全国低保信息管理系统方案设计.doc

全国最低生活保障信息系统一期工程 初步设计 二零零六年八月 目 录 第 1 章 项目概述 2 1 1 项目名称 2 1 2 项目承担单位 2 1 3 设计单位 2 1 4 项目背景 2 第 2 章 系统设计 8 2 1 业务说明 8 2 2 功能描述 8 2 2 1 低保业务 功能 9 2 2 2 信息交换功能 9 2 2 3 统计分析与决策支持功能 10 2 2 4 信息服务功能 10 2 2 5 资金管理功能 11 2 2 6 低保制度管理 11 第 1 章 项目概述 1 1 项目名称 项目名称 全国最低生活保障信息系统一期工程 1 2 项目背景 一 党中央 国务院高度重视低保制度建设 低保制度是对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的贫困对象 由政府 民政部门发给最低生活保障金 保障其基本生活的一种新型的社会救济制度 是 社会保障体系的重要组成部分 是最后一道社会安全网 随着我国经济体制改革的深入和社会主义市场经济体制的建立 原有以单位 为主的保障体制逐步瓦解 新的社会保障制度相对滞后 使城市贫困问题日益突 出 尤其是在产业结构调整和企业转换经营机制过程中 出现了一些破产 停产 企业和大批失业 下岗人员 城市的贫困对象大量增加 成为影响改革和稳定的 十分突出的社会问题 为了妥善解决城市贫困问题 探索建立新的社会保障制度 自 1993 年开始 上海市率先建立了低保制度 随后 厦门 青岛 福州 大连等 城市陆续建立了这项制度 对这项新的保障制度 党中央 国务院给予了高度重 视和充分肯定 1997 年 9 月 国务院下发 关于在全国建立城市居民最低生活保 障制度的通知 国发 1997 29 号 使这项制度在全国范围逐步建立起来 到 1999 年 9 月 全国所有城市和县政府所在地的镇全部建立了低保制度 保障对象 有 280 多万人 同年 9 月 国务院颁布了 城市居民最低生活保障条例 国务院 令 1999 年第 271 号 将这项制度纳入依法管理的轨道 为大力加强低保工作 适应低保工作快速发展的需要 中央编办于 2003 年 10 月批准民政部成立低保司 编制 12 人 根据工作需要 2006 年 2 月 中央编办批准民政部低保司增加编制 2 人 低保司编制 14 人 自这项新的保障制度建立以来 中央领导一直非常重视和关注 多次做出重 要指示 江泽民同志在 2000 年 11 月中央经济工作会议上讲话中指出 完善的 社会保障体系是社会主义市场体制的重要支柱 适应推进国有企业改革和经济结 构调整的需要 明年要在试点的基础上 进一步推进城镇职工基本养老保险 失 业保险 基本医疗保险制度及医药卫生体制改革 建立和完善城市居民最低生活 保障制度 朱镕基同志在 2000 年 3 月九届全国人大三次会议政府工作报告中指 出 建立健全社会保障体系 关系改革 发展 稳定的全局 意义重大 刻不 容缓 必须切实抓紧抓好 当前 要坚持和完善国有企业下岗职工的基本生活保 障 失业保险和城镇居民最低生活保障的 三条保障线 制度 胡锦涛在 2001 年 12 月国家信息化领导小组第一次会议上讲话中指出 党中央和国务院高度重 视城市居民最低生活保障工作 这是涉及到千家万户的大事 有一些大城市通过 计算机联网 及时准确掌握有关情况 使低保工作落实的比较好 如果能够推广 这些比较好的经验 进一步提高透明度 增强公正性 比较好的解决这个问题 也是很有意义的一件事 随着国有企业下岗职工基本生活保障政策的调整 低保工作面临的压力越来 越大 为此 2001 年 中央做出加强低保工作的重要决策 将低保制度建设作为 健全社会保障体系的重点工作来抓 同年 11 月 国务院办公厅下发了 关于进一 步加强城市居民最低生活保障工作的通知 国办发 2001 87 号 要求大力推 进低保工作 扩大低保的覆盖面 狠抓低保政策的落实 中央关于加强低保工作 