浙江广播电视大学行政管理专业《政府经济学》单元辅导.doc

浙 江 广 播 电 视 大 学 行政管理专业（开放本科）政府经济学单元辅导 政府预算重点辅导学习完本章的内容后，需要同学们重点掌握政府预算的含义、复式预算的含义、政府预算的特征、政府预算的编制原则、我国政府预算编制的程序、编制部门预算的必要性、政府预算管理体制含义、国库集中支付制度的含义、预算外资金的含义及改革个方面的内容。一、政府预算的含义政府预算是指一个国家的各级政府编制的年度财政收支计划。从形式上看，政府预算是按资金的性质，分门别类地将财政资金编制在一个或两个以上的财政收支表格中；就内容而言，政府预算反映政府活动的范围、方向和规模；究其效力来说，政府预算必须经过立法机关的审批才能生效，具有法律效力。二、政府预算的分类（一）按预算组织形式划分单式预算与复式预算单式预算，是将财政收入和支出汇编在一个预算内，形成一个收支项目安排对照表，而不区分各项收支性质的预算组织形式。单式预算的优点，在于有利于反映预算的整体性、统一性，可以明确体现政府财政收支规模和基本结构。在政府收支规模较小，收支结构较为简单，国家基本不干预经济运行的条件下，单式预算可满足政府预算管理的需要，便于立法机构审议和公众监督。因而在预算产生后一个相当长的时期内，各国政府主要实行单式预算。我国在1950-1991年也实行单式预算。但单式预算有其不足，即不能反映各项预算收支的性质，如资本性支出与消耗性支出的区别，不利于预算管理和监督。也不利于体现政府在不同领域活动的性质、特点。复式预算是与单式预算相对应，是按收入来源和支出性质的不同，将预算年度内的全部财政收支编入两个或两个以上的计划表格。复式预算的产生，是政府职能扩大，预算收支规模增大，收支性质趋于复杂，需要进一步加强预算管理和监督的产物。目前许多国家所实行复式预算。常见的复式预算是将政府预算分为经常性预算和资本预算。经常性预算主要反映政府日常性收支，收入以税收为主要来源，支出用于国防、外交、行政管理等。经常性预算收支在性质上体现了政府为履行内外职责，提供公共物品服务所发生的消耗，这部分支出虽然不形成资本，但是政府实现其职能必不可少的。而资本预算反映了政府在干预经济过程中的投资等活动，这部分支出可形成一定量的资本，在较时间内为社会提供公共服务。资本预算的收入包括国有资产经营收益、资产处置收入、债务收入、经常预算结余转入等，支出有各类投资、贷款等。在性质上，资本预算收支体现了政府给予经济活动的广度和深度，所发生的支出不是社会财富的消耗，而形成一定量的资本，在较长时间内发挥作用。复式预算的优点在于体现了不同预算收支的性质和特点，政府通过编制两个或两个以上的预算，分别进行管理，有利于提高预算编制质量，加强预算资金监督与管理，满足不同类型的社会公共需要。同时，复式预算也有其不足，由于全部政府收支编入两个或两个以上的预算，在反映政府预算的整体性、统一性方面不如单式预算，有些收支在不同预算之间划分有一定困难。此外，复式预算也不能完全反映政府预算赤字的真正原因，在预算分为经常性预算和资本预算的条件下，财政赤字主要表现为资本性预算赤字，似乎财政赤字是因为政府经济建设类支出过多的原因，现实并不完全如此。（二）按预算编制方法划分基数（增量）预算与零基预算（三）按预算编制的政策重点划分投入预算与绩效（产出）预算（四）按预算作用的时间划分年度预算和多年度预算年度预算是指预算收支计划执行期为1年的预算。传统意义上的政府预算，主要是指年度预算。预算的时间跨度称之为预算年度或会计年度。由于各国的政治体制和历史文化传统不同，预算年度可以和日历年度一致，也可以不一致。当预算年度与日历年度一致时，指从当年1月1日到12月31日；当两者不一致时，预算年度是跨日历年度的。多年度预算是指预算收支安排时间在两年期以上的预算。这种预算实际上是一种对年度预算具有指导功能的财政发展规划。从各国编制多年度预算的实践看，主要为2-5年的中期预算，长期预算不多。（五）按预算收支平衡状况划分平衡预算与差额预算平衡预算是指在预算编制、执行过程中保持收入与支出基本相等。平衡预算既是一种预算政策选择，也是种理财思想，反映了不同历史时期人们对政府财政职能的理解、认识。差额预算是指在预算编制过程中，为了一定的政策目标，使预算支出大于收入有赤字，或者收入大于支出有结余。最为典型的是西方国家在1929-1993年大危机以后，奉行凯恩斯主义的赤字财政政策，编制和执行赤字预算，大量发行国债，扩大政府支出，以刺激社会有效需求，缓解生产过剩的经济危机。三、政府预算的组成（一）五级预算的组织形式政府预算按政府级次分为中央政府预算和地方政府预算，我国实行一级政府一级预算，按照中华人民共和国预算法，我国设立五级预算，分别是（）中央，（）省、自治区、直辖市，（）设区的市、自治州，（）县、自治县、不设区的市、市辖区，（）乡、民族乡、镇。中央政府预算是指经法定程序批准的中央政府的预算收支计划。中央政府预算是中央政府履行职能的基本财力保证，主要表现中央政府的预算收支活动，在政府预算管理体系中居于主导地位。地方政府预算是经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，包括省级及省级以下的四级预算。地方政府预算负有组织大部分财政收支的重要任务，是保证地方政府职能实施的财力保证，并在政府预算管理体系中居于基础性地位。地方总预算由各省（市、自治区）总预算汇总而成。（二）总预算、部门预算与单位预算按照预算收支管理的范围和要求，各级预算分为总预算、部门预算与单位预算。部门预算是政府预算的基础，基层预算单位是部门预算的基础。总预算指各级政府本级和汇总的下级政府的财政收支计划。