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海 南 大 学毕 业 论 文题 目：关于中国救助管理主体选择问题的探讨 学 号： 姓 名： 年 级： 学 院：政治与公共管理学院 系 别： 专 业： 指导教师： 完成日期：XXX年XX月XX日 摘 要 救助管理事业是我国建设和谐社会的一个重要内容，它对中国的发展有着重要的战略意义。救助管理是一种公共资源型产品，有着特殊的非排他性和竞争性。这种公共产品特性、政府失灵以及市场和社会力量的优势，使得救助管理主体多元化具有可能性和必要性，多元化是救助管理发展的一大趋势。但是，中国的救助管理事业还处于初级发展阶段，面临着具有中国特色的各种问题。在当前的社会转型期，中国的救助管理多元化还为时过早，政府还必须发挥更大的作用，积极推动救助管理事业健康、合理地成长，并培育壮大市场和社会力量，引导救助管理逐步实现多元化。笔者从公共产品理论出发，指出主体多元化是救助管理的发展方向，但又结合我国的实际，阐明了中国的救助管理在过渡时期的现实选择是：以政府为主导，培养和鼓励市场和社会力量参与，逐步实现多元化。关 键 词： 救助管理；公共产品；多元化；中国特色；政府主导AbstractThe assistant management enterprise is an important content in the construction of harmonious society and it has the important strategic sense to Chinese development. The assistant management, as a kind of public product, has the special non- exclusiveness and rivalness. Because of the public product characteristics, the government malfunctions as well as the superiority of market and social strength, the assistant management multiplication has the possibility and the necessity, and the multiplication is a major development tendency. But, Chinas assistant management enterprise has been at the phase of primary development, faced with kinds of questions with Chinese characteristics. In the current social reforming time, Chinas assistant management multiplication has yet been too early. The government also should play the major role, positively impelling the assistant management enterprise to grow healthily and reasonably, and should cultivate social strength, leading assistant management towards the multiplication gradually.This article begins with the public product theory, pointing out that multiplication is the development tendency in assistant management. But in view of actual problems of our country, in the transition period the realistic choice of Chinas assistant management is that government, as the leader, should cultivate social strength and encourage them to participate, transiting to the multiplication gradually.Keywords: Assistant management; Public product; multiplication; Chinese characteristics; Government leadership引言在党的第十六届四中全会上，党中央提出了“构建社会主义和谐社会”的主张。