的重要决策 使低保工作取得了重大突破性进展 各级财政加大了对低保资金的 投入 低保资金由 1998 年的 12 亿元 增加到 2001 年的 54 亿元 其中 中央财 政的投入 由 1999 年的 4 亿元 增加到 2001 年的 23 亿元 保障的覆盖面迅速扩 大 保障对象由 1998 年的 184 万人 增加到 2001 年的 1170 万人 2002 年 按 照中央关于实现低保对象 应保尽保 的要求 各级政府进一步加大低保工作的 力度 使低保工作取得了新的进展 基本实现了 应保尽保 的目标 当年中央 财政投入低保资金增加到 46 亿元 全年各级财政支出低保资金 112 亿元 在不断 扩大低保覆盖面的同时 不少地方根据低保工作发展的需要 除发放低保金外 还增加了低保对象的医疗救助 教育救助 住房补贴和粮油帮困等 逐步使低保 对象的基本生活得到全面保障 根据我国健全社会保障体系的需要 党和政府更加重视低保工作 江泽民同 志在党的十六大报告中明确指出 建立健全同经济发展水平相适应的社会保障 体系 是社会稳定和国家长治久安的重要保证 健全失业保险制度和城市居民最 低生活保障制度 国家 十五 计划纲要提出 完善城市居民最低生活保障制 度 扩大覆盖范围 根据经济发展水平和财政承受能力 逐步提高城市贫困人口 救济补助标准 加强和完善低保制度是党的十六大提出的明确任务 已纳入国家 十五 发展计划 这是健全社会保障体系的一项重点工作 随着低保政策的进 一步调整和低保资金的增加 低保的覆盖面还将继续扩大 到 2005 年底 全国城 市低保对象为 2234 万人 月人均补差 72 元 全年各级财政共支出低保资金 191 9 亿元 其中中央财政投入 112 亿元 全国平均城市低保标准每人每月 156 元 低保制度的建立和实施 对妥善解决城市贫困人口的生活困难问题 维护社 会稳定 促进经济体制改革的顺利进行发挥了重要作用 继城市建立低保制度后 为了解决农村的贫困问题 一些地方开始探索建立 农村最低生活保障制度 以下简称农村低保 1994 年上海市 山西阳泉市进行 了农村低保的试点 1995 年广东 广西 山东 山西 上海等地的一些区县陆续 建立了农村低保制度 1996 年民政部印发了 关于加快农村社会保障体系建设的 意见 民办发 1996 28 号 并制定了农村社会保障制度建设指导方案 把建 立农村低保制度作为农村社会保障体系建设的重点来抓 量力而行 分步实施 在有条件的地方逐步建立农村低保制度 到 2005 年底 全国农村低保对象有 776 5 万人 全年累计支出低保金 25 1 亿元 全国特困户定期定量生活救助对象 有 1024 3 万人 全年支出救助金 26 8 亿元 在党中央 国务院的高度重视下 低保工作将继续保持迅猛发展的势头 初 步测算 在 5 年内全国城乡低保人数将会达到 5000 多万人 每年国家投入低保资 金将达数百亿元 二 低保工作的迅速发展急需信息化支持 当今世界已经进入信息化时代 信息技术成为推动科技 经济与社会发展的 重要动力 国家发展和改革委编制印发的 国民经济和社会发展第十个五年计划 信息化重点专项规划 中提出 信息化关系到经济 社会 文化 政治和国家安 全的全局 已成为未来发展的战略制高点 信息化水平是衡量一个国家和地区的 国际竞争力 现代化程度 综合国力和经济成长能力的重要标志 对于政府机关 而言 积极转变工作方式 构建决策科学化 管理现代化 运转协调 办事高效 资源共享 服务公众的 电子政府 已成为新形势下国民经济和社会发展的重要 课题 为了健全社会保障体系 适应低保工作迅速发展的需要 2000 年 5 月 国务 院 关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工 基本生活保障工作的通知 国发 2000 8 号 明确提出 各级劳动保障 民 政部门和社会保险经办机构 要进一步加快信息系统建设 建立健全离退休人员 