权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。缺点：上级任务繁杂，往往顾此失彼。缺乏专业分工，工作弹性小。各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。（2）职能制：又称分职制。指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平等划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。缺点：分工单位无力进行全局直辖市，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。C、根据行政权力的使用特点可分为集权制和分权制。（1）集权制：指行政权力集中在上级机关，下级机关公有有限的权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。优点：政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。缺点：节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志。（2）分权制：指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。优点：各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化。各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性。可防止上级组织和个人的独断行。缺点：权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制。下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。D、根据行政组织中同一各部门所受的指挥和控制可分为完整制和分离制。（1）完整制：又称集约制或一元统属制。是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。缺点：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。（2）分离制：又称独立制或多元统属制。指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。优点：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。缺点：机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可以造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。10、权力的来源：纵向权力来源，横向权力来源。 权力是一个组织中的个人或部门影响他人以达到预期结果的能力。（）对组织高层管理者而言，权力来源于：正式的职位、所控制的资源、对决策前提和信息的控制、居于组织中心位置。（）中层领导的权力来源：取决于组织设计时对他们的定位。（）低层成员：个人资源、职位资源。11、权力的运行。（）自上而下的权力运行：控制下属。（六个方面，见60页）（2）自下而上的权力运行：控制上级。（3）横向权力运行目的：控制处在左右的同级部门或成员。12、组织授权：包括外部授权和内部授权。授权有利于提高组织效能，增强下属的工作积极性、主动性和适应性，增强组织活力。但由于上级组织或高级管理者们害怕失去权力后自己地位受到影响而使授权面临很大障碍。13、组织冲突：指组织间行为的“不合辙”。（）目标与顾客的冲突。当目标导向型和顾客导向型的组织发生关系时易产生冲突，组织内部的目标与顾客因素也会产生冲突。（）功能与领域的冲突。如，中央要求对其在地方的下属部门加强管理，但地方则希望对其实行属地管理。即“条条”与“块块”的冲突突。（）目标间的冲突。组织目标的每次变动、不同组织的目标发生交叉时易发生。14、组织协调。A、水平协调：组织间水平方向上的合作。（1）利益相关的组织通过协商达成协议，以明确相互间的边界。（2）在共同参与的领域，成立诸如机构间委员会这样的组织进行协调，推动合作。（3）根据组织领导准则，指定某个机构来协调特定范围内所有组织的活动。（4）建立一定的决策程序，使利益相关组织都有机会对其中任何组织的提议进行审议。