部门预算指各主部门汇总编制的本系统的财政收支计划，由本部门所属各单位预算组成。本部门是指与本级政府财政部门直接发生预算拨款关系的地方国家机关、军队、政党组织和社会团体。单位预算指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他行政事业单位的财政收支计划。单位预算是由事业行政单位根据事业发展计划和行政任务编制的，并经过规定程序批准的年度财务收支计划，反映单位与财政部门之间的资金领拨关系。根据经费领拨关系，我国各级政府的单位预算分为一级单位预算、二级单位预算和基层单位预算。一级预算单位是与同级政府总预算直接发生预算资金缴拨款关系的单位；如果一级预算单位之下还有被管辖的下级单位，则该一级预算单位又称为主管预算单位。二级预算单位是与主管预算单位发生预算资金缴拨款关系，下面还有所属预算单位的单位。基层预算单位是与二级预算单位或主管预算单位发生预算资金缴拨款关系的单位。四、政府预算的特征、年度计划性。政府预算是对未来一个预算年度内预算收入和支出的计划做出安排。计划具有预测性，预测性是指政府通过编制预算可以对预算收支规模、收入来源和支出用途做出事前的设想和预计。、法律性。政府预算的法律性，是指政府预算的成立和执行结果，都要经过立法机关审查批准。政府预算按照一定的立法程序审批之后，就形成反映国家集中性分配资金的法律性规范。、集中性。为了保证履行各级政府职能的需要，预算资金必须统筹兼顾、重点安排。各级政府预算资金的规模、来源、去向、收支结构比例和平衡，由各级政府根据当地社会经济发展水平加以确定。、公开性。预算作为公开性的法律文件，其内容必须明确，以便于全社会公众及其代表能理解、审查；同时，政府预算收支计划的制定、执行以及决算的全过程也须向公众全面公开。政府预算的公开性所采用的形式是向全社会公布其预、决算报告。政府预算不仅要经过国家权力机关审批，预算草案经审议通过后还要通过新闻媒介向全社会公众公布。五、政府预算的编制原则（一）完整性原则。国家预算必须包括政府的所有财政收支。（二）准确性原则。财政收支数字应进行科学的测算。每一科目应严格按统一的口径、程序计算和填列，不得编造。机构、人员、资产等基础数据要按实际情况填报。（三）合法性原则。预算的编制应符合中华人民共和国预算法和其他法律法规的条文。不得擅自增加收费项目和提高征收比例。（四）年度性原则。任何一个国家的预算编制，都必须有时间的界定，通常为年。目前世界各国普遍采用的预算年度有两种。一是历年制，即每年月日至同年12月31日止。二是跨年制，即从本年的某月日至次年某月的上月底，跨度为12个月。六、政府预算的编制程序我国政府预算编制的组织程序按“自下而上、自上而下、两上两下、上下结合”的方式进行，大致过程如下：采取（一）单位、部门提出概算；（二）下达预算收支指标；（三）编制汇总预算；（四）审批预算。七、中国政府预算编制改革建国以来，我国一直编制传统的政府预算，也称为功能预算。自2000年起，我国预算改革迈出了重要一步部门预算改革。（一）部门预算的概念部门预算是部门依据国家有关政策规定及其职能的需要，审核、汇总所属基层预算单位的预算和本部门机关经费预算，经财政部门审核后提交立法机关批准的涵盖本部门各项收支的财政计划。部门预算相对于传统的功能预算而言，发生了如下变化：、扩大了预算的编制范围，有利于提高预算的综合性；、一个部门一个预算；、克服了代编预算的方式，提高了准确性；、建立新预算管理机制。编制部门预算要求统一预算分配权，为此，财政部的内设机构及其职能也相应进行了重新设计。一是由预算司作为统一管理预算的部门；二是改变了原来按经费性质设置机构的做法，基本上做到了一个部门归口财政部的一个业务司；三是统一了国有企业资产和财务管理，统一预算内外资金管理，编制综合预算，使预算编制、执行和监督相对分离，初步建立起了分工合理、责任明确、相互制约的运行机制；、调整了预算批复的主体。由财政部预算司统一批复预算；、有利于及时批复预算。（二）部门预算与传统预算的区别、预算编制的分类基础不同；、预算的涵盖范围不同；、预算管理的侧重点不同；、预算管理的方式不同。八、编制部门预算的必要性（一）有利于对财政预算的审查和监督；（二）有利于预算编制的公开、透明，提高了财政资金使用效益；（三）提高了预算编制方法的科学性；（四）部门预算是完整的功能预算的基础。九、部门预算编制程序流程、中央部门预算的总流程中央各部门编制、汇总和上报本部门的预算建议数；财政部业务司局按照其管理职能分别对部门预算建议数进行审核，并下达预算控制数；各部门根据预算控制数编制预算，上报财政部；财政部再对部门预算数进行审核汇总，报送国务院审定后报送全国人大批准；根据全国人大批准的预算，由财政部统一批复给各部门。、部门编报预算的流程部门或单位在编报预算的过程中通过利用“中央部门预算编报子系统”，编制和上报部门预算建议数，根据预算控制数编制和上报部门预算数。、财政部审核和上报预算的流程财政部在管理部门预算的过程中根据现行管理职能将部门预算拆分给各业务司局；各业务司局在自己权限范围内审核各部门预算数据，给各部门下达部门预算控制限额；根据全国人大批准后的中央预算，预算司向各部门批复预算。、财政部批复预算的流程全国人大会批准中央预算后，财政部在一个月之内将预算批复到各部门。十、 政府预算执行任务政府预算的执行指经过法定程序批准的预算的具体实施过程，包括组织预算收入和拨付预算资金等内容。预算的执行原则是“统一领导、分级管理”。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。十一、国库集中收付制度改革国家金库是政府预算的重要执行机构，负责办理预算资金的收纳、划分、留解、和拨付业务。