下岗职工和享受最低生活保障人员的数据库等社会保障技术支持系统 切实解决 社会保障工作中存在的底数不清 数据不实等问题 各级财政要对这项工作提供 必要的经费支持 同年 12 月 国务院 关于印发完善城镇社会保障体系试点方 案的通知 国发 2000 42 号 强调指出 劳动保障 民政 财政 税务部 门要根据各自的职能 尽快开发 研制社会保障管理和服务软件 建立健全网络 传输和查询系统 力争在 2007 年底前全国社会保障计算机网络系统全面投入运行 根据国务院的要求 民政部办公厅于 2000 年 6 月 下发 关于加快建立城市居 民最低生活保障信息管理系统的通知 民办函 2000 98 号 对建立低保信息 系统进行部署 2001 年 11 月 国务院办公厅 关于进一步加强城市居民最低生 活保障工作的通知 国办发 2001 87 号 要求 要大力推进最低生活保障 工作的信息化和社会化管理进程 加快城市居民最低生活保障信息网络建设 逐 步实现通过银行 邮局等机构发放最低生活保障金 努力提高最低生活保障工作 管理水平 为贯彻落实国务院 通知 精神 加强低保信息系统建设 2002 年 3 月 民政部下发 关于进一步加强城市居民最低生活保障信息系统建设的通知 民发 2002 36 号 对低保信息系统建设提出具体要求 同时 民政部组织 力量 开发出全国低保信息系统软件 同年 9 月 民政部办公厅下发 关于加快 推广使用城市居民最低生活保障信息系统软件的通知 民办函 2002 16 号 大力推广使用低保软件 不断推进低保信息系统建设进程 但是 由于开发低保 软件的时间较仓促 又缺乏经验 在使用中发现不少问题需要解决 因此 需要 对低保业务软件重新规划和开发 此外 许多地方 尤其是基层缺少计算机等硬 件设备和网络条件 影响了低保软件的推广使用 使低保信息系统建设进展缓慢 低保工作急需如网络系统支撑 数据存储系统 应用软件以及安全保障信息系统 的支持 1 3 低保信息系统建设的现状与差距 一 民政信息化取得长足进展 但距电子政务和低保信息化的要求尚有较大 差距 民政部门作为主管有关社会行政事务的政府部门 早在 1992 年 就成立了信 息化建设领导小组 当时名为办公自动化领导小组 经过多年努力 特别是近几 年积极探索利用现代信息技术 转变工作方式 构筑决策科学化 管理现代化的 电子政务体系 在信息化方面取得一定的进展 民政系统信息化建设管理体制得 到进一步完善 所有省 自治区 直辖市 计划单列市民政部门都成立了行政一 把手挂帅的信息化建设领导小组 部分省市组建了信息中心 统一负责本地的信 息化建设工作 2001 年 民政部颁布了 全国民政系统信息化 2001 2005 年发展规划纲要 规划纲要 要求 为实现民政信息化的发展目标 全国民政系统将实施 数字 民政 工程和 便民 工程 构建覆盖全国的民政业务宽带高速网络 建立分布 式民政业务信息资源数据库 建设民政公用政务平台 研制运行在统一业务支撑 平台上的各项民政业务管理软件及办公自动化系统 促进民政业务管理的信息化 和民政工作手段的现代化 部机关局域网 各省级民政厅 局 机关局域网和连接部 省两级的广域网 已开通 但尚未向下联通 民政部机关局域网于 1995 年建成 2001 年进行了升 级改造 以此局域网为核心 于 2002 年底建立了连接部和 37 个省级民政部门的 民政广域网 实现了数据 语音和视频三网合一 开发并部署了民政公用政务平 台 全国优抚安置管理 灾害信息管理 婚姻登记管理 社团管理 以及来信来 访处理等软件 但低保业务管理涉及部 省 地 市 区 县 街道和居委会 六级单位 目前 相关的基础设施和网络平台还没有在全国范围内形成完整的体 系 这与低保工作为基层服务 为公众服务的宗旨相去甚远 通过 2003 2004 年 民政部局域网网络安全与管理项目的建设 部机关局域网的安全水平有了较大提 高 安全运行有了基本保证 但各省民政厅 局 局域网的安全现状不容乐观 