B、垂直协调：领先组织的等级权威，上级对下级组织的协调。但是在同一层次组织数量众多时，范围超出上级的仲裁能力，而且每个组织副局长 其共同上级的沟通将大大下降。15、组织合作模型的特征。（1）实行小团体控制。 （2）发展具有高参与性质的组织文化。（3）竞争以时间为基础，是效率的竞争。 （4）成立自我管理团队。16、组织合作的益处和冲突带来的损失。合作的益处冲突带来的损失1、提高工作效率1、精力的分散2、雇员的团结和满意2、改变了判断力3、组织目标的实现3、失败者效应4、创新和适应4、协调不佳17、个人行为与组织行为。（1）X理论与Y理论。（美国，道格拉斯.麦格雷戈）A、X理论：人一般生来厌恶工作，只要有可能就想逃避工作。对大多数人须动用惩罚措施以鞭策他们努力实现组织目标。愿意受人指挥，希望逃避责任，没有进取心，安全重于一切。B、Y理论：并非天生不喜欢工作。惩罚并非唯一手段，自我控制、自我指挥。若回报成正比例，产生献身于组织目标的努力。寻求责任。解决组织问题需员工较高水平的想像力、发明和创造能力。一般人的智力潜能只是部分得到利用。（2）公共行政人员行为。A、“成人发展模型”。B、“文化行为模型”。（民族文化的五个维度见65页）C、“政治行为模型”。（划分方式见65页）（3）公共选择理论与组织行为。A、公共选择理论：假设组织中的个体是“经济人”，个体行为具有“经济人”特征。经济人是理性的，总是做出有利于自身利益的选择。经济人追求的是自身利益的最大化。因而人们加入组织，目的同样是要通过组织实现自身利益的最大化。B、由于个人“经济人”的性质，个体行为与集体行为不易达成一致，且由于组织收益具有“非排他性”，易产生“搭便车”行为。18、（1）公共组织的生态环境：主要指组织运行的外部环境，即宏观环境，同时也包括存在于组织之外的中介环境。（2）公共组织环境：指公共组织身外所有能够直接或间接对组织的存在与发展产生影响的因素的总和。19、组织环境的基本构成因素（1）政治环境：对公共组织行为加以规范和引导。其基本要素包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政党制度、公共政策。（2）经济环境:对公共组织动机和行为有重要决定作用。其基本要素包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构。（）文化环境: 文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织的影响相对政治环境和经济环境而言较迟缓,但是作用时间更长,组织变革必须在文化延续过程中进行。包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统。（）技术环境：制约着组织管理和活动方式方法。包括经验技术、实体技术、知识技术。（其各自影响见书本6870页）20、为什么公共组织要建立成开放系统（1）开放使公共组织能够建立起完善的新陈代谢机制。（2）开放的公共组织具有再生功能，能够实现组织的再生产。21、公共组织的生命周期：说明组织的产生、成长和最终衰落的情况。包括产生阶段、集体化阶段、规范化阶段和精细阶段。（各自优缺点见71,72）22、组织变革过程。A、目标。（1）提高组织适应环境的能力。（2）提高公共组织的工作绩效。（3）使公共组织承担更多的公共责任。B、 环节：对危机的感知;变革方向的确定;变革;监督调整。23、“政府再造论”：认为在今天大多数政府机构要完成的任务日益复杂，所处的环境充满部争，变化迅速，顾客要求质量更高且更有选择作地的服务。传统的官僚制已不能适应这种变化，反而成为沉重的包袱。因此，必须发动一场革命，彻底打破官僚制。24、政府再造：就是用企业化体制来取代官僚制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使。（五C战略目标，激励，责任，权力，文化.见书本73）25、组织变革趋势（从三个方面展开）（）着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化。“学习型组织论”新的组织所依赖的技术不以机器为基础，而以知识为基础，它设计是用来处理知识和信息的，组织成员的首要任务不是为了追求单一的效率，而 如何识别和解决新的问题。（）着眼于组织结构的变化。“无缝隙组织论”（特点见74）、“网络组织论”、“虚拟组织论”。（）着眼于组织功能的变化。