国库集中收付，包括三方面的含义：一是集中收入管理；二是集中支出管理；三是集中账户管理。（一）财政支出方式及程序1、财政直接支付。财政直接支付由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人（商品和劳务供应者）或用款单位账户。在支付程序上，预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构提出支付申请，财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求，对支付申请审核无误后，向代理行发出支付令，并通知中国人民银行国库部门，通过代理银行进入全国银行清算系统实时清算，财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。财政直接支付主要通过银行转账方式进行，也可以采取“国库支票”支付。2、财政授权支付。财政授权支付是预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。在支付程序上，预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付机构申请授权支付的月度用款额度，财政国库支付机构将批准后的限额通知代理银行和预算单位，并通知中国人民银行国库部门。预算单位在月度用款限额内，自行开具支付令，通过财政国库支付机构转由代理银行向收款人付款，并与国库单一账户体系清算。（二）、财政收入方式及程序1、直接缴库。直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户或预算外资金专户。在程序上，直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。直接缴库的其他收入，比照上述程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。2、集中汇缴。集中汇缴是由征收机关（有关法定单位）按有关法律规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。在程序上，小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。非税收入中的现金缴款，比照本程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。十二、政府决算（一）政府决算的含义政府决算是经法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告。财政部应在每年的第四季度编制决算草案的原则、要求、方法和报送期限，制发中央各部门决算、地方决算及其他有关决算的报表格式。（二） 政府决算管理政府决算管理主要由以下几个环节构成：1、政府决算的部署；2、年终清理和结；3、政府决算的编制；4、政府决算的审查和批准。十三、政府预算管理体制（一）政府预算管理体制的含义政府预算管理体制是处理中央政府和地方政府以及地方各级政府间财政关系的基本制度。预算管理体制的实质是财政资金分配上的集权与分权问题。在我国，国家的各项职能是由各级政府共同完成的。为了保证各级政府完成本级承担的政治和经济任务，必须在中央政府和地方政府以及地方各级政府之间，明确划分各自的财政收支范围、财政资金支配权和财政管理权。一般而言，各级政府的事权应与财权相适应。（二） 政府预算管理体制的内容政府预算管理体制主要由预算管理级次的规定、预算管理权的划分、政府收支范围的确定和预算调节制度的安排等方面的内容组成。1、政府预算管理级次。政府预算管理级次的规定与一国的政权结构和行政区划存在密切的联系。通行的原则是：一级政权构成一级预算管理主体。我国的政府预算管理体制分为五级（）中央，（）省、自治区、直辖市，（）设区的市、自治州，（）县、自治县、不设区的市、市辖区，（）乡、民族乡、镇。各级政府的财权和财力是以各级政府的职能为基础的。中央政府财政居主导地位，主要担负全国性的行政管理、宏观调控、重点建设，国防、外交与援外支出，以及地方财政的财力调剂。地方财政主要担负本地的行政管理、公共服务和公共工程等支出。2、政府预算管理权限的划分政府预算管理权是指政府预算政策、预算管理法律法规的制定权、解释权和修订权；政府预决算的编制和审批权；预算执行、调整和监督权等。（）各级人民代表大会的预算管理权。各级人民代表大会审批本级总预算草案和本级总预算执行情况的报告；改变或撤消本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不恰当决议。各级人民代表大会常务委员会监督预算执行；审批本级预算调整方案；审批本级政府决算；撤消本级人民政府和下一级人民代表大会关于预决算的不恰当的决定或命令。()各级政府的预算管理权。各级政府确定预算管理体制具体办法；组织编制本级编制本级预算草案，向本级人民代表大会做关于本级总预算草案的报告；组织本级总预算的执行；决定本级政府预备费动用；编制本级预算调整方案；监督本级各部门和下一级政府的预算执行；改变或撤消本级政府和下一级政府关于预算、决算的不恰当决议；向本级人民代表大会报告本级总预算执行情况；组织编制本级决算草案。()各级政府财政部门的预算管理权。各级政府财政部门具体编制本级预算草案；具体组织本级总预算的执行；提出本级预备费动用方案；具体编制本级预算的调整方案；定期向本级人民政府和上一级财政部门报告本级预算的执行情况；具体编制本级决算草案。