部分省厅局域网计算机蠕虫等病毒还不时发作 并且通过广域网进行传播 目前 缺乏统一的覆盖部 省两级的安全管理系统 从整体上看 民政信息化还不能满足行政管理现代化的要求 与我国经济和 社会发展的要求 特别是对低保工作的要求还有相当大的差距 二 部分区县级民政部门配备了微机 但覆盖面仅有一半 随着低保工作的开展 民政部及各级民政部门在低保工作信息化方面做了大 量的探索工作 主要是在硬件配置和软件的开发方面 目前区县以上民政部门有 一部分已经配备了计算机进行低保管理 条件较好的街道和居委会也配备了计算 机 据统计 全国的县 市区 低保管理部门中 有计算机的 2345 个 占县 市 区 总数的 74 3 没有计算机的 813 个 占 25 7 有计算机但配置不达标的有 792 个 占 25 1 从这一统计数字看 无计算机和配置不达标的占县市区总数的 50 8 也就是说 目前全国有一半的县市区无法使用低保软件 全国街道计算机的配置更为落后 无计算机和配置不达标的共有 4204 个 占 街道总数的 75 1 三 积极开发低保业务管理软件 目前尚未定型 有待统一标准和统一管理 低保工作是民政工作的一项重点业务 为低保工作提供现代化的管理手段是 民政信息化建设的重要任务 随着低保工作的迅速发展 低保对象大量增加 并 处于动态变化之中 为了适应低保工作动态化管理的需要 救灾救济司会同民政 部信息中心于 2001 年开始了全国低保信息系统的调研 论证和研发工作 2002 年 4 月推出了测试版 利用这套管理系统 基层民政工作人员可以完成低保对象 登记 数据上报等基本管理工作 从而提高工作效率 并进一步促进内部信息的 共享 及时了解各部门及人员的工作状况和工作计划安排 到目前为止 民政低保业务软件数据标准制定 民政业务数据库建设的准备 工作已就绪 但目前应用软件的开发尚缺乏统一管理 没有形成相应的标准和规 范 存在重复开发的现象 不但造成了资金的浪费 也给管理带来极大的不便 四 基层工作人员缺乏计算机基础知识和操作技能 信息技术人员更是非常 缺乏 相当一部分基层低保工作人员缺乏计算机基础知识和操作技能 急需进行培 训 绝大多数地市级民政部门没有信息技术人员 相当一部分省级民政部门信息 技术人员的水平与建立全国低保信息系统的要求有较大差距 急需通过专业培训 提高他们的技术水平 第 2 章 系统设计 2 1 业务说明 低保工作可分为基层低保业务 低保信息服务 决策和监管三个部分 基层 低保业务包括 申请和登记 居委会 社区 村初审和调查公布 街道 乡镇审核 县 市 区 审批 保障金发放 低保对象定期复查和调整 低保对象动态管理等 七个基本环节 对应低保信息服务的有低保服务业务环节 对应决策管理有制定 政策 资金管理 业务监管 预警监测和响应四个环节 各个环节紧密结合 相 辅相成 相互衔接 相互制约 城乡低保子系统涉及从中央到省 设区市 县 市 区 街道 乡镇 社区 居委会 村六级机构 社区 居委会 村负责对低保申请人提供申请登记的窗口 并对申请材料初步 审查 通过联入低保数据中心 使用业务管理子系统的申请登记功能实现需求 街道 乡镇主要负责对申请人进行审核和复核 签署审核意见 上报县 市 区 民政部门 通过联入低保数据中心 使用业务管理子系统的上报和反馈功能实 现需求 县 市 区 民政部门根据街道 乡镇上报的低保申请和审核材料 按照低保有 关规定 对低保对象进行审批 对符合条件的申请人办理批准手续 对不符合条 件的 签署不予批准意见 说明理由 退回申请和申报材料 编制低保资金支出 预算 决算 办理低保资金的分配和拨付手续 负责财务 档案和业务管理等 可通过建立审批中心 联入低保数据中心 使用业务管理子系统实现这些需求 设区市民政部门主要负责本级低保信息的统计分析 业务监管 资金管理的 功能 逻辑设立运营管理分中心 保证各项工作的开展 省级民政部门主要负责全省低保信息的统计分析 业务监管 资金管理的功 能 保证各项工作的开展 