和谐社会应该是个“民主法治，公平正义，诚信友爱，充满活力，安定有序，人与自然和谐相处”的社会。2003年6月，我国国务院颁布了城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法。救助管理旨在为城市里生活无着的流浪乞讨人员提供临时的社会救济，暂时解决他们的住宿和伙食问题，保障他们的基本生活，并且帮助他们返乡回家，同时它也起到了收容管理街上流浪乞讨人员的作用，是救济和管理作用的并重，是构建和谐社会必不可少的重要内容。救助管理在国外已经实行了多年，随着实践的深入，越来越多的人看到，市场和社会力量似乎比政府更能高效地解决救助管理问题。客观地说，市场和社会力量参与救助管理有其合理性和优势，主体多元化是救助管理未来的发展方向。但是，中国的救助管理事业还处于起步阶段，还面临着种种不足，由政府主导显然更符合实际的需要并能发挥更大的作用。因此，中国的救助管理在现阶段还应由政府发挥主导作用，培养壮大市场和社会力量之后再逐步实现多元化。一、救助管理制度的变迁和现状流浪乞讨现象是一种长期、客观和普遍存在的社会现象，它几乎与人类社会的历史同步。但是，在不同的历史时期和不同的国家、地区，流浪乞讨的原因千差万别，各国和地区政府的应对措施也有所不同。在中国，对流浪乞讨现象的治理经历了从收容遣送制度到救助管理制度的转变。建国初期，为了收容和遣送战争和旧社会遗留下来的大量国民党的散兵游勇、灾民、失业者和妓女，我国大城市普遍采取收容、救济、改造和遣送相结合的办法。这就是收容遣送制度的雏形。后来，为了阻止农村人口向城市的大规模迁移，从50年代一直到60年代，政府相继推出了几套关于制止农民进城的指示和办法。到了改革开放年代，城市化进程加快，户籍制度逐步松动，促使进城人口的规模不断扩大。政府为了解决这一问题，于1982年5月12日，由国务院发布城市流浪乞讨人员收容遣送办法（以下简称收容遣送办法）。至此，收容遣送终于走向制度化和法律化。收容遣送办法规定了收容遣送的目的是为了“救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结”，但是，在实际的操作过程中，收容遣送制度不断发生变异，具体表现为：1社会救助功能逐步减弱，社会管理功能逐步强化。整顿治安和其它管制性目的逐渐重于救济的目的。2收容遣送对象的范围不断扩大，把大部分并非真正流浪人员的外地打工者囊括进去。3在收容遣送的过程中，被收容者的自由、尊严和权利受到严重的侵害，有时甚至危及生命。4收容遣送越来越演变成为相关部门和流入地的创收和其它盈利性手段。假借收容遣送之名搜刮收容对象钱财、强制收容对象无偿劳动、指定收容对象的赎取价格，等等这些现象已达到触目惊心的地步。5收容遣送的救助功能完全丧失，真正需要救助的流浪乞讨人员，因为在他们身上无利可图，他们反而得不到妥善的安置。收容遣送制度的矛盾越积越深，2003年3月，27岁的大学生孙志刚在广州天河区的一个收容遣送站被虐待致死，这件事的爆发震动了整个中国，也加快了收容遣送制度终结的命运。2003年6月，国务院发布了城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（以下简称救助管理办法），7月，民政部作为新的救助管理工作的中心部门，公布了城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则，8月，救助管理办法开始实行，旧的收容遣送制度终于拉下了它的帷幕。在这一系列紧锣密鼓的立法程序之后，新的救助管理制度终于诞生于世人面前，但是，事情并没有因此而终了。2004年2月，民政部主持召开的全国救助管理工作经验交流会上透露，救助管理的实践中存在着三大难题：1.在救助管理工作中突出存在的救助对象甄别查询、危重病人和精神病人救助、流浪儿童救助保护等问题还没有得到彻底解决；2.许多中小城市的救助站基础设施差，一些大城市的救助站布局不合理，许多地方救助管理工作所需的机构、人员编制、经费没有解决；3.由于街上流浪乞讨人员增多，一些地方党政领导和有关部门以及社会舆论关注的焦点发生变化，影响了救助管理工作条件和手段的及时改善。刚刚起步的救助管理还存在着种种不完善，有人因此而怀疑救助管理制度的进步性和其存在的必要性。但是，救助管理制度始终都是我国政治制度建设的一个巨大进步，是民主政治的重要内容。二、 救助管理的公共产品性主体选择的依据本文的问题是救助管理的主体选择，但在解决这个问题之前，有必要先对救助管理的产品性质进行界定，只有弄清楚救助管理的性质，才能真正解决救助管理应该由何主体供给这个问题，救助管理的性质是主体选择的依据。根据萨缪尔森对公共产品的定义，公共产品是指同时具有消费的非排他性（Nonexclusive）和消费的非竞争性（Nonrival）的一类产品。所谓非排他性，是指公共产品一旦被提供出来，就不可能排除任何人对它不付代价地消费。