()各部门的预算管理权。编制本部门预算草案；组织和监督本部门预算的执行；定期向本级财政部门报告预算的执行情况；编制本部门决算草案。()各单位的预算管理权。编制本单位的预算、决算草案；按规定上缴预算收入、安排预算支出；接受国家有关部门的监督。3、政府预算收支范围的划分原则和方法政府预算收支范围的划分实际上是确定中央和地方以及地方各级政府各自的事权和财权。收支范围划分是否合理，关系到政府预算管理体制的运行是否有效率、各级政府的职能能否充分实现、各层次的公共需求能否有效满足，因而是政府预算管理体制的核心问题。（）预算收支的划分原则：统筹兼顾，全面安排；事权与财权的统一。（）预算收支的划分方法（a）收入分成法。首先确定地方预算的支出指标和收入指标，然后按差额确定分成比例。组织地方预算收支平衡。这是统一领导、分级管理型预算管理体制下采用的方法。（b）基数法。以上年预算实际执行数或以前若干年的平均数作为预算年度的财政收支基数。（c）因素法。依据影响地方收支的各种因素及影响程度，确定地方收支规模以及分配比例和补助金额。（d）分税法。按照税种划分各级政府预算收入的方法。（e）补助法。对地方政府财政预算收支逆差，中央政府财政给予补助，使地方政府财政实现预算收支平衡。补助法又分为定额补助、专项补助和按成补助。4、政府预算调节制度预算调节包括各级预算级次间的纵向调节纵向的转移支付和各地区预算间的横向调节横向的转移支付。调节的目的是使财政资金公平分配和有效使用，并达到各级政府财权和事权的最终统一。（三）中国现行的预算管理体制分税制预算管理体制，是指在合理划分各级政府事权范围的基础上，主要按税种来划分各级政府的预算收入，各级政府预算相对独立，负有明确的平衡责任，各级政府间的财力差别通过中央政府向地方政府或上一级地方政府向下一级地方政府通过转移支付制度进行调节。我国自年月日起实行分税制预算管理体制，主要内容有：1、中央与地方财政支出的划分2、中央与地方财政收入的划分3、政府间财政转移支付制度我国的分税制改革采取的是分步推进、逐步到位的“渐进式”策略。在转移支付制度上的表现是采取“存量不动、增量调节”办法。主要内容包括两个方面。、税收返还制度。2、过渡期转移支付办法。根据中央财政收入的情况，中央每年安排一部分资金，采用比较规范的办法，重点解决一些困难地区，尤其是少数民族地区的财政困难。十四、预算外资金（一）预算外资金的含义预算外资金，是与政府预算内资金相对应的一个概念，在我国财政制度中，有特定内容。一般来说，预算外资金是指按国家财政制度规定，不纳入政府预算，由各地方、各部门、各单位自收自支、自行管理的财政性资金。预算外资金概念，包括以下三层含义：（1）预算外资金性质，是财政性资金，但不纳入政府预算管理，其所有权属于国家，分配权归政府，管理权在财政。（2）预算外资金由有关行政事业单位，根据国家规定的项目和标准组织收入，其他机构不得参与预算外资金的收支。（3）收取、提取和使用预算外资金，是为了履行政府职能，其支出用途和范围只能用于被指定的政府职能范围内的事务，不能挪作他用，也不能在预算内外之间进行任意调节。（二）我国预算外资金的范围预算外资金的范围主要包括：（1）地方财政部门掌握的预算外资金，如法律、法规规定的行政性收费、基金和附加收入等；（2）各主管部门、事业单位掌握的预算外资金，如行政事业性收费、从所属单位集中的上缴资金等；（3）其他未纳入预算管理的财政性资金。国有企业税后留用资金，不再作为预算外资金管理。事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营服务性收入，也不作为预算外资金管理。 根据现行预算外资金范围，如按照其具体内容和性质，还可进行较为详细的分类，主要包括：（1）行政性收费。指国家行政机关、司法机关在执行公务活动中，按照国家法律、法规和财政制度收取的各项费用，如工本费、手续费等。这些收费主要是配合国家对有关行为、活动的统计、管理，并适当弥补政府管理成本费用，不以增加政府收入为目的。（2）事业性收费。指国有事业单位在为社会提供科技、教育、卫生等各项劳务时，向有关单位和个人收取的各种费用，如科技成功转让收入、学杂费收入等。这些收费项目必须按财政、物价部门规定的范围和标准收取，不得擅自扩大收费范围、提高收费标准。（3）专项基金。指有关部门、单位按照国家规定收取，用于特等开支项目的资金，即坚持专款专用原则，资金来源与用运之间存在依存关系，如内河航道养护费、育林费等。（4）各种税收附加及附加费收入。（三）预算外资金特点1、分散性；2、灵活性；3、专用性。（四）我国预算外资金制度的改革近期内预算外资金的改革的重点是：1、对现有的预算外资金进行清理。2、在对预算外资金进行清理的基础上，制定科学严格的预算外资金支出范围和标准。3、改革计划管理办法。4、进一步完善分税制分级财政体制，改革现行复式预算体系，大力推行部门预算，为建立统一的政府预算，将预算外资金彻底纳入政府预算管理积极创造条件。第十四章政府宏观经济管理重点辅导学习完本章的内容后，需要同学们重点掌握政府宏观经济管理政策目标、凯恩斯学派传导机制理论和货币学派传导机制理论的区别、财政政策与货币政策的差异、财政政策与货币政策的搭配模式、区域经济政策的基本功能五个方面的内容。一、政府宏观经济管理政策目标（一）经济增长在经济学界，经济增长有两种解释，一种是剔除价格因素以后的国民生产总值的增加，即一国在一定时期内所生产的商品和劳务总量的增加，或者是人均国民生产总值的增加。另一种说法是一国生产商品和劳务的能力的增加。和前者相比，后者更具有可持续发展的意义。经济增长是政府宏观经济管理政策追求的一个最重要的目标，追求经济增长并不是谋求经济的高增长，而是经济的适度增长。