“政府再造”论给出“完美”政府组织的“十条标准”：起催化作用的政府；社区拥有的政府；竞争型的政府；有使命感的政府；结果导向型政府；顾客驱使的政府；企业化政府；预知型政府；分权的政府；市场导向型政府。第二章、政府改革与治理1、 治理理论的研究途径。（1）“政府管理”途径：这一途径将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括“最小国家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。“新公共管理”以“经济人”为假设，以市场化和管理主义为政策取向，强调结果导向和顾客导向，关注公共部门的微观经济问题,是新自由主义在国家问题上的表现。“善治”是由世界银行提出的，合法、效率、负责、透明、开放是其基本要素，成为规范政治权利的基本要求。（2）“公民社会”的途径：此途径认为，治理是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，在公共资源管理、社区服务与发展、同业协会和跨国性问题网络中普遍存在。自治的公民社会是共同利益的自愿结合，是个制度化的、不需借助政府及其资源的公共领域;组织成员可自主治理生活领域中的公共事务。“自组织网络”：社会中心论的治理观。（3）合作网络的途径：试图在“网络管理”的框架内整合上述两种研究途径。它综合考虑了政府层面和非政府层面有关治理的用法。2、治理与统治的关系治理是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理。指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分离公共权力，共同管理公共事务的过程。其实质是种合作管理。A、治理与统治的相同点：二者追求的目标相同，都需借助公共维持社会秩序和处理公共事务 ，以促进公共利益的最大化。B、二者的异。（）管理的主体不同。统是政府垄断公共事务管理的活动;治理是政、企、社会团体和个人等公共活动者共同处理公共事务的活动。（）管理的客体不同。与统治相比，治理地对象更多，范围更广。治理除了要处理公共问题、管理公共资源外，还涉及人群较少的集体事务（如，公共池塘资源）。（）管理的机构不同。统治的机制是控制;治理的机制是信任。（）管理的手段不同。统治是强制性方式（行政、法律、军事手段）;治理是新的管理工具（合同钋包、内部市场、公共哲学、政策社区）。（）管理的重点不同。统治以满足统治阶级的利益为出发点，强调国家的作用、官僚组织的能力;治理以满足公民的需求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私人领域与公共领域的合作。3、网络治理的新特征（1）多中心的公共行动体系。（2）反思理性的“复杂人”。（3）合作互惠的行动策略。（4）共同学习的政策过程。4、网络治理的实践类型（结合95页图2-1）（1）全球治理：为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作管理。 特点：治理主体是世界范围的公共行动者。治理客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题，包括公益问题和公害问题。（生态环境、社会生活、政治军事、国际经济问题）治理机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公务事务的制度安排。包括一系列有关全球秩序的共同原则、规范、协议、程序、组织和机构。（2）民族国家的治理：特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。政府部门除直接提供某些公共物品外，还要动员和利用各种社会力量来组织公共物品和服务的生产。合作网络的三种表现途径：政府间合作网络：污水处理、废物排放、公共交通、供水供电。（政府协商会议，特区，地方政府之间在特定领域的合作这三者是主要类型）政府项目执行网络：通过服务网络来执行供给项目，不必通过科层制度亲自提供。（合同外包是主要方式）公私合伙网络：通过财政补助、特许经营权、公私合营企业等来吸纳民间资源和社会力量共同承担公共事业责任。（财政补助，特许经营权，公司合营企业）（3）社区治理：志愿服务。利用各种NPO和私营机构来整合社区的公共服务资源。消费者控制。其优点：第一，更能制定符合成员需求的政策。第二，推动社区成员参与社区发展计划，使公共服务直接处于社区民众监控之下。5、网络治理的多重困难（1）可治理问题。