2 2 功能描述 城乡低保子系统功能包括以下功能 2 2 1 低保业务功能 低保申请登记 在社区 居委会 村执行 是低保业务的最基础任务 为低保对象的申请登记 提供界面 低保业务审核 在街道 乡镇执行 对低保对象进行审核 提出基本审核意见 低保业务审批 在县 市 区 执行 在低保业务相关信息交换与集合子系统的基础上 对低 保对象的有关情况核实后 进行审批 确定低保对象享受保障的情况 低保资金发放 在审批工作完成后 由街道 乡镇或者银行给低保对象发放保障金 低保业务动态管理 随着低保政策的变化和低保对象家庭情况的变化 对低保对象及其家庭享受 保障情况进行动态管理 低保对象识别 与劳动保障等相关部门信息共享 对低保对象的资格进行审查 社会救助 执行教育救助 住房救助 医疗救助 临时救济和特殊人员的救助功能 目 前我省主要开展医疗救助 相应功能需要进行二次开发 以扩展医疗救助业务管 理功能 低保对象优惠政策 为低保对象提供住房 水电费 燃料费 取暖费 教育等费用的优惠 并提 供再就业辅助 发放帮困卡等服务 2 2 2 信息交换功能 由于低保业务工作涉及各级民政部门和很多相关部门 需要设立进行业务信 息交换功能 通过信息交换 民政部门定期从同级劳动保障部门 银行等相关部 门获取共享数据 低保资金发放反馈 低保资金通过银行或其他单位发放后 需要有相关的反馈和确认信息 便于 对低保业务和资金的管理 低保资金核算 通过与财政协作 确定低保资金的拨付 使用和管理 横向信息交换接口 实现民政低保业务与相关劳动保障 财政 统计 银行 公安等不同部门之 间的数据交换与资源共享 通过本期数据中心将低保数据纳入人口基础数据库 通过交换系统实现与相 应部门的数据交换和共享 2 2 3 统计分析与决策支持功能 统计分析与决策支持功能通过对低保信息的处理 分析 为领导制定低保政 策提供支持 低保数据分析 对低保数据进行加工 处理 并进行趋势预测和分析 提供决策素材 低保报表产生 在对低保数据分析处理的基础上 按照要求产生各种报表 低保对象监管 通过和相关部门的资源共享 防止低保对象的虚报冒领情况 在做到低保对 象应保尽保的基础上 减少和避免低保资金的流失 低保基层单位监管 为了防止基层单位作假 使低保资金及时 准确 全额发放到低保对象手中 提高低保专项资金的利用率 实现低保资金层层监管 城市贫困监测 利用低保对象信息 对城乡贫困情况进行监测 全面掌握城乡贫困动态 为 城乡贫困问题的及时预警和科学决策提供支持 2 2 4 信息服务功能 考虑提供以下内容在内外门户系统展示 低保业务交流与咨询 低保工作是近几年开展起来的 工作的复杂性和动态变化性 在业务上产生 了很多需要沟通的问题 业务交流与咨询模块可以交流成功经验 通畅社会和政 府之间的渠道 可以接受社会监督 缩短政府和百姓之间的距离 低保政策法规宣传 该模块用于建立一个公众了解低保政策的专栏 增加社会公众对低保政策的 了解 减少政府的工作量 低保业务公示公告 通过 Internet 向社会公示低保工作的进展情况 低保资金的发放情况等 增 加低保工作的透明度 接受社会监督 减少虚报冒领情况 低保业务综合查询 按权限提供领导查询 基层单位查询 低保对象查询的功能 帮助各类用户 检索有关信息 2 2 5 资金管理功能 低保资金管理功能至关重要 资金是低保工作顺利进展的基本保证 资金的 管理是低保工作的重要环节 系统根据各个环节提供的基础信息 按财务管理制 度及有关规定进行各项资金的会计核算 编制低保资金收入和支出记帐凭证 登 记各类帐薄 与银行对帐 实现和银行的信息互动 初步实现资金内部审计制度 等 并根据银行对各项资金流动的反馈信息 为其他业务模块服务 2 2 6 低保制度管理 一方面 低保制度管理系统通过低保指标 填报目录等元数据信息的编码唯 一性控制着数据采集 处理 管理 另一方面 低保制度管理系统又通过指标解 释 指标口径和指标生命周期等 使决策分析用户更好地使用数据