一般而言，经济的增长主要表现在经济规模的扩张，即一国的增长。但是一国的经济增长必须与本国的社会经济发展相协调，走可持续发展的道路。（二）保持市场物价稳定保持市场物价稳定通常是指价格总水平的相对稳定，物价总水平过高或过低，对于经济的发展与稳定都是不利的。因此各个都把物价稳定作为政府制定宏观经济政策的一个重要目标。（三）收入公平分配公平分配是一个相对的概念，它是指在一定的社会范围内和一定的社会道德规范下，社会成员之间和可以支配的经济资源之间的均衡和协调。公平分配是促进社会安定和发展的一个重要因素，是政府宏观经济管理政策的一种重要目标。（四）充分就业充分就业是与失业相对应的一个经济范畴，是指凡是有工作能力的并且符合法律规定具有工作资格的人均可以找到有报酬的工作的一种社会就业状态。就业问题之所以如此重要，许多国家的政府之所以要将充分就业作为制定和实施宏观经济管理政策的目标，其原因有三：首先，劳动力资源是一个国家最重要的经济资源，能否充分有效地利用其劳动力资源，是一个国家经济能否健康有序地发展的重要条件之一；其次，人们工作的权力是人权的重要内容之一，大多数国家的政府都十分重视保障其公民的工作权力得以实现；再次，充分就业也是一个国家社会安定与稳定的重要前提。（五）国际收支平衡国际收支是指在一定时期，一国居民与非居民之间经济交易的系统记录。国际收支平衡则是指在按照复式记账原理编制的国际收支平衡表上，一个国家的国际收支在量上平衡对等关系。二、政府宏观经济管理的工具（一）法律手段在各种调控手段中，法律手段处于基础性地位。与其他手段相比，法律手段具有两个特征：普遍性和抽象性。作为宏观经济管理的基础性手段，法律规则保证了经济活动和经济行为得以形成一种基本的经济秩序，这是社会经济生活得以正常进行的必要条件。（二）经济手段经济手段是指那些从某个方面直接或间接影响经济当事人的经济利益的调控手段，主要包括价格、工资、利率、汇率、税率、补贴等，其中，财政政策、和货币政策工具是主要手段。这些经济手段，通常也被称为经济杠杆。政府通过适当地运用这些经济杠杆，可以对经济当事人的经济利益产生某些有利或不利的影响，从而“诱导”他们的经济行为和经济活动符合政府的宏观调控所要求的方向。与法律手段相比，经济手段具有较多的弹性和灵活性，可以适用于各种具体情况。在实行市场经济体制国家中，经济手段在宏观调控这是发挥着重要作用。（三）行政手段行政手段是指政府以行政命令的方式直接对当事人的经济活动或经济行为进行干预，当事人除了服从命令外，没有其他余地的选择，这样，经济当事人往往成为行政机关的附属物。指令性计划和实物控制是行政手段的典型形式。在计划经济下，是政府宏观调控的主要形式。利用行政手段进行宏观调控的效果可以很快显现，时滞较短，但行政手段本身存在固有的缺陷，即造成当事人缺乏主动性和积极性，使经济丧失活力。所以，在市场经济条件下，要重视发挥法律手段和经济手段对宏观经济的调节作用，除了必要，一般要尽可能少地使用行政手段。就调控的方式而言，法律手段和经济手段属于间接调控手段，行政手段属于直接调控手段。二者的差别主要表现在以下几个方面：首先，间接调控手段是间接地作用于调控目标，即在调控手段与调控的最终目标之间存在着中间目标。调控手段首先作用于目标的，再经由中间目标作用于最终目标。直接调控手段是直接作用于目标的，并不存在中间目标。其次，间接调控手段具有一定的弹性，经济当事人可以独立地做出自己的经济决策，可以自由地追求自己的经济利益，相反，直接调控手段缺乏弹性，它直接规定了当事人的经济行为和经济活动，没有选择余地。在市场经济条件下，间接调控手段能更好地发挥作用。因此，如何利用好间接调控手段有效地调节国民经济运行，是政府制定宏观经济政策的根本任务。三、 财政政策（一）财政政策的含义财政政策是指政府根据客观经济规律的要求，为达到一定的目标而采取的财政措施和手段。对财政政策的理解有三个要点：一是财政政策的行为主体是政府。二是财政政策是国家根据社会经济的客观规律，以财政理论为依据制定的。三是政策应包括“选择作为”和“选择不作为”两个方面。（二）财政政策的分类、按财政政策对社会总需求的不同影响，从总量调控的角度，可将财政政策区分为三种不同类型，即扩张性财政政策、紧缩性财政政策和均衡性财政政策。这种分类最为常见。扩张性财政政策，又称为膨胀性财政政策或“松”的财政政策。概括说来，当社会总需求水平低于总供给水平，即需求不足时，政府可以通过扩张性财政政策，例如扩大财政支出规模、相对减少政府财政收入（或降低税率），来刺激总需求的增加，提高社会需求水平。紧缩性财政政策又称盈余性财政政策或“紧”的财政政策。概括说来，当社会总需求水平高于总供给水平，即需求过剩时，政府可以通过紧缩性财政政策，例如减少财政支出规模、相对增加政府财政收入（或提高税率），来抑制总需求的增加，遏制通货膨胀。均衡性财政政策，又称平衡性财政政策或“中性”的财政政策。概括说来，它是指通过财政收支的大体平衡，以保持社会供求同步增长，维持社会供求基本平衡的政策。均衡性财政政策的出发点，是维持社会总供求对比关系的既定格局。因此，它适宜于在现实社会总供求矛盾不突出或社会总供求处于基本平衡的经济条件下选用。、按财政政策作用的对象，财政政策分为微观财政政策、宏观财政政策和介于二者之间的中观财政政策三种类型。、从政策目标的性质方面划分，财政政策划分为配置型财政政策，稳定型财政政策和再分配型财政政策。、按照财政政策作用的方向，还可以分为供给管理型财政政策和需求管理型财政政策。（三）财政政策的手段、税收。税收是政府凭借政治权力参与社会产品分配的一种方式，是最重要的财政政策手段之一。