玉林市城市基础设施建设投融资问题探讨.doc

武城县城市基础设施建设投融资问题探讨一、武城县城市基础设施建设投融资现状县城迁建以来,武城县通过财政安排、企业投入、银行贷款、国有土地出让金收益和经营城市收入等方式共投入 多亿元用于城市基础设施建设。重点完善配套交通、道路、供水、排水、通信、电信、供电、煤气、市场、广场、绿化、美化亮化等基础设施建设,城市化水平有很大的提高。近几年,随着经济的发展,武城县重点基础设施建设明显加快,城市基础设施总量和水平有了明显提高,城市综合服务功能不断完善,市民生活质量明显改善。目前,武城县县规划面积 平方公里,建城区 平方公里,建城区比1997年建市时扩大了 %。城区的城市人口已经超过 万人,比撤地设市时增长 %,城镇化率提高到 %。值得注意的是,目前武城县的基础设施建设资金主要是财政拨款和银行贷款,而银行贷款本息的最终承担者也是政府。目前,武城县基础设施的融资、投资、建设、管理分别由城投、建委、国土、工业园区、交通等不同部门分条块运作,除建委外,上述部门均成立有融资机构,但各公司的注册资金较少,受资产和运作手段的限制,各公司缺乏融资能力,融资也主要依靠政府信用或通过国有资产抵押、收费权质押,以财政兜底方式申请银行贷款,城市基础设施投融资渠道有待进一步完善。二、武城县城市基础设施建设投融资存在的问题1、基础设施建设资金供需矛盾突出。长期以来,武城县基础设施的投入主要是财政拨款,政府投资一直是城市基础设施建设和运营的重要方式。虽然每年的财政收入持续稳定快速增长,但收入规模和总体水平依然较低,吃饭财政的状况尚未根本改善,收支矛盾突出。此外,原来政府承担的债务逐步到期,还贷压力大。规模有限的财政收入与城市基础设施建设的需要差距较大,供需矛盾突出。2、基础设施建设投融资渠道不畅,财政风险不断增加。武城县基础设施建设资金主要来源是利用土地开发、相关资产及收费权质押取得的银行贷款和市财政预算内安排投入,利用贷款都是经市人大批准、财政担保兜底偿还为前提的,市财政每年预算必须安排偿债资金,实行按期还本付息。如武城县城市投资公司(以下简称城投公司,下同)自组建以来,通过市人大批准,以每年财政预算安排建设资金的政府信用形式获得了国家开发银行72亿元的城建贷款,采取BT城建融资方式筹集社会资金33亿元,为基础设施建设投资了187亿元,通过市场运作,挖掘和提升城市资源的价值,为加快城市建设打下了一定的基础,初步挖掘和提升了武城城区东区土地价值,东区土地价值已由2007年初的35万元/亩迅速提升到下半年的100万元/亩。但在注重拓宽融资渠道和加大投入的情况下,却疏忽了对自身内在的造血功能建设,没有新的优质资产注入。三年来,市城投公司为基础设施建设投入累计完成75亿元,但除成立之初的166亿元注资外,再没有任何新的优质资产的注入,由此造成一些困难及问题:(1)资产负债率居高,难以再融资。目前,市城投公司账面资产1405亿元,扣除道路及市体育馆等无效资产131亿元后,优质资产仅095亿元,账面负债625亿元,资产负债率657%。而资产负债率作为银行信贷风险判断的关键指标,市城投公司居高的资产负债率根本无法再为银行融资所接受;(2)连年的亏损已成为银行限入的对象。同样由于优质资产的缺失,大量的无效资产折旧远远抵消了少量优质资产所带来的效益,造成市城投公司账面已连续三年出现亏损,而根据银行的内部规定,连续三年亏损的企业已是明令禁止的限入企业。(3)财政风险加剧。优质资产是构建现金流的物质基础,而现金流又是偿债能力和信用能力的基础。自市城投公司成立后,再没有实施过优质资产的注入,优质资产的缺失造成了现金流的缺失,现金流的缺失又造成了偿债能力和信用能力低下。极易引发金融机构和投资商对武城县投资信用信心的动摇,增加财政风险。又如市土地储备中心的土地储备贷款,政府财政作了收费权质押,但几年来取得的贷款仅为23亿元、且贷款期限短,近两年来征用土地几乎先由财政垫付,融资储备实际是名存实亡。