在市场和政府起不了作用的地方，合作网络与不一定能有效发挥作用，并非所有社会问题均可通过合作网络解决。合作网络可解决的问题由于合作与竞争的矛盾、开放与封闭的矛盾、原则性与灵活性的矛盾而无法解决。（2）合法性问题。指在相互依赖的环境下，社会公众对民主政治的认同危机。合作网络的有效运作是提高政治系统合法性的一种途径和工具。 注意：政治系统和合作网络之间的关系（97页）（3）有效性问题。治理能力与治理需求之间的差距是产生有效性问题的直接原因。通过以下途径可提高合作网络的治理能力：明确网络的能力限度“有所为有所不为”。开发新的管理工具。培养网络的管理者。网络中的行动者要有行动意识。（4）责任性问题。由于政府部门与非政府部门共享权力、分担责任，带来公私界限模糊、责任认定困难的问题，公共行动者互相推诿、转嫁责任成为可能。改善：加强行政化理建设，重塑职业主义精神。 完善公共责任制度，确保公民权利实现。政府特殊的责任定位确立合意，保持社会的凝聚力;“元治理”角色，即采取最后补救措施重塑合作网络。注意：发展中国家增强责任机制的意义（100页）注意：西方各国政府改革的概况和特点）6、西方各国政府改革的背景和原因（1）经济和政治因素石油危机后经济萧条，福利国家不堪重负。起决定性作用。（2）经济全球化推动力。（3）新技术革命（信息革命）催化剂。（4）传统的官僚体制的失效和商业管理模式的示范性影响。7、当代西方政府改革的内容及措施（1）政府职能的优化。 （2）公共服务的市场化、社会化。（3）分权。（4）引入现代化管理技术。（5）人力资源管理改革。（6）机构的重组。8.治理的新模式（1）彼得斯的四种治理模式（115页）市场化政府模式 参与型政府模式 灵活性政府模式 解除规制政府模式（2）费利耶的四种模式： 效率驱动模式 小型化与分权模式 追求卓越模式 公共服务取向模式（内容和特点见112114页）（3）西方政府改革的基本取向（新公共管理模式的主要特征）： “让管理者进行管理”（强调职业化管理）；衡量业绩（明确的绩效标准与绩效评估）；产出控制（项目预算与战略管理）;顾客至上（提供回应性服务）；分散化（公共服务机构的分散化与小型化）；引入竞争机制；采用私人部门的管理方式；改变管理者与政治家、公众的关系。9对当代西方政府改革的评价A、积极：“新公共管理模式”克服了传统公共行政模式的弊端且更具现实性及生命力。第一，官僚体制是一种过时、僵化、无效率的政府体制模式。第二，政府机构不再是公共物品及服务的唯一提供者。第三，政治与行政分开在实践中难以做到，不现实。B、消极：理论上的矛盾企业自主与民主负责之间的价值冲突。公共企业图景与公民参与价值之间的冲突。企业运转的隐弊性与民主所要求的开放性之间的冲突。企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任的冲突。实践中人员精简问题、规章制度删除问题、权力下放问题、等级问题、政治与行政分离问题、是公民还是顾客的问题、谁来负责、价值取向、改革的力度与持久性问题。10.“公共管理模式的缺陷与局限性： （1）批评其理论基础和有意识形态倾向 （2）批评其改革的市场化和给管理主义的总方向 （3）批评其改革的各种措施（市场导向，私有化，分权，放松管制，结果控制，绩效评估，顾客至上）11.“新公共服务模式的基本内容和特征： （1）服务于公民而不是服务于顾客 （2）追求公共利益 （3）重视公民权胜于重视企业家精神 （4）思考要有战略性，而行动要有民主性 （5）承认责任并不是简单的 （6）服务而非掌坨 （7）重视人而不只是重视生产效率12、我国历次机构改革（1）1952年底开始：以加强中央集权为中心。（2）1956年下半年：以中央向地方下放权力为主要内容。（3）19601965：重新强调集中统一。（4）1982：重点撤并行政机构，裁减人员。（5）1988：以转变政府职能为关键，以经济管理部门为重点。（6）1993：其方向与目标即适应经济体制改革和经济社会发展的需要，关键是转变职能，侧重点在政府经济管理部门。（7）1998：国务院调整和撤销了那些直接管理经济的专业部门，加强宏观和执法监督部门。（8）行政审批制度改革：1999年底启动，是校正政府在市场经济中“错位、缺位和越位”行为的最迫切工作。A、行政审批制度改革的一些问题。保留事项的审批权限往往在上级，下改上不改就改不动。在许多地方，审批事项仍较多，手续繁杂。 制度化建设与体制创新力度不够。审批权产生机制不健全。 中介机构发展较慢，难以承担政府委托的任务。B、全面实施行政许可法的条件：市场经济体制的完善及加入WTO创造良好环境。行政审批制度的阶段性成果奠定基础。