郑秋实试述人力资源管理的法治建设.docx

郑秋实：试述人力资源管理的法治建设来源： 主站 发布时间： 2007-09-06 13:42 阅读次数： 郑秋实摘要: 当前，行政机关人力资源管理中普遍存在法治理念空缺的问题，一定程度上影响了行政工作的高效、顺畅、有序运转，影响了党和政府的形象和威信，必须加强人力资源管理的法治化建设，塑造优良的机关文化，提高领导者的法律素养，完善人力资源管理机制，健全监督激励体系，以贯彻人力资源管理的基本原则，推进行政机关人力资源管理法治化。关键词:行政机关;人力资源管理;法治建设“人力资源”的出现约在1970年以后，并逐渐取代“人事”或“人力”等狭隘的字眼。这种转变并非偶然，而是发达国家在过度强调物质与财政资源之后，认识到了人在组织中的关键地位，再回头给予如此重新定位，并视人为组织中最重要的资产。人力资源管理，是通过一定的手段调动人的积极性，挖掘人的潜力，发挥人的创造力，促进人的全面发展，使人力资源为组织、为社会做出最大贡献。法律制度化作为人力资源管理的重要组成部分，不仅关系一个组织人力资源管理的科学化、现代化，而且直接影响到一个组织人力资源管理的成果。行政机关作为贯彻落实党和国家路线、方针、政策，进行有效组织、联结、服务、决策、执行的办事系统，是社会运行的枢纽，承载着科学管理、服务群众、沟通党和政府与人民群众关系、促进经济社会发展等重要职责，必须正视人力资源管理中存在的法治建设问题，并以最佳的策略落实人力资源管理基本法治原则，推进人力资源管理法制化,以提升机关工作质量和效率，更好地服务经济社会的发展。随着市场经济的发展和社会的转型，行政机关人力资源管理越来越要求法治化。然而，多角度地审视行政机关人力资源管理，会发现不少行政机关没有真正树立和贯彻人力资源管理法治化理念的问题。一、行政机关依法进行人力资源管理的必要性(一)人力资源管理的概念、特征及其基本原理“人力资源”，简言之就是指在一定范围内能够作为生产要素投入社会经济活动的全部劳动人口的总和。八十年代后，人力资源理论进一步发展到以人力资源的质量和开发为本位，充分重视员工的能力和素质结构、人才的战略性规划和发展成为重点。“人力资源管理”是国家和各种组织对本国或本组织人力资源未来和现状进行统计、规划、投资、成本收益核算、培训、使用、保障、研究和发展等一系列组织、决策的活动。现今广泛使用的“人力资源管理”这一术语，不只是追求一种时尚，而是建立在全新的理论与管理思维之上的，它带来的是人事管理理论和实践观念的全面更新。现代人力资源管理有其基本规律和运行规则，其基本原理是人力资源管理活动中应该重视和贯彻的。一是要素有用、同素异构原理。每个人的能力有大小，但是，只要在适宜自己能力的岗位上，就能发挥最大的价值。作为管理者，要懂得如何将每个体身上的能力要素以适宜的方式组合起来，发挥协作叠加的功能与优势。二是能级匹配、能才适用原理。政府等公共部门的职位设置有较严格的制度规定，其职位要求与工作任务具体明确，并不要求象经济企业那样无限制的开发员工的潜力，创造尽可能多的经济效益，而是以高效能的完成工作职责为限。在此基础上，就要求根据干部的不同能力特点，科学的安排到相应职级的工作岗位上去，使其能力与具体的职位相称，从而达到人尽其才、各尽所能的管理目的。三是德才兼备原理。因为公共部门是以追求社会公共利益为根本目的，德与才的统一就成了公务人员不同于私企员工的特定标准。纵观世界各国的政府组织，对人力资源管理的具体标准不尽相同，但对政府公职人员德才兼备的要求却达到基本共识，只是对德的标准有着不同的阶级准则和社会传统。坚持德才兼备，是各级公共部门选拔培养人才必须高度重视的方面。四是开发与使用并重原理。在人力资源管理上，坚持将人力资源的现实使用和不断开发联系在一起，克服重复性使用和人才闲置等极大浪费现象，形成人才使用上的“开发一一使用一一提高”良性循环，既是社会主义政府公务人员个人与社会利益内在统一性的具体表现，也是人才管理科学规律的客观要求。五是激励竞争、动力发展原理。没有激励和动力源泉，人力资源就无法得到长足的发展，这已经成为大家的共识，动力机制一方面来源于组织塑造一种良好的竞争环境，激发人们自主自觉发挥积极性、主动性和创造性。(二)法治与行政机关人力资源管理的关系法治是现代社会一项广泛而普遍的政治原则与行政管理原则。