从调节总供给来说，减少税收可以增加企业的可支配税后留利，有利于企业投资增加供给；反之则抑制总供给的增加。从调节总需求来说，减少税收将相应增加企业和个人的可支配的收入，从而刺激企业和个人的投资需求和消费需求，增加了社会总需求；相反增加税收就减少了社会总需求。、国债。国债是国家根据有借有还的信用原则，通过发行政府债券筹集财政资金的一种形式；同时国债还是政府财政实施宏观调控的重要政策工具。、购买支出。购买支出包括政府的直接消费支出和资本性支出。、转移支出。我国政府转移性支出的主要形式有社会保障、财政补贴等。、国家预算政策。一国财政收支结构及其差额是通过编制预算来实现，预算反映了政府财政政策的意图和目标。（四）财政政策的传导机制所谓财政政策的传导机制，是指财政政策工具在发挥作用的过程中，各种财政政策工具的构成要素通过某种作用机制相互联系，从而形成一个有机的作用整体。简单说来财政政策的传导，主要是通过收入分配这一主要中介指标，影响社会总供求进而实现财政政策目标。根据政府是否采取行动，财政政策的传导机制分为两种情况：、“自动稳定器”财政政策的传导机制。在“自动稳定器”的财政政策中，当经济出现不均衡时，政府不需要采取任何行动，财政政策工具就会自动发挥作用，减缓经济的衰退或者膨胀，稳定经济。在财政政策工具中，自动稳定器主要包括超额累进税率的所得税和有明确条件规定的对个人的转移支付。、“相机抉择”财政政策的传导机制在大多数总供求失衡的情况下，为了使经济达到预定的总需求和就业水平，仅依靠“自动稳定器”财政政策工具往往调整力度不够，政府还需要根据不同的情况相机决定采取不同的财政政策手段，进而影响企业和居民的可支配收入，调节社会总需求。这就是执行“相机抉择”财政政策。四、货币政策（一）货币政策概念所谓货币政策，是中央银行为实现其特定的经济目标而采用的各种控制和调节货币供给量或信贷规模的方针和措施的总称。货币政策是中央银行实现其职能的核心所在。根据货币政策对经济产生的影响，我们将货币政策分为扩张性货币政策、紧缩性货币政策和均衡性货币政策。（二）货币政策的工具货币政策工具是一国货币当局执行货币政策时所采取的措施和手段，按其性质可分为：一般性政策工具、选择性政策工具、直接信用控制和间接信用指导。、一般性政策工具。一般性政策工具是中央银行运用最多的传统工具，具体包括法定存款准备金率、再贴现率和公开市场业务。、选择性政策工具。一般性政策工具的实施对象是整个社会总需求，而选择性政策工具是有选择的对某些特殊领域的信用加以调节和影响的措施。主要包括有：（）消费者信用控制。（）不动产信用控制。（）证券市场信用控制。（）、优惠利率。（）预缴进口保证金。、直接信用控制。直接信用控制是指从质和量两个方面，以行政命令或其他方式，直接对金融机构尤其是商业银行的信用活动所进行的控制。其手段包括利率最高限、信用配额、流动性比率和直接干预。、间接信用指导间接信用指导是指中央银行通过道义劝告、窗口指导等办法间接影响商业银行的信用创造。 （三）货币政策的传导机制货币政策的传导机制就是货币政策工具的运用引起中介目标变动，从而实现货币政策最终目标的过程。一般说来，在经济过热时期，通过提高法定存款准备金，提高再贴现率和再贴现标准，进行公开市场操作，中央银行卖出证券回收货币，加强信用控制、提高信用标准等一系列货币政策手段来紧缩银根，减少货币供给量，提高利率，最终影响名义国民收入Y。反之，当经济出现衰退时，对货币政策采取相反的操作，增加货币供给量，降低利率并最终影响名义国民收入Y。关于货币政策传导机制的分析，在西方，主要有凯恩斯学派传导机制理论和货币学派传导机制理论。凯恩斯学派传导机制理论可以简单概括为：货币供给M的增减影响利率r，利率的变化则通过资本边际效益的影响使投资I以乘数方式增减，而投资的增减会进而影响总支出E和总收入Y。与凯恩斯学派不同，货币主义学派认为利率在货币传导机制中不起重要作用，而更强调货币供给量在整个传导机制中的直接效果。货币学派认为，增加货币供给量在开始时会降低利率，银行增加贷款，货币收入增加和物价上升，从而导致消费支出和投资支出增加，引致产出提高，直到物价的上涨将多余的货币量完全吸收掉为止。五、财政政策与货币政策的差异、制定政策的主体有差别。财政政策主体是政府，货币政策主体是一国货币当局（一般为中央银行）。、政策目标有区别。虽然经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡等都是财政政策和货币政策的宏观经济目标，但各有侧重。货币政策侧重于货币稳定，而财政政策多侧重于其他更广泛的目标。在供给与需求结构的调整中，财政政策起着货币政策所不能取代的作用，调节产业结构、促进国民经济结构的合理化。在调节收入分配公平方面，货币政策也往往显得无能为力，只能通过税收、转移支付等财政政策手段来解决。、政策手段有区别。财政政策主要手段是税收、政府公共支出、政府转移支出；货币政策主要手段是公开市场业务、法定存款准备金率、贴现率、信用控制等。它们在其特性、运作方式等方面都有很大差异。、政策时滞不同。政策时滞是指从发生问题、认识到需要采取政策行动到政策产生效果为止所需要的时间。任何政策都存在着时滞问题，时滞越短，政策当局越能够对有关情况做出及时反应，政策越能及时发挥作用。按照不同阶段政策时滞可划分为内部时滞和外部时滞。内部时滞是从发生问题到政策当局意识到应该采取措施，到政策制定并开始执行所需要的时间。一般来说，货币政策的内部时滞较短。而要变更财政政策手段如公共支出、税收等则需要通过冗长的立法程序。外部时滞是指从政策开始执行到政策对目标发挥作用之间需要的时间。相对来说，财政政策的外部时滞较短，而货币政策则是通过货币供给量、利率来间接地影响微观组织的经济活动。