也就是说，没有人可以独占这个产品，不允许别人消费，并且，不管愿不愿意，没有人可以拒绝消费它，再且，每个人对它的消费都是等量的。所谓非竞争性，是指一旦公共产品被提供出来，增加一个人的消费不会减少其他消费者的受益，也不会增加社会成本，其新增消费者使用该产品的边际成本为零。从这个公共产品的定义出发，公共产品可以分为纯公共产品（即具有完全的非排他性和非竞争性的产品）和准公共产品（即不纯粹的公共产品）。准公共产品又分为俱乐部产品（Club goods，即可以轻易排他的具有非竞争性的产品），以及公共资源（Common resources，即无法有效排他的具有竞争性的产品）。根据以上对公共产品理论的理解，救助管理是一种公共资源型的准公共产品。首先，它具有消费上的非排他性，或者说它无法进行有效地排他。在救助管理办法中，任何人只要符合“自身无力解决食宿、无亲友投靠、又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养、正在城市流浪乞讨度日”的条件，就可以无偿接受救助。如果说天有不测风云，任何人都有陷入困境的潜在可能性，那么，救助管理就为任何陷入困境的社会成员提供暂时的基本生活保障。这种预防性的保障措施是针对全民的，它的公益性使它不能像俱乐部产品那样，采取消费者交费才准入的原则来排除某些生活困难的人员，并且每个消费者享受的服务都是等量等质的。但是，这个非排他性是具有相对意义的。对于那些不符合救助条件、具有相对稳定的收入和固定住所的人来说，接受救助管理是不必要也是不被允许的，因此，救助管理具有客观上的排他性。这虽不是制度设计的初衷，却不能排除这样的事实：救助管理是为流浪乞讨的穷人准备的。但在另一方面，由于穷人的贫穷，救助管理的成本却是由这些被排除在外的非穷人来承担的。这部分社会成员付出了自己的所有却没能享受救助服务，这使得救助管理带有慈善色彩，是一部分社会成员对另一部分需要帮助的社会成员无偿的捐献。这种慈善色彩使私人承担救助管理成本的意愿受他自身道德和良知的调节，是极不稳定的，它随着人心的不同而不同，因此单靠私人捐赠的救助管理总是处于不稳定且过少的供给状态。其次，它在消费上具有竞争性。救助管理所必须配备的住宿、伙食以及工作人员都是有限的资源，但社会对救助管理的需求是无限扩大的，这使资源的消费最终可能出现拥挤甚至紧缺。这种资源的竞争性或者造成服务质量的下降，或者需要增加救助管理的投入来保持原来的质量，更或者造成救助资源的过度消耗，最终造成所谓的“公共池塘悲剧”，不管怎么样，新增一个消费者的边际成本都是不为零的。但是，由于救助管理的救助性质，它不能采取消费者也即被救助者交费的原则来排除过多的消费者，因而只能想办法拓宽资源的来源，扩大资源的投入，以满足越来越多人对救助管理的需要。综合上面的论述，救助管理是一种公共资源型的产品，但是，与某条街道、某个免费的公园等其他公共资源型产品相比，它还有一个特点，那就是它的巨大的外部效益。街道和免费公园的意义只在于其消费者从中所获得的利益，除此之外没有其他的意义，而救助管理除了给救助对象提供基本的生活保障，帮助其脱离暂时的困境的之外，对救助对象以外的人和整个社会都有很大的意义。其外部效益具体讲主要有：1.有助于维持社会秩序，维护社会的安定团结；2.有助于保持市容市貌，创建整洁文明的新城市；3.有助于培养关心他人、互相帮助的社会道德风尚，增加社会成本，建设社会精神文明；4.方便市民的通行和生活，保护市民的人身和财产安全；5.促进社会的公平和正义，建设和谐社会；6.为全体社会成员在面临困境之时提供生活保障，增加社会成员的安全感和对社会的归属感。这些外部效益就像是附带在救助管理身上的另外一种公共产品，它具有最广泛意义上的非排他性，所有的社会成员都能从中获益。救助管理的外部效益具有任何人都可以进行消费的非排他性，但是，由于它伴随着救助管理的发生而产生，因此救助管理的竞争性同样也是它的特征，也就是说外部效益的供给同样存在着紧缺的问题。并且，外部效益的存在扩大了救助管理本身的意义，使救助管理更具有重要性和紧迫性，进一步加大了对救助管理的需求及其紧缺性。总之，救助管理是一种公共资源型的、具有广泛外部效益的公共产品，这种产品性质使它既可以由政府提供也可以由市场和社会力量提供：政府提供基本的财政支持、制度保障和制度监督，市场和社会力量则负责具体的落实和操作，为救助管理注入更多的资源，有效地解决救助管理的竞争性问题，这就是所谓的主体“多元化”。事实上，世界上没有一件纯粹的公共产品的提供单靠政府力量就能有效地予以解决的。三、多元化救助管理的未来发展之路（一）救助管理的准公共产品性质多元化的可能性近些年来，随着“新公共管理理论”的传播，越来越多的人主张救助管理走社会化的道路，西方国家更是在这方面积累了不少的经验。救助管理社会化是多元化的一个重要内容，它在承认政府的优势和不足的基础上把市场和社会力量也吸引过来，共同致力于救助管理事业的发展。从目前各国政府已经普遍发挥主导作用的情况看来，社会化是多元化的基础和必经之路，只有发展了社会化才可能实现多元化，多元化的可能性也就在于社会化的可能性，具体讲主要有：1. 