较充分的政策执行的准备工作。中央高层、各级政府、社会及人民群众重视、拥护。13、历次机构改革成就、经验和教训A、成就：（1）对于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得一定程度的共识。（2）机构和人员膨胀势头得到了有效的抑制。（3）政府职能转变迈开实质性步伐，政府管理体制和运行方式创新力度加大。（4）政府间关系的理顺，政府与企业、社会、市场的关系调整有很大进展。（5）国家公务员制度的基本框架确立，依法治国、法治行政观念开始深入人心。B、经验：（）坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标。（）坚持精简、统一、效能的原则。（）坚持积极稳妥的方针。（）坚持机构改革与干部人事制度改革相结合。（）坚持统一领导、分级负责、实事求是、因地制宜。C、缺陷：（）政府管制仍较多，市场机制作用没有得到充分发挥。（）政府管理方式及手段单一、落后,政府对经济领域的干预仍较多，政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象仍存在。（）政府内部决策职能与执行职能不明确，致使一些部门忙于具体事务、疏于决策，重审批、轻监管，既当裁判员又当运动员，缺乏有效的制约机制。（）地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任不强等。D、深化行政体制改革应处理好的几个关系。（1）处理好机关改革与其他配套改革的关系：不要局限于机构精减、人员裁减，应组织重建、职能转变、流程再造和管理方式更新以及相互关系的调整有机结合。机构性的变革。工具层面的变革。价值层面的变革。（2）处理好实质理性与工具理性的关系。不公重视价值和价值目标，且需引进现代化的管理方式、方法和技术。（3）处理好中央政府改革与地方政府改革以及自上而下改革和自下而上改革的关系。尽量避免“一刀切”并淡化机构设置及职能上下对口的色彩。中央政府与地方政府的改革时间差应昼缩短。将自上而下和自下而上两种改革方式有机结合，且更多采用自下而上的方式。14、国务院机构改革的五个重点（方案）（）深化国有资产体制改革：设立国有资产监督管理委员会（国资委）。（）完善宏观调控体系：将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会（发改委）。（）健全金融监管体制：设立中国银行业监督管理委员会（银监会）。（）继续推进流通管理体制改革：组建商务部。（）加强食品安全和安全生产监管体制建设。15、地方政府改革的新趋势（试点：城市改革的思路）2001下半年2002上半年，先后确定广东的深圳和顺德、福建的晋江、浙江的上虞和青岛的城阳区作为全国深化公共体制改革和机构改革的试点。（）由过去侧重于机构改革向更系统的改革转变，即向建立现代化政府管理体制和模式转变。（）改革思路大都提出以创建服务型政府为目标。（）加大了政府体制创新和政府职能转变的力度。（）大都重视行政管理方式创新市场竞争机制、工商管理方法及信息技术的引入。第三章、政府间关系1、政府间关系：指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级政府之间的关系。2、我国政府间关系研究的不足（1）主要限于中央与地方关系的研究，政府间其它脉络关系关注少（横向、交叉）。（2）侧重经济关系，对政府间的政治与行政关系分析少。（3）分析方法以实证研究为主，理论分析不足。3、政府间关系研究的途径（1）传统的中央控制模式：中央政府掌控一切，它从等级制的顶端对政府体系进行管理，而不是着眼于整个体系。地方政府在等级制体系中是被控制的，而不是自控制的，是依赖性而非自治的。“自上而下”的分析视角。（2）地方自治模式：源自世界性的地方分权潮流。强调的是高度的地方分权与自主治理，而不是中央的控制与影响。中央政府要对地方给予更多的关注，并为其提供更多的资源。“自下而上”的分析视角。（3）网络模式。A、网络的三个基本内容: 网络由各种各样的行动者构成，每个行动者都有自己的目标，且在地位上是平等的。网络因为行动者之间的相互依赖而存在。网络行动者采取合作的策略活动来实现自己的目标。B、特征：行动者的多样性与等级制色彩的弱化。相互依赖与分权讨价还价、相互妥协。策略活动与合作使障碍最小化。总之，网络模式下的政府间关系要求一体化的程度以弱化等级色彩，要求政府间的分权以提高地方的自主性，要求政府间彼此合作以实现各方的共赢。4.