、对利率的影响不同。、对投资的影响不同。六、财政政策与货币政策的搭配模式财政政策与货币政策在实践中往往要配合使用。所谓财政政策和货币政策的配合，是指政府将财政政策和货币政策按某种形式搭配组合起来，以调节总需求，最终实现宏观经济的内外平衡。财政政策与货币政策的配合使用，一般有四种模式：、扩张性的财政政策和扩张性的货币政策，即“双松”政策；、紧缩性的财政政策和紧缩性的货币政策，即“双紧”政策；、扩张性的财政政策和紧缩性的货币政策；、紧缩性的财政政策和扩张性的货币政策。七、产业政策（一）产业政策涵义产业政策一般包括产业结构政策和产业组织政策，产业结构政策主要是为了解决产业间的资源配置问题；产业组织政策主要是为了解决产业内的资源配置问题。衡量产业间资源配置状况，一般用劳动力在各产业的比重和产值在各产业间的比重两大指标。在不同的经济发展阶段，各产业劳动力的比重和产值比重是不相同的。不过，在产业结构不断演进的同时，政府往往采取政策措施干预资源在产业间的分配，比单纯依靠自然演进或市场配置机制，更快地促进产业结构的合理化。（二）产业政策在宏观经济管理中的地位一国政府实施产业政策的理论依据有二：一是市场缺陷理论；二是后起国家赶超理论。“市场缺陷理论”认为，尽管市场经济国家主要依靠价格机制对资源进行配置，但由于市场存在缺陷，价格机制并不能使资源达到优化配置的状态，因此，政府通过产业政策的安排来弥补市场缺陷是必要的。后起国家赶超理论认为，落后国家与先进国家相比有一种后发优势，后起国家由于可以直接吸收和引进先进国家的技术，其技术成本要比最初开发国家低，同时落后国家还具有劳动力成本便宜的优势，因此落后国家可能通过产业政策的扶持培育发展新的优势产业和调整产业结构，获得迅速赶超先进国家的机遇。第二次世界大战后的日本便是采用了第二种理论，国家借助合理而有效的产业政策实现其赶超愿望的。（三）中国政府现行产业政策要点1、改革前的产业结构政策改革前，我国产业结构政策的特点是：（）以重工业为主调。（）以片面的高度化为特征，在发展重工业时，又侧重强调钢铁和机械工业的发展。（）劳动力结构变化明显落后与产值结构的变化。（）经济封闭。2、未来我国产业结构政策取向（）第二产业在相当长的时期内，仍是我国整个国民经济增长的主要动力。（）需求结构变化成为产业结构变动的主要动力。（）对外贸易结构也是引导产业结构变动的重要因素。（）技术进步是产业结构演进的决定力量。（）市场机制将成为引导资源配置，调节产业结构的关键因素。我国市场配置资源的基础性作用日渐加强，政府的产业结构政策也必须经过市场才得以实现，自然垄断性行业已变得越来越少，市场是我国进行产业结构升级换代的首要出发点。因此，政府产业政策的取向是：以产业结构高度化为主要内容，以加大农村基础设施投资和高新技术产业投资为产业结构政策倾斜的两大重点。未来的产业结构高度化，应该是综合内在的高度化，它包括：（）重化工业化。（）高加工高度化。（）资源节约化。（）服务经济化。（）人口城市化。（）开放高度化。我国中长期产业政策倾斜的重点应是加强农业基础设施投资和高新技术产业投资。这是因为：（）农业工业化的需要。（）农村消费品市场开拓的需要。强调高新技术产业的发展，其理由是：（）高新技术产业的发展有助于技术跨越的成功。（）高新技术产业的发展有助于改变对发达国家的依赖。（）高新技术有助于改造传统产业。十、区域经济政策（一）区域经济政策的涵义区域经济政策是指政府制定和实施的旨在协调、促进区域经济发展和各种法令、条例和措施。它是政府干预区域经济、规范区域经济主体的经济行为、诱导和保证区域经济按既定目标发展的重要手段。区域经济政策体现了政府对区域经济发展的各个方面的差异性决策、干预和管理。一般而言，区域经济政策具有以下特点：其一，差异性。其二，综合性。其三，协调性。其四、阶段性。内容上看，区域经济政策分为区域产业政策、区域财政政策、区域金融政策、区域经济布局政策、区域投资政策、区域经济关系协调政策、区域利益平衡政策、区域补偿政策、区域资源和环节综合开发保护政策等。这些政策相互关联，统一构成区域政策体系。（二）区域经济政策的基本功能我国的区域经济政策主要是为了实现国家经济发展计划而制定的，所以，它的基本功能就是对全国趋于经济发展进行统筹和协调，指导各个区域的经济的发展，把每个区域都纳入到全国经济发展之中，充分发挥地区间的优势和潜力，为全国经济发展做贡献；根据局部利益服从全局利益、短期利益服从长远利益的原则，协调各个区域的经济发展与全国经济发展的关系，以及重点发展区域与其他区域发展的关系；根据平等互利、分工合作、共同发展的原则，协调区域之间经济发展关系，推动区域之间分工与合作；根据加强民族团结、增强国家凝聚力、经济发展和社会进步协调的原则，协调经济发达区域与经济欠发达之间的关系，促进欠发达区域的经济发展。与国家的经济计划和宏观管理体系相对应，我国的区域经济政策主要是由国家计划部门和有关的经济管理部门执行的。一般地，计划部门负责区域经济政策的制定以及为执行此项政策所需配置的国家资源的分配，有关的经济管理部门则根据计划部门的方案负责具体的实施。同时，各个区域政府的计划和经济管理部门将按照国家计划和经济管理部门的要求，负责在本区域内完成趋于经济政策的有关具体内容。时间证明，这样一种执行体系对趋于经济政策的实施是比较有效的。我国区域经济政策一直是包含于国民经济发展的宏观政策体系之中，具体是在国民经济和社会发展的各个五年计划中体现出来。因此，区域经济政策既要服从国民经济和社会发展的计划，又是宏观经济管理中十分重要的组成部分，在宏观经济管理中居于从属地位。、制定区域经济政策要服从全国经济整体发展的需要。、区域经济政策必须服从国际形势变化和国家安全战略的需要。