市场和社会具备提供准公共产品的能力像国防这些纯公共产品一般具有规模大、成本高的特点，由市场和社会力量提供它们不是交易成本太大就是不可能。而准公共产品具有规模较小、成本较低等特点，市场和社会力量一般具备提供此类产品的能力。同时，救助管理可以在一个较小的社区范围内只为该社区成员提供服务，消费者的数量由此大大减少，容易使消费者根据一致性原则订立契约，自主地通过市场方式来提供。并且，由于消费者的数量有限，达成契约的成本也大大减少，从而有利于公共产品的供给。2. 利益激励可以促使市场和社会提供救助可以对提供公共救助管理的市场和社会力量给予适当的利益刺激，鼓励他们加入公共救助管理事业。若想市场和社会力量成功地提供救助管理，就必须保证他们在助人的同时不损害自身的利益，只有这样才能使他们产生足够的激励。因此，可以由政府对市场和社会力量给以财政上的补贴和税收上的优惠，刺激和帮助他们提供救助管理。3. 社会慈善事业的发展增加了救助管理的渠道社会慈善事业通过一部分社会成员对另一部分社会成员无偿地捐赠，来达成关心弱者、帮助弱者的目的，它是一个社会团结友爱、健康文明、人与人之间和谐相处的重要体现。因此，可以由政府大力发展民间慈善机构，培养社会的慈善观念，并加强法制建设，保障和规范慈善事业的运转，使之成为提供救助管理的另一个主体。（二）救助管理中的政府失灵与市场失灵多元化的必要性政府失灵使非政府的市场和社会力量加入公共领域具有必要性和紧迫性，而市场失灵又要求政府力量承担一定的救助管理责任。1. 政府失灵在传统的公共行政理论中，政府是大公无私的社会全体利益的代表，拥有强大的国家权力和财政支持，是公共产品唯一的真正有效的提供者。客观地说，这些观点有其合理的地方，政府提供公共产品确实有它独特的优势，但是，由于官僚机构的缺陷、官僚经济人特性的驱使以及选举制度和信息反馈体系的不完善等等原因，政府并非永远大公无私、永远高效率低成本地提供公共产品，政府同样存在着失灵的问题。救助管理中的政府失灵表现在：（1）政府不能独自承担救助管理的供给救助管理是一种公共资源产品，这种产品的一个重要特征就是不可避免的竞争性也即紧缺性。政府的能力和资源是有限的，但社会对公共服务的需求是无限扩大的，政府越来越难以承受巨大的开支。在西方国家，由于高福利思想的影响，政府对流浪乞讨人员的救助待遇相对较高，这对财政是个不小的负担。在中国，由于农村人口向城市的流动，流浪乞讨人员将是个庞大的社会群体，这群体对救助管理的潜在需求量也是惊人的，需要政府以外的力量予以支持。（2）政府公共权力不断膨胀，缺少监督，易发生异化从公共权力的本原上看，政府通过与选民订立契约为社会提供公共产品，选民把权力让渡给政府，权力的不对等和信息的不对称使政府的权力缺乏相应的制约和监督，因此政府总是希望能掌握更多的控制权，来获取更多的利益。在收容遣送年代，收容遣送曾异化为相关部门和流入地创收和其他盈利性的手段，这给我们留下了一个深刻的教训。在实行救助管理的今天，我们没有理由不赶紧加强法制建设，尽快建立完善的监督体系，规范救助管理的运作和实施，并引进市场竞争机制和社会力量对政府实行有力的制约和监督，预防救助管理制度的异化。（3）公共政策极易忽略流浪乞讨人员的权益传统的行政管理理论把政府当成公共利益的化身，政府的公共政策是公共利益完整的体现。但是，与其认为公共政策是公共利益的体现，不如认为公共政策是各种政治主体之间，包括政府、政党、公民和利益集团，出于自利动机而进行的一系列交易和选择的结果。在这个看似民主的交易过程中，实际上只有那些拥有实权的人才能对公共政策拥有话语权，而那些弱势群体，往往因为自身的能力不足和权力太低，其利益往往被所谓的“多数人的利益”所掩盖。中国的流浪乞讨人员虽然人数不少，可是普遍存在着文化水平低、政治参与能力低、群体凝聚力不强等不利于表达自身权利的特点。这使救助管理总是得不到政府的足够重视，得不到公共财政的有力支援，救助管理制度改革也只能在一些有识之士的微弱力量的扶持之下缓慢地进行着，救助管理很难得到完善并且发挥它的作用。（4）信息反馈失灵使政府的救助管理工作往往事与愿违在官僚行政体制中，信息的传播是根据职位的高低纵向传播的，这种传播方式不仅影响信息传播的速度，还可能造成信息在传播过程中的失真和扭曲，一些基层的信息不能真实有效地到达高层，致使高层不能作出正确的决策。信息失灵往往是政府的工作与公民的期望不相符合的原因。首先，在救助管理工作中，政府想方设法引导流浪乞讨人员走进救助站，可是流浪人员宁愿在外乞讨过日也不愿接受救助站那几天无济于事的救助，因为在外乞讨有时赚得反而更多，而救助站只提供几天的伙食和返乡的车票，这些对希望留在城市里的人来说是没有多大意义的。其次，由收容遣送制度转变为救助管理制度，这是强制收容向自愿救助的转变，实际上承认了人自由迁徙的合法性，在客观上有促使街道上的流浪乞讨人员增多的趋势，这就违背了政府希望通过救助管理治理流浪乞讨现象的初衷。