西方政府间关系的若干模式： （1）拉焦尔模式：政治性分权，行政性分权，行政权转让。 （2）赖特模式：美国：分离模式，下位包含模式，相互依存模式。 （3）罗斯构想：相互依存，地方单方面依存于中央，中央单方面依存于地方，相互独立。 （4）松村岐夫模式：垂直式统治模式，相互依存 模式。 （5）罗茨模式：官僚体制，市场方法，网络管理。5、西方政府间关系发展的新趋势网络模式的出现（1）政府间关系等级制色彩的弱化:一是大都市区管辖单位的碎片化;二是城市地位上升改变了城市与州和联邦关系。（2）中央与地方的分权倾向：增加地方自主性的方向发展，改变地方过分依赖中央的局面，使政府间的资源分配更趋平衡，以提高相互依赖的程度。（3）地方政府间的合作现象日渐普遍：寻求合作，追求更大利益。6、中国政府间关系的传统模式等级控制模式这一模式下，政府间关系特征如下：（）政府间的结合构造上，主要体现为层级隶属关系金字塔：中央与地方职能高度一致，无明显分工。（）在政府间的权力分配上，实行中央高度集权。财政管理体制中：中央集中绝大部分财政资金，完全控制地方预算资金使用范围和方向。事务管理权限：命令和执行、控制与被控制。干部管理权限：中央对地方干部的任免、提拔、审查和惩处进行全面管理和控制。（）在政府间的横向关系上阻隔多而联系少。原来有两点：缺乏合作的内在动力与需求，“条条管理”排挤“块块管理”。缺乏合作的物质基础，地方政府缺乏资源控制在中央各部门。7、中国政府间关系的新近发展：网络模式A、政府间关系等级制结构的变化。（）准层级大大减少为政府间组织结构的扁平化奠定基础，密切各级政府间的直接联系。（）城市尤其是中心城市的发展对等级制结构产生重大影响。中心城市：指在经济上有着重要地位起着特别重要的作用，具有强大的吸引能力、辐射能力和综合服务能力的城市。计划单列的实行及副省级市的确立，对政府间关系的等级制的影响不仅改变了副省级市在政府行政体系中的地位，而且改变了中央政府与城市政府的关系：经济管理上，中央与副省级市的关系是直接的。但在行政指导和监督上，中央与副省级市的关系是间接的，须通过省政府。所以中央、省、副省级市三者由单一垂直的领导关系变为不等边的三角关系。“市管县”体制的影响。“市管县”就是用地级市管辖原来属于地区管辖的县，其实质是，一方面把一级城市政府变为辖县的一般政府，同时又是将派出机关地区行政公署转变为省县之间的一级政权，是城乡经济一体化和行政一体化的两个过程同步进行的结果。a、主要有三种模式。“地市合并型”。具有相当经济实力的省辖地级市与地区行政公署合并，用市政府取代原来的行政公署，实行市管县。“升级合并型”。将一般的县级市升格为地级市，实行市管县。“县改市型”。将新设的县改市升格为地级市，实行市管县。b、目的。解决城乡分割问题，城乡分治走向城乡合治。解决条块分割问题，促使城市行政区与城市经济区保持一致。c、积极意义。在地区经济和社会发展上，有助于城乡经济的互补与联合，有助于农村的城市化。在地方行政体制发展上，加强了省、市、县之间的联系，使市、县两级政府的职能都有所扩展。d、对等级制的影响。辖县市政府职权的扩大与独立性的明显加强，对省政府的利益和管理权限形成了挑战。“市管县”体制使县与市的关系由平等变成隶属。B、地方分权改革。（）中央与地方经济关系调整中的权力下放“简政放权”、“放权让利”。在财政权力方面，逐步扩大地方财政自主权分税制。在经济管理权限方面，中央将其下放到地方政府。（）中央与地方政治关系调整中的地方扩权：行政管理权限、干部人事制度、行政领导体制。C、横向联系的扩展：改革前，企业与地方政府缺乏追求地区比较利益与发展地方经济的热情，地区经济与国民经济缺乏活力。（）地方政府横向联系的类型：省区间的经济协作区、省区毗邻地区的合作、省区内合作、城市经济技术协作网络。（）地方政府横向联系的典型案例：西南协调会、金三角区。（）地方横向联系对政府间关系的影响。增加了地方政府之间的相互依赖性。中央与地方的博弈格局由一对一为主转向以一对联合体的博弈为主。8、我国政府间关系的进一步调整（1）必然性：信息技术的迅猛发展改变了政府生存环境，要求政府压缩层级，分散决策能力；民主意识的强烈觉醒要求地方适度分权；市场经济发展的内在需求以及政府事务的日渐交织也推动着政府搞关系作出适应性调整，推动政府间横向合作的发展。（2）措施。简化政府组织间的层级结构有步骤地向三级制乃至二级制过渡。地方合理的分权财政、人事以及事务管理权限。加强横向合作“上有政策、下有对策”及地方保护主义问题的解决。（3）走向一种网络模式的中国政府间关系：以扁平化的组织结构、政府间的分权与相互合作为特征。A.