、区域经济政策必须服从全国社会发展的需要。（三）中国政府现行区域经济政策十一届三中全会后，区域经济政策大体可分为三个阶段：第一阶段：19781992年，实行沿海开放战略。在这一阶段，对沿海地区给予政策和投资双重倾斜的方针。在财政政策方面，制定的优惠政策有：（1）财政体制优惠。（2）税收优惠政策。在投资方面，中央财政将投资重点转向沿海地区。第二阶段：19931999年在实行沿海开放战略的同时，采用地区倾斜与产业倾斜相结合的方针。1992年，邓小平同志在南巡讲话中，进一步提出有条件的地区先发展起来，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。他设想在本世纪末突出解决地区差距问题，避免两极分化。这一思想，成为制定新时期区域经济政策的指导原则。第三阶段：从2000起，国家开始实施西部大开发战略。1999在党的十五届四中全会通过的决定中提出：“国家要实施西部大开发战略”。国务院2000年提出，当前和今后一个时期，要集中力量抓好几件关系西部地区开发全局的重点工作：第一，加快基础设施建设；第二、切实加强生态环境保护和建设；第三，积极调整产业结构；第四，发展科技和教育，加快人才培养；第五，加大改革开放力度。从2003年起，中央提出振兴东北老工业基地的问题，表明我国区域经济政策有所调整。第十五章国际间政府经济关系重点辅导学习完本章的内容后，需要同学们重点掌握国际税收协定、税收管辖权的含义、减除国际重复征税的方法、政府外债功能及其特殊性、政府外债风险管理、加入世界贸易组织对我国引进外资和境外投资的影响六个方面的内容。一、国际税收的含义国际税收是指两个或两个以上的国家，在对同一跨国纳税人的同一课税对象，分别行使各自的征税权力而形成的征纳关系中，所发生的国家之间权益分配关系。国际税收包括以下三个内容：（一）国际税收是一种税收活动，不能脱离国家而存在；（二）国际税收是有特定含义的税收活动，凡涉及到两个或两个以上国家的财权利益的税收活动才属于国际税收；（三）国际税收的本质是国家与国家之间的税收分配关系。二、国际税收协定（一）国际税收协定的概念国际税收协定，是指两个或两个以上的主权国家，为了协调相互之间的税收分配关系，通过谈判所签订的书面协议。它是缔约国之间进行国际税收合作的法律文件，是调节它们之间税收分配关系的规范。（二）国际税收协定的基本内容、协定适用的范围协定适用的范围主要包括人的范围和税种的范围两个方面。这是国际税收协定必须首先明确的前提。 （）纳税人的范围国际税收协定适用于缔约国一方或同时为双方居民的人。经合组织和联合国的两个范本对缔约国一方的定义为：按照该国法律，由于住所、居所、惯例场所或其他类似性质的标准，负有纳税义务的人。经合组织范本还强调，这一用语不包括仅由于来源于该国的所得或位于该国的财产在该国负有纳税义务的人。即不包括该国的非居民。对同时为双方自然人居民，有两种可供选择的解决方式。一种是按照联合国范本和经合组织范本的规定，在协定中列出判断规则，来确定其居民身份。判断顺序依次排列为：（）是否具有永久性住所；（）哪一国与其个人的经济关系更密切，即看其重要利益中心设在哪国；（）是否有习惯性住所；（）是哪个国家的国民。如按上述顺序还不能确定该纳税人的居民身份时，则由缔约国双方主管当局协商。 （）税种的范围在两个税收协定范本中，均规定协定仅适用于对所得和财产征收的各种直接税。我国在对外已经签订的避免双重征税协定中，列入协定的适用税种主要是所得税。对于财产税，我国的情况值得说明，我国并不排除列入以财产为征税对象的税种，但由于我国没有实行全面性的财产税制度，所以，在与其他国家签订国际税收协定时，一般都不包括财产税。、免除双重征税问题。免除双重征税是国际税收协定的核心内容，它具体包括：明确所得概念，协调各缔约国之间的税收管辖权，确定免除双重征税的方法等。 （）明确所得概念。国际税收协定所涉及的所得主要是经营所得、资本所得、权利所得、劳务所得等，一般来说，协定中涉及的所得都是纯所得，即扣除成本费用后的净收入。（）协调缔约国之间的税收管辖权。（）确定免除双重征税的方法。在国际税收协定中，普遍采用的消除双重征税的方法是免税法和抵免法。、保证税收无差别对待。保证税收无差别对待是指缔约国各方给对方公民以本国公民待遇，按等同于本国公民标准征税，保证不加歧视等。对税收无差别的规定一般包括：国籍无差别待遇、常设机构无差别待遇、费用扣除出差别待遇、资本无差别待遇等。、消除和减少国际逃税。国际税收协定通常还包括防止国际避税和逃税两个方面。在税收协定中，情报交换是防止和减少国际偷税、逃税的一项重要措施。缔约国所交换的情报通常有以下几种：（）一般的税务情报资料。（）有关跨国纳税人的档案资料。（）有关跨国纳税人的专门材料。国际通行的交换方法有：（）要求缔约国各方对不同资料采取经常交换与临时交换的方法。（）允许缔约国一方将另一方提供某些情报，在具备应履行的手续及符合条款规定的条件下，转手提供给并未与另一方直接签订有关税收协定的第三方，这种方法即为三角交换方法。（）缔约国各方互派常住对方的代表，采取直接向对方主管部门收集资料的方法。（）对特定案件由缔约国各方联合进行调查，采取共同行动的方法。在税收协定中，确定转让定价是减少国际避税和逃税的另一重要措施。转让定价指设在不同国家的母公司和子公司之间的转让贸易如何定价的问题。为了防止和限制这种国际合法避税，并在税收协定中确定各方都同意的转让定价方法，一般的国际税收协定都规定母公司是转让定价以当地市场价格为准。三、国际税收管理（一）税收管辖权税收管辖权也称课税权，是国际税收领域中的一个核心概念，系指一国政府在其主权范围内对税收事务的管辖权力，是国家主权在