尤其是国家政权的管理者，必须以法律为依据，在法律规定的范围内行事。违背或超越法律授权的行为，都是违法的，并应当承担法律责任。法治的政府与法治的行政，要求法律在政府和公民之间平等，政府不能享有特权；依法行政，即政府的一切行为必须遵守法律，不得违法逾越；依法负责，即政府机关及其公务员如有侵害了公民、法人或其他组织合法权益的违法行政行为，应承担法律责任。法治的要义和精髓在于，人们是以法的精神和意志还是以个人的意志作为行动的指南。更进一步地说，当法律与掌权者的个人意志发生矛盾和冲突时，是以法律的原则解决矛盾，还是以个人的意志解决问题;是法律的权威高于个人意志，还是个人意志凌驾于法律之上，这是法治与人治的分界线。政府人力资源管理的法治化是指政府在人事管理过程中，以法律的精神和原则调整与公务员的工作关系，按照法律规定的人事管理权限，依法对公务员进行管理，保护公务员的合法权益，并约束公务员在法律规定的范围内正确履行行政管理职责。(三)法治在行政机关人力资源管理中的作用1.确立政府人力资源管理的标准和规则，维护政府人事行政管理运行的秩序。与人治式的人事管理相比，法治化通过规定管理、被管理者双方的法律关系和权利、义务关系，明确了管理者的权力与职责，从而确立了管理过程中人们各自行为的规则，建立起政府人力资源管理的基本秩序。它摒除了长官意志的随意性，形成了理性化规范管理的模式，保证了政府人事权的有效行使。政府人力资源管理的法治化追求的基本价值，在于建立一个良好的政府人力资源管理秩序。2.塑造政府人力资源成长和发展的良好环境，从政府人力资源方面提高政府的行政管理绩效。在人治的人事行政管理下，人才选择、任用的标准是长官根据自己的理解和认知确定的，标准缺乏统一性，且依据个人情感的变化而变化。同时，人治管理也没有相应的监控机制制约长官的用人权，因此，公务员的能力素质很难通过正常的发展渠道得到合理使用，公务员队伍整体就可能出现素质逐渐衰退的状况。法治化可为公务员的成长与发展设置规范化的渠道，建立依法的人才竞争、激励和监控机制，为吸引优秀人才，合理使用优秀人才，保留优秀人才开辟了广阔的道路，从而对政府行政管理效率的提高提供了人事保障。3.依法行使政府人力资源管理权，有效地维护公务员的合法权益。国家通过法律形式确认了政府人事行政管理的权力范围、限度、方式，保证政府正确地行使人事权，而不受其他力量的干扰。同时，法治化管理与公务员的合法权益维护也是密不可分的。它强调管理机关必须尊重公务员法定的权利，必须依法定程序管理公务员。一旦出现不当或违法的行为，必须行使公务员的救济权利，恢复其合法权益，并依法追究管理者的法律责任，以此保障公务员的法律地位。二、政府机关人力资源管理中存在的问题随着市场经济的发展和社会的转型，行政机关人力资源管理越来越要求科学化、民主化、法制化、现代化。然而，全方位、多角度地审视行政机关人力资源管理，会发现不少行政机关没有真正树立和贯彻人力资源管理新理念，在日常人力资源管理中存在以下几个方面的问题。(一)录用上“关系”导向，机关冗员多，人才少从人性讲，人是有私利意识的，组织也是有私利意识的，个人和组织参与公共活动都会不同程度表现出自利行为，必须从严予以监督制约，“如果没有监督，天使也会变魔鬼”。在机关人员招录和引进过程中，因法定的人员录用渠道尚未完全建立和缺乏严格有效的监管，血缘、余缘、地缘、亲缘、学缘等关系往往成为当权者决定人选时必不可少的考虑因素，特别是能左右当权者本人及其所在单位未来利益分配的上下级关系，常常成为幕后支配机关人员招考录用的“看不见的手”，使“逢进必考”等规章制度沦为少数人以权谋私、人情交易的工具，一方面导致机关人员严重超编，有人没事干，另一方面又将适需适用的人才挡在机关门外，造成机关人才短缺，有事没人干。(二)管理上人治当道，刚性压制多，人本关怀少在机关内部，由于领导者尤其是“一把手”决定着下属们的“进、退、流、转”，掌控着下属们的前途命运，加之“父子室，夫妇科，外甥打水舅舅喝，孙子开车爷爷坐，亲家办公桌对桌”等裙带关系的不同程度存在，以及历来强调个人对组织的责任义务轻，组织对个人权利的尊重的传统行政文化的影响，扼杀了个人对于传统或权威的质疑、反叛与超越意识，下属们普遍表现出保守、屈从、依附、惧上、媚上的奴性人格，对领导者奉承迎合，惟命是从，使得不少机关领导者高高在上，以言代法，为所欲为，在用人治事活动中表现出很强的随意性、专横性和不公开性，霸道不人道，重事不重人，常常出现违背公正、平等、民主等公共伦理原则的不良现象。