再次，一些并非真正流浪乞讨的人，反而想着法子进救助站骗吃骗喝，有的甚至以“跑站”过活，不断地骗取各个地方救助站的救助来养活自己，还有的骗取救助站的返乡车票，竟然在全国各地免费旅游。出现这种“该救助的没能救助，不该救助的反而救助了”的现象，明显不符合救助管理制度本来的设想，如何对这些偏差给以纠正，最大的问题就是完善政府的信息反馈系统。市场和社会力量由于贴近基层，在信息反馈上显然比政府要高效得多。（5）政府提供的救助管理服务具有低质量、低效益的特点政府的服务之所以会低质量、低效益，原因是：政府具有不以直接赢利为目的的公益性，对服务的价格和成本不敏感，缺乏降低成本提高效益的动力；政府的服务具有垄断性和强制性，使政府缺乏对服务质量的关注；政府缺乏明确的绩效考核制度，政府工作人员的表现与其工资、奖惩不存在对应的关系，使他们缺少激励去改善服务态度，提高服务质量。实际上，我国有很多的救助管理人员原来就是收容遣送人员，长期以来已经习惯了盛气凌人、行政命令、长官意志和一刀切的作风，习惯了对救助对象施舍，而不能意识到进行救助是自己的应尽之责，不能平等地和救助对象沟通，对救助对象缺乏关心、耐心、细心和诚心。救助管理者缺乏基本的助人的专业素养，就很难使救助对象获得良好的救助服务，甚至使救助对象感到自卑、羞耻，或者感到厌恶，在宏观上还会造成救助资源的浪费，无法达到助人自助的目的。政府失灵的存在说明，由政府包揽一切公共产品的提供是不必要而且危险的。为解决政府失灵问题，我们既可以通过政府体制改革，提高政府的行政效率，改善公共服务质量，也可以重新引入市场和社会力量，走多元化的道路。随着政府失灵的日益严重和救助管理任务的日益沉重，多元化因其能对政府起到监督制约作用和支持作用，受到越来越多人的关注和赞成，多元化显得越来越迫切。2. 市场失灵如上所述，市场和社会力量的加入能使救助管理的作用得到更大的发挥，但是，市场和社会力量的加入也不是都只有利而没有弊的。在公共领域中，公共产品的性质无法满足成本收益对称的市场激励原则，也就是说，公共产品的公益性使理性的消费者不愿意为社会提供这种产品，公共产品的非排他性又使消费者产生“免费搭车”的心理，消费者将不愿意在市场上通过购买显示自己的偏好，以逃避为自己的偏好买单的责任。这就是所谓的市场失灵，在公共救助管理中它具体体现在：（1）救助管理总是处于过少供给的状态对救助对象来说，当流浪乞讨行为的收益大于接受救助的收益时，他们就会选择流浪而不会进救助站求助，从而使救助管理不能发挥减少流浪乞讨现象的作用，给他人和社会造成巨大的损失；而对施助的人来说，他们必须是不计较个人得失，愿意为全社会共同受益的救助管理事业买单的公益和慈善人士、企业。根据理性经济人的假设，这种人和企业是少之又少的。并且，救助管理具有客观事实上的排他性，对那些被排除在救助管理范围之外的人来说，为救助管理付费更是一件“吃力不讨好”的活儿。（2）救助管理受社会道德状态的影响，不易受经济杠杆调节作为一种慈善事业，救助管理的供给独立于市场机制之外，受到社会意识形态与道德状况的影响。当一个社会富于同情弱者，注重互相帮助、互相关心的原则时，它的成员就愿意为救助管理捐献自己的所有；当一个社会只强调个人的努力和成就，信奉“胜者为王，败者为寇”，认为弱者完全是咎由自取之时，它的成员则一般不会为救助管理承担责任。但不管哪种情况，这种慈善性的救助管理都是以人的道德和良知作保障提供的，是市场机制难以加以激励的。并且，道德和良知对社会成员只是一种软性控制，它随着人心的不同而不同，除非社会道德水平够高，否则仅靠慈善力量供养起来的救助管理事业是不稳定也是不充足的。（3）市场和社会提供救助管理易受其短视行为的影响在西方发达国家，市场和社会力量提供救助管理主要有几种形式：政府和企业签定生产合同、政府财政补贴和税收优惠。这些形式允许私人力量在提供社会救助的同时得到政府的补贴，是利人自利的经营方式。但是，由于对公共利益的不敏感，私人力量往往偏向于从个人利益出发，缺乏兼顾社会公平、促进社会和谐的宏观性和长远性的眼光；并且，对治理流浪乞讨问题，也常常忽视社会分层、社会流动等社会结构性因素，因而只能对问题头痛治头，脚痛医脚；再且，私人力量的分散性不仅不能让他们拧成一股合力，共同提高救助管理的效率，而且阻碍救助管理形成统一的标准，实现规范地运行，不利于救助管理的长远发展。综上所述，不论是政府还是市场和社会力量都有着各自的优势及不足，因此三者都是救助管理良性运行所不可缺少的因素。我们与其在它们之间三选一，不如同时利用三者的作用，既发挥政府能强制融资、政策引导、法制保障等的作用，也发挥市场和社会力量灵活、自主、勇于创新、节约成本等的优势。（三）政府、市场和社会结合的优势多元化的优越性不管从公共产品的性质出发，还是从政府失灵、市场失灵出发，救助管理的多元化既具有可能性也具有必要性。而且，多元化由于引进了市场和社会力量，等于引进了更多的优势，从而具备更多的优越性。它的优越性主要有：1.资源优势，由于政府、企业和社会力量共同参与救助管理公共产品的提供，因此资金来源雄厚；2.