在未来的发展中，政府间的组织结构将不再以科层体制为基础，二是建立在以信息社会相适应的网络组织之上。B.政府间的关系将从横向依赖走向纵向依赖C.地方政府间的合作关系将会更加密切，合作的方向和领域都将向纵深发展。第四章、政府作用1、关于市场体制下政府作用的争论（1）20世纪二、三十年代凯恩斯主义。凯恩斯主张放弃自由的放任主义，实行政府对经济生活的全面干预，（财政和货币政策调控市场经济的运行）。（2）20世纪70年代西方新自由主义、新保守主义经济学思潮，主张限制或取消政府干预，充分干预市场机制的作用。（3）20世纪70年代末，80年代初新公共管理运动，公共服务市场化。2、基于物品特性和提供机制政府角色分类:以物品提供中的政府作用为线索,将政府角色分为生产者,提供者和安排者。（1）物品的分类： 竞争性（能否被共同消费）排他性是否是个人物品自然垄断物品否公共资源集体物品排他性是指可以阻止一个人使用一种物品时该物品的特性。竞争性是指一个人使用一种物品而减少其他人使用时该物品的特性。（2）物品的不同参与主体及物品提供的不同制度安排。物品的不同参与主体：消费者、生产者、安排者。物品安排的制度安排。以对市场由低到高的依赖性程度，十种制度安排：政府服务、政府出售、政府协议、合同承包、特许经营、补助、凭单、自由市场、志愿服务、自我服务。（3）政府角色的分类。公共物品和服务的生产者政府亲自生产服务。公共物品和服务的提供者不亲自生产，通过掌握的资源资助公共物品的生产和消费。公共物品和服务的安排者为生产者指派消费者，为消费者指派生产者，选择服务的生产者。3、现代市场经济中政府的作用或行为模式五种角色（1）公共物品的提供者。A、公共物品：指那种能够同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享受它的人数规模的变化而变化。B、why？因为公共物品消费的非排他性，以价格机制为核心的市场不能使得生产和供给达到最优;靠个人间的直接交易去解决公共物品的供给问题，由于成本太高而得不偿失。由于投入多，效益低而使私人经营部门不愿或无力生产、提供;或容易造成垄断。（2）宏观经济的调控者。市场机制不能解决宏观经济总量或总供给与总需求之间的平衡，须靠政府的财政政策和货币政策减缓经济周期波动，抑制通货膨胀。市场机制不能解决国民经济的长期发展问题，其调节具有短期性。市场机制难以调整和优化产业结构。（3）外部效应的消除者。外部性的存在无法通过市场机制解决，政府通过补贴或直接的公共部门的生产来推进积极性的产出，通过直接的管制来限制消极外部性的产出。外部性是指个人的效应函数或企业的成本函数不仅依存于自身所能控制的变量，而且依赖于其他人所能控制的变量，这种依存关系又不受市场交易的影响。（4）收入及财产的再分配者。市场经济可较好解决效率问题，但无法解决公平问题。市场经济不能自动达到社会收入分配方面的公平与协调，带来收入分配不公现象，即使市场作用发挥较好的地方，分配的结果可能也不是按照社会所接受的标准去实现。无法解决全社会范围的社会问题。（5）市场秩序的维护者。建立和健全市场运行所需的各种法规和制度，并监督其实施。制定和实施各种反垄断法和反不正当竞争法。培育和完善市场体系。4、市场经济条件下（尤其是转型期）我国政府在社会经济运行中扮演的角色(政府职能)（1）加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境。（2）深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体现代企业制度的要求。（3）培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系。条块分害。价格体系理顺。（4）依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长。（5）参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供品。（6）制定并实施分配与再分配政策，形成收入与财产公平分配机制。收入的分配与再分配政策。社会保障制度改革。促进社会中介组织的发展。建立与完善社会性的服务体系。（7）扩大对外开放，加强国际经济合作。（8）转变职能与精简机构，实现政府自身的革命。5、现阶段我国政府角色定位的缺陷A、政府生产角色的越位。（1）表现为政府所有的企业事业单位垄断生产大量的
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