(三)使用上结果至上，能者劳动多，庸者劳动少传统行政文化和管理思想重视动机和结果，忽视手段和过程;重视集体和协作，忽视个体和分工;重视纪律和秩序，忽视制度和规则，习惯于把人看作任意支配的螺丝钉、砖瓦和“执行指令的机器”，强调个人“服从安排，听从调遣，哪里需要哪里去”，否定个人的需要与个性，为拥有绝对权力和权威的领导者实现行政目标而采取非常规甚至反伦理手段找到了合法外衣，特别是遇到急、难、重的工作任务时，领导者往往急功近利，只求结果，不管过程;只从自己角度出发，不顾别人感受;只按个人能力下任务，不以职责分工派工作，“鞭打快牛”，让能者多劳，却不按劳给酬，不仅挫伤能干者的积极性，还不利于平庸者锻炼和提高，最终影响机关的持续、健康发展。(四)开发上思想落后，滞压埋没多投资培养少不少单位及领导在人才队伍建设上重使用而不注重培养开发，认为人才开发费钱、费时、费力，难见成效，存在本届不受益，栽树难乘凉，得过且过的思想;有些领导者缺乏容才之胸，有意压制下属，唯恐别人的能力超过自己，不敢培养人才;有些单位担心人才开发会造成人才流失，害怕到头来鸡飞蛋打、人财两空，不愿“为他人做嫁衣”;还有的机关领导者虽然思想上重视人才开发，行动上并不重视，对有发展潜力的人才“只点灯，不添油”，不给学习培训的机会，导致机关人员知识老化，人才队伍断层。(五)激励上赏罚不明，平均主义多，按劳给酬少在现行机关人力资源管理中，一方面，模糊式定性评价和非量化的评价模式使个体成员的整体绩效等综合状况不能准确的得到评价和展现，使实施按劳给酬缺乏科学的依据;另一方面，在收入分配的实际操作中，出于稳定的考虑、经济能力的限制或出于其他考虑，更多单位乐意实行平均主义，工资和福利补贴平均分配，机关人员之间干与不干一个样、干好干坏一个样，既缺乏激励性，也缺乏公平性;同时，由于论资排辈的人事观念和人情风、裙带关系、权力寻租的左右，用人腐败又阻塞了多劳者、能干者得到职务升迁、工作变动等补偿的可能，使得能干的不如溜须拍马的，实干的不如弄虚作假的;有的人业绩并不是最突出，贡献也不是最大，但却不断高升;有的人工作不思进取，甚至常出毛病，却受不到应有的惩罚，严重影响机关人员的公平感和满意度。(六)忽视对管理相对人的权益保护人事人才管理的相对人是人力资源，而人力资源是市场经济各类资源中唯一具有主观能动性、极具活力的资源，它需要获得与其他市场参与主体在法律地位上平等的认同，也需要法律、法规、规范性文件保护其合法权益。从已有的政府人事人才管理规范性文件看，具体保护人才合法权益和管理方承担侵权责任的实体规范甚少，留给管理方自由裁量的空间又较大，使得人才权益极易受到侵害而难以寻求保护。三、政府机关人力资源管理法治化建议针对当前行政机关人力资源管理中存在的法治观念缺失问题，结合人力资源管理的基本法治原则，现阶段应采取以下措施，推进行政机关人力资源管理沿着人性化、法治化的轨道运行。(一)建立和完善政府人力资源管理法治化的法律、法规体系在国外，一般有一部比较完整的公务员法，以及配套的单行条例、实施细则，或散见于其他有关人事行政管理的法律文件中。无论哪种法律规定形式，都确立了政府依法管理公务员的原则。在法律、法规中，明确了人事行政管理权限的划分，明确了管理者与被管理者的法律地位和权利、义务关系，并规定了管理的基本制度和基本程序，确定了违法行为承担的法律责任，从而使整个政府人力资源开发有法可依。我国1999年宪法修正案首次明确了我国社会主义法制建设的法律至上原则，即“任何人任何组织都没有超越法律的特权”。这一原则要求在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范，如行政法规地方性法规和规章都不得与法律相抵触，即现行的中华人民共和国公务员法。政府人力资源部门必须在法定的职权范围内进行抽象行政行为，制定的法律规范或政策性文件必须符合有关法律的立法精神和立法目的。