创新优势，市场和社会力量更能在救助管理的技术、方法上自主创新，补充政府的不足；3.贴近基层优势，社会力量更适合以社会弱势群体、社会边缘群体为服务对象，更能尊重救助对象，发挥助人自助的精神，准确把握弱势群体的偏好，倾听他们的心声，超越国家机构的官僚作风，增进人际关系的和谐；4.灵活优势，市场和社会力量的组织体制和运行方式具有更大的弹性和适应性，便于对不同情况及时作出调整，且擅长从事小型发展项目，对社会基层迅速作出反应，同时，其政治性不强，官僚程度低，便于做政府不便做的事情；5.效率优势，市场和社会力量比政府更注重成本和效益，能有效地节约成本，帮助政府消除财政赤字，并且保证服务的质量。四、政府主导转型期中国救助管理的现实选择（一）中国的实际问题政府主导的必要性在前面的论述里，我们从救助管理的一般性意义出发，探讨了救助管理多元化的可能性、必要性、优越性及其弊端。在中国，救助管理已经走了三年的时间，在这三年内，救助管理一直采取政府包办的模式。近些年来，越来越多的人主张借鉴国外的经验，鼓励市场和社会力量加入救助管理从而实现救助管理的多元化。我们在前面已经论述了多元化是救助管理的发展方向，但它在中国的现阶段还面临着种种独特的问题。1中国的社会力量和民间慈善力量弱小，救助管理任务重在中国历史上，公民社会一直湮没在国家的统治之下，一个相对独立的公民社会的产生是近期才开始的。1978年的改革开放，第一次在中国的土地上催生了一批民间组织。从70年代末开始，中国民间组织经历了蓬勃发展的势头，一直到现在还在稳步发展当中。这给中国未来的救助管理社会化积累了重要资本。但是，中国的社会力量尤其是民间慈善力量还处于培育阶段，与国外相比，他们还是极其弱小的。中国的慈善事业如同婴儿蹒跚学步，还处于最初级的阶段。有关数据显示，中国只有100多家慈善组织，每年募集到的慈善款物约为50亿人民币，仅相当于GDP的0.05%；而美国的慈善机构则有100万家，同类数字为2.17%。我国国内的慈善事业在很大程度上还需要依赖海外捐献。以2004年中华慈善总会募捐的资金为例，来自全球性的大型基金会、海外的华人企业、跨国公司和个人捐款占总额比例为80%。中华慈善总会副会长徐永光说，他们曾算过一笔帐，中国的人均GDP与美国相差38倍，但是中国的人均慈善捐款与美国相差7300倍。虽然两国的国情不同，不好相提并论，但是，中国民间私人的慈善捐款实在是少得可怜。但是，与此相对的，中国的救助任务却十分地沉重。流浪乞讨人员因其流动不居的原因，一直存在着难于统计的问题。据民政部的统计资料，20032005年全国先后救助的城市生活无着的流浪乞讨人员就有119.6万人次，但这只是流浪乞讨人员中极少的一部分，还有绝大一部分人根本没有得到救助。除此之外，广大农民源源不断地流向城市，由于工作和生活得不到有力的保障，他们都有可能沦为流浪人员，从而增大流浪人口的规模，加重救助的任务。救助任务与民间慈善力量之间的落差使中国的救助管理实现多元化还为时过早，多元化还只是未来的一个奋斗目标。在现阶段，政府不仅要暂时担当起实施救助管理的重任，还要负起培育、壮大民间社会力量的责任。2与民间力量弱小相比，政府力量强大中国几千年的历史几乎都是中央政府集权的历史，经过中国人民的浴血奋战，新中国终于诞生，并形成了一套具有中国特色的政治体制。政府掌握国家行政大权，它不仅通过制定和实施公共政策对社会进行管理，还通过推动经济和政治体制改革促进社会的转型和发展。虽然政府曾几次地下权放权，但至今中国仍是一个政府主导型的国家。政府主导最集中的体现就是政府对社会事务的全面干预，救助管理领域也不例外。首先，政府主导了从收容遣送制度到救助管理制度的改革；其次，民政部领导各城市各地区民政部门，统一管理全国的救助事业；再次，各基层的救助管理人员由地方民政部门配置。政府力量的强大和社会慈善力量的相对弱小，使我们暂时不得不积极利用政府的优势，而且，政府在救助管理领域同样起着主导作用，也符合我国一直以来的国情，有利于我国政治的一致性和稳定性。3救助管理事业的“迟发展效应”要求政府主导相对于西方发达国家“早生外发”型的现代化过程，我国的现代化是一个“晚生外发”型的过程，救助管理具有迟发展效应。“早生外发”指的是在19世纪形成高潮的西欧和北美国家的现代化过程，它是这些国家的内部因素不断积累、不断分化、相互促进的结果，是自我的发展和完善。而“晚生外发”指的是20世纪以来先后独立的发展中国家的现代化过程，它一般是由外部因素引发和带动的，常伴有外来文化的大规模迁入及其对传统文化的冲击，对社会成员造成一定的心理压力。在“晚生外发”型的现代化过程中，社会各个领域都不得不带有“迟发展效应”，我国的救助管理事业也不例外。我国救助管理事业的“迟发展效应”主要体现在：第一，发达国家成了我们借鉴和模仿的对象。发达国家对流浪乞讨人员的救助福利水平与我国相比是比较高的；他们的救助管理实行了多年，形成了较为完善的法制体系和救助网络，积累了不少的运作经验；他们的救助管理的社会化实践更是我们的重要参考资料。与发达国家的差距使我国救助管理事业的发展不得不呈现出以发达国家为目标、组织性极强、有目的、有计划和赶超型的特点。而在这个发展过程中，只有拥有强大的国家力量的政府能在最短的时间之内调动最广泛的社会力量，共同致力于缩小与发达国家之间的差距，实现我们的目的。第二，异质文化和外来模式的大规模迁入和吸收，对我国的传统文化形成一定的冲击，给救助管理事业的发展带来一些消极影响。首先，西方的自由主义、利己主义思想对我国传统的家庭观念和互助友爱等观念造成了一定的冲击，破坏了中国特色救助管理事业的精神和文化土壤。其次，西方的功利思想改变了人们对慈善事业的看法。有些人参与慈善事业只是为了获取一个好名声以及由此而来的利益，更糟糕的是，越来越多的人认为社会上的各种慈善事业都是别有目的的，慈善事业不过是有钱人的声望买卖。这是慈善事业的名誉危机，长此下去必定会削弱社会成员参与慈善事业的动机，更进一步加剧我国慈善事业的不发达，从而使救助管理事业失去了一条有力的胳膊。再次，外来文化引起社会的急剧变迁甚至是社会动荡，给救助管理事业造就了一大批在社会变迁中利益受损的弱势群体，救助管理面临着极为沉重的救助任务。“迟发展效应”给我国的救助管理事业造成了不少的消极影响，消除这种影响，维护全国人民的利益，使救助管理事业健康稳定地发展，这本身就是一种必须由政府来提供的公共产品，它是社会急剧转型时期的特殊要求。4作为改革成本而产生的流浪乞讨人员的生活问题应由政府主导在国外，流浪乞讨人员主要包括这些人：精神病患者、酗酒者、吸毒者、少数民族成员、监狱刑满释放者、城市无家可归者、企业破产者等等。这些人看起来似乎千姿百态，但他们都有一个共同的特点，即他们都不是或很少是社会结构性因素造成的，不是社会两极分化或社会急剧变迁的产物。这个特点使流浪乞讨群体具有流动性和暂时性，流浪人员因为一时的原因流落街头，也可能因为一时的原因重新走出贫困。流浪人员的流动性使流浪人口不会一下子发生剧增，而且也削弱了流浪人员的群体意志力，减弱了社会阶层之间的分化和矛盾对立。这些都使得国外的流浪乞讨现象所引发的问题相对要少很多，严重性也要轻很多。在中国，流浪乞讨问题却不容乐观，它不仅遇到国外一样的问题，还是社会改革的必然后果之一。由于户籍制度的长期存在，中国成为一个二元城乡对立的社会，城市和农村的贫富分化日益严重。随着经济体制改革和城市化进程的不断加快，越来越多的农民涌入城市，在城市里形成了一个庞大的弱势阶层。这些农民处在城市的最底层，工作和生活都面临着随时被破坏的可能，他们中的大部分人实际上已经处于或随时处于生活无着的流浪乞讨状态，如果继续得不到其它有力的措施保障，他们都是潜在的救助对象，他们给城市救助管理带来的工作量或潜在工作量可想而知是多么巨大的。并且，救助管理不仅仅是解决流浪乞讨问题如此简单而已，它还关乎到健康、协调的城市化进程、城乡二元结构的消除、市场经济体制改革、经济的稳步发展和社会的成功转型等等这些大局性的问题。这些问题决定了中国的救助管理要通盘考虑各方面的因素，不能简单地走收容、救助、遣送的老路，而必须在承认人口合理流动的基础之上，想办法把流浪人员纳入到城市社会保障体系中去，或者是加大力量完善农村的社保体系，实现城乡社会保障的统筹，真正有效地保障流浪乞讨人员的权利。但归根结底，最重要的还是要大力缩小城乡差距，消除社会的两极分化，促进城乡社会的协调发展。只有做到这些，才能从根本上解决中国的流浪问题，才能在大局上促进社会稳定、和谐地发展。中国的流浪乞讨现象归根到底是社会在社会变迁、社会流动中两极分化的产物，解决这一问题有着重大的战略意义。这些战略意义是救助管理在中国的具体国情中的特殊的外部性，这个外部性的公益性和重要性使中国政府不得不承担起主导救助管理的重大责任。（二）现阶段中国政府在救助管理中的责任和作用如前所述，现阶段中国的救助管理还存在着各种实际问题，政府还应发挥强大的国家力量，行使主导救助管理事业健康稳定地发展的职责。1. 政府在救助管理改革方向上的职责救助管理制度三年前才由收容遣送制度改革而来，这个改革只是个开端，救助管理还有很长的一段改革路。中国政府必须主导救助管理的改革方向：（1）逐步剥离救助管理的“管理”功能，突出其“救助”功能。救助管理制度刚刚脱胎于收容遣送制度，还带着收容遣送制度的管制色彩，这从救助管理制度的名称救助与管理并重就可以看得出来。收容遣送的异化已经告诉我们，一个制度同时兼顾两个主要目的是很难实现的，因此，必须摘掉“救助管理”的“管理”二字，把治安管理功能让渡给公安部门，专注于发挥救助功能。（2）强调救助管理的延伸和中介地位。救助管理为流浪乞讨人员提供的只是暂时的救助措施，是针对普通常住居民的社会救济的一种延伸，目的是为了使社会救济能惠及流动不居的人员。但流浪乞讨人员始终要回到常规的救济体系中，只有这样才能享受长期稳定的社会救济。救助管理就要发挥中介作用，把流浪乞讨人员收容起来重新纳入到常规的救助安排、救助设施、救助机构中去。（3）培养社会成员的救助观念和慈善观念。