由于政策是党和国家为指导某种管理工作而制定的内部行动准则，一般对社会公众还没有像法律那样的普遍约束力;而法律体现的是人民的意志，是政策的规范化、固定化和条文化，是对全体社会成员都具有强制性和普遍约束力的行为规范，因此，一旦遇到政策与法律发生矛盾和冲突时，政府人事部门首先应当维护法律的至上尊严，贯彻法律优先原则，决不允许用小政策、土政策来解释或取代法律。(二)严格地依法进行政府人力资源管理是法治化的核心良好的法律规定只是实现政府人力资源开发法治化的必要条件，关键问题在于法律的原则和制度在政府人力资源开发中得到充分地贯彻、执行。依法管理要求确立法律、法规在政府人力资源开发过程中的权威性，任何人不得超越法律。法律的权威必须高于领导者的个人利益和部门的局部利益。这是政府人力资源开发法治化的内在实质。依法行政原则。依法行政原则包含以下几方面内容:职权法定;依据法律；权责统一。职权法定指行政机关及其工作人员的行政权力都必须由法律予以创设和规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内进行活动。凡没有法律授权的，行政机关就不得依行政权而为之；凡是没有法律授权的，行政机关不得为管理相对人设置义务。依据法律是指行政机关的行为必须依据法律，不论是制定规范性文件的抽象行政行为，还是做出处理决定的具体行政行为，都必须有法律依据。权责统一是指行政机关的职权同时又是其职责，权力同时又是义务，法律授予行政机关的职权实际上又是赋予行政机关以义务和责任。它要求行政机关在行使职权时必须同时承担相应的责任和义务，包括保证法律得以全面贯彻的责任和因损害管理相对人的权益而承担赔偿的义务。要坚决摈弃以言代法、以权代法的错误做法。领导的讲话和口头答复不能作为行政管理的依据。职能部门对基层和单位就法律法规没有规范到的问题所作的请示，必须经过一定的程序研究后以书面形式答复，并使这些答复成为相关法规的补充条款，而构成法规体系的一部分。(三)对政府人力资源管理中的违法行为必须依法追究公务员在法律范围内从事行政管理活动，如果在行政执法中违反了法定义务、纪律和触犯了刑律，必须依法追究其行政或刑事责任。规范人事纠纷的仲裁和处理。在公务员管理过程中，公务员与其所在的行政机关或行政首长在对公务员的人事处理上发生纠纷时，而规定的负责受理和处理人事纠纷的制度、程序和机构等。为了防止政府人力资源管理权力的滥用和违法违纪行为，必须通过一定渠道，对人事行政管理权的行使进行必要的制约和监督，纠正行为偏差，保证管理行为按照法律规定进行。由于公务员管理机关违法而造成公务员合法权益损失的，也必须依法追究责任。(四)强化社会舆论与群众对政府人力资源管理的监督要制定政府人力资源管理工作社会监督办法，要明确规定:除按照国家的保密规定不能公开的以外，所有涉及人事人才管理的法律、法规政策、规范性文件、解释等等，均应向社会大众和舆论公开(不得再搞所谓内部掌握的“口径”、“精神”)，不按规定向社会公开的文件对于管理相对人和公民不具有约束力;除按照国家的保密规定不能采访的内容之外，要全面放开舆论对人事人才工作的采访与报道;要尽快消除有可能影响公平公正的“暗箱操作”，让舆论和社会大众掌握有关法律法规和政策，以便更好地监督政府依法管理人事人才工作，让社会组织资源和人才资源的配置更加“阳光”、更加法治。要大力推行电子政务，推进党务、政务公开，保证信息公开、政治透明，为对行政机关人力资源管理进行监督提供必要条件。要创造宽松、民主的监督环境，充分发挥机关人员和社会组织、社会公众、社会团体、社会舆论的监督作用，鼓励对各种不良管理行为的曝光，依法惩处报复、压制监督等恶劣行径，并重点通过自上而下的制度管理，给监督权的行使以切实有效的保障，置机关人力资源管理活动于内外有效的监督之下。要着力通过精神褒奖、工作变动、职务晋升、物质奖励等，引导行政机关尤其是领导者、管理者“择善去恶”，恪守管理职责。要借鉴国外的先进经验，推进法治监督制度化，加大对违反管理法律行为的惩罚力度，使违反者在政治上、精神上、物质上都得不偿失，让广大领导者、管理者在人力资源管理活动中不敢、不愿、不能违反基本原则。从总体来看，我国公务员法的颁布实施以及公务员制度的确立，在很大程度上让我们看到了对行政机关人力资源管理的前景。我们应该完善行政机关人力资源管理的制度法则，根治各种不良的现象。(作者系北京邮电大学文法经济学院05902班学生)