首先要对西方文化加以理性的吸收和排斥，借鉴西方有益的实践经验，并预防西方文化对我国救助管理事业的不良影响。其次，从中国几千年来“仁、义、礼、信”的传统文化中汲取营养，培养中国特色的人文气息，锻造中国特色的救助观念和慈善观念，鼓励越来越多的人参与到救助管理和慈善事业中来。（4）合理确定救助水平，不可盲目赶超国外。中国的救助管理与国外发达水平还有很大的差距，但是这并不意味着我国的救助管理必须遵照外国模式，拼命地迎头赶上。相反，政府必须调控救助管理改革的步伐，使之符合本国生产力发展水平和社会承受能力等实际情况。另外，政府还要从具有中国特色的流浪乞讨原因出发，对症下药，积极促进城乡协调发展，努力缩小城乡差距，逐步消除城乡二元结构对立，从而减少甚至消除流浪乞讨现象。2. 政府在救助管理实践中的职责在介绍救助管理的变迁和现状时，我们就描述了救助管理在实际运作中的种种问题（见第2页）。这些问题都需要政府从整体部局，统一、协调各部门、各地区的工作，规范救助管理合法化地运行：（1）不断完善救助管理政策，推动救助管理法制建设。我国的救助管理才刚刚起步，一些实际问题日益突出，急需出台具体的应对政策予以解决。而且，一些有效的工作创新方法也必须及时用政策固定下来。另外，还需要制定明文的制度限制，统一规范和监督救助管理的运作，防止一些救助站滥用职权，基层救助管理人员专业素养低等问题的恶化。在完善救助管理政策时，应注意制定统一的、详细的甄别救助对象的条件，对符合条件的求助人员一律给予救助，并建设覆盖全国的救助管理电子信息网络，帮助识别求助人员所提供的个人信息的真伪，防止不符合救助条件的人骗取救助站的救助。（2）建立健全部门、地区之间的协作机制。民政部门应积极联合财政、编制、公安、城管、社保、医疗等相关部门，在各自的职责范围内作好流浪乞讨人员的收容、安置、医疗等工作。同时，应建立人口流出地和流入地的协作机制。一方面，要规范护送救助对象回家的旧工作机制，保证救助对象的基本权利不受侵害。另一方面，要探索新的途径，立足于流入地来满足求助者的需求，也就是说，将生活无着的流浪乞讨人员尽量按照需要嵌入城市的各项救助制度、救助设施、救助机构中，解决流浪人员返乡困难或返乡后没有生活保障的问题。（3）加大对救助站基础设施的财政支持力度。收容遣送时期，收容站可以组织收容对象劳动以获得收入，改为救助管理之后，救助站被明确规定不得向救助对象及其亲属或所在单位收取费用，这使救助站面临前所未有的经费危机。因此，各级地方财政必须落实救助管理的工作经费，并对经济不发达、财政困难的地方予以跨省跨区补贴。3. 政府在培育救助管理的市场与社会力量方面的职责前文指出，中国政府主导救助管理只是社会转型期的一个现实选择，当社会力量逐渐强大、救助管理稳步推进、流浪乞讨现象有所缓解时，救助管理就要逐步实现多元化。因此，转型期政府还要负起培育壮大社会力量的责任。（1）发展社会主义市场经济，完善市场和社会力量发育的基础。市场经济的深入发展，对具有整体性同质性的社会有一定的解体作用，能促使社会朝多元化发展，给市场和社会力量作用的发挥提供了广阔的平台和空间，这种解体作用在现实性上为这些力量的发育创造了客观条件。市场经济还不断地塑造具有主体意识、自主意识、平等意识、自由意识和竞争意识的个人和团体，从而为企业、社会力量相对独立、相对自主的品格的确立提供了主观条件。因此说，市场经济是市场和社会力量发育的温床，我国民间社会力量的欠发达恰恰是市场经济不发达的体现，发展社会主义市场经济是培育壮大市场和社会力量的根本途径。（2）建立健全促进市场和社会力量发展的相关法律、法规和制度体系。完善的法律和制度体系可以为市场和社会力量的存在和成长提供稳定和充足的空间。没有一个相对稳定的发展空间，企业、社会组织或者根本就难以存在，或者即使能够存在也可能不断遭受政府或其他强势组织权力的渗透，以至无法保持其相对独立性。而缺乏完善的法律和制度体系正是我国社会力量发展的一大障碍，也是许多企业和社会组织主动依附政府机构以寻求保护从而丧失其自主性的一个重要原因。应此，应放宽对这些组织的行政管制，保护市场和社会力量的独立性，并制定引导性的法律制度，促使它们良性健康地成长。（3）政府逐步放权，赋予市场和社会力量更多的救助管理职能。也就是说，使社会逐步摆脱对政府的依附，成为一个自主性和自治性极强的社会。随着社会自主性和自治性的增长，政府需要进一步转换角色和职能，由“划桨者”转变为“掌舵者”，在总体上制定救助管理工作的战略规划并实行制度保障和制度监督，市场和社会力量则负责具体落实具体操作，从而实现三者权力的规范与整合，共同致力于我国救助管理事业的发展。注释 徐大同.转型时期中国社会救助M.辽宁:教育出版社,2004.12,(1).216-221页. 民政部：三大难题拖救助后腿，救助将新建机制.新华网,2004.12,24. 黄恒学.公共经济学M.北京:北京大学出版社,2002.10.57-63页. 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