再如城投公司采用的BT方式,有的项目还在建,就要求财政支付回购款,没有达到缓解财政压力的目的,还增加了投资成本。3基础设施投融资机构多、规模小、融资拓展难度大。目前,武城县已建立的投融资公司有城市建设投资公司、土地储备中心、市经济开发区的投资公司、玉柴工业园区的投资公司、海峡两岸农业合作试验区的投资公司、龙潭产业园区的投资公司、市交通投资公司、市旅游投资公司、市中小企业投资信用担保公司、市企业高科技投资信用担保中心等。这些公司由于注资少,资产量不大,有的基本是有名无实,融资难度大。4基础设施布局不合理,建设不尽配套。目前,武城县城市建设规划先天不足,缺乏科学系统全面综合的规划,整体框架没有很好拉开成型,导致城市功能不配套,生活性设施相对滞后。原来已规划的新区菜市、商业网点、学校、幼儿园、卫生医疗点、公安派出所等,又因城市建设的种种原因而改变没有了。5统筹建设基础设施的力度不够。目前,武城县统筹建设基础设施的力度欠缺,重建轻管、重投入轻产出现象较多;部分项目审批程序不完善,设计不充分;有些项目存在三边(边设计、边预算、边开工)和三超(概算超估算,预算超概算,决算超预算)工程的现象,设计方案未完成或不完整就开始进入招投标程序;有些项目前期论证不充分或不科学,使项目建成后不能充分发挥作用。6征地拆迁工作矛盾突出。在城市基础设施建设过程中,安置房建设缓慢,进展不快,拆迁补偿标准与实际造成直接损失差异较大,补偿标准大大低于实际造成直接损失等现象时有发生,导致拆迁户有抵触情绪。三、武城县城市基础设施建设投融资对策1创新城市基础设施建设理念。加快城市基础设施建设,要遵循城市空间演变规律,通过城乡功能网络的完善,缓解武城城区中心发展的资源压力,实施武城城区!北流市!福绵区城市规划建设一体化。要以科学发展观统揽全局,以建设生态武城为基本目标,以促进第三产业发展为基本前提,以市场化改革为基本取向,以整合各类基础设施建设资源为基本措施,不断创新城市基础设施建设理念。2整合完善基础设施建设投融资机制。要从整合相关部门和园区职能入手,重构政府投融资管理体系,实现决策、管理、执行相分离。(1)完善决策机制,成立市投融资管理委员会,对全市投融资工作进行统一管理,负责审定投融资中长期规划和年度计划,决策投融资工作的重大事项。成立市投融资管理中心,具体负责管理政府项目的投融资业务,编制年度政府投融资计划。实行建设项目规划、设计、立项、招标、投资、施工六分开:市建委根据城市规划安排具体建设规划,并进行综合设计,发改委审核立项,政府采购管理机构或招投标机构统一采购招标,财政统一管理政府财政性资金(含通过政府信用取得的贷款),审核政府投资项目工程资金申请和拨付。(2)整合重组重大基础设施投融资平台。投融资体制改革的核心环节,是以骨干国有投资公司为基础搭建投融资平台,快速扩大投融资能力。要将原有市级的城市建设投资公司、土地储备中心、市经济开发区、玉柴工业园区、海峡两岸农业合作试验区、龙潭产业园组建的投融资信用机构的资产进行整合重组,组建集中统一的投融资平台!武城县建设投资(控股)集团公司,将城建国有资产整体划入建设投资集团公司,由建设投资公司从事授权范围内国有资产经营和资本运作,实施资产收益管理、产权监管、资产重组和经营,承担城市基础设施及市政公用项目的投资、融资、建设、运营管理等任务。(3)积极创新融资方式。以建设投资(控股)集团公司为平台,在巩固传统融资方式的同时,积极开展融资方式创新,拓展社会资金进入的渠道,实现政府融资的市场化、社会化和多元化运作。(4)建立政府债务风险防范机制。坚持借、用、还一体化,把政府债务管理纳入规范化、制度化的轨道,有效控制政府债务风险,实行政府债务统一归口管理。(5)同步推进相关配套改革。以投融资体制改革为契机,规范和完善土地储备与交易管理、招投标体制、设计责任和工程量签证等制度,降低综合建设成本。3强化政府监管职能。城建项目必须先报有关部门进行认真的评估论证,经批准立项并建立城市建设项目库,再按年度资金筹集情况,确定年度开工建设项目,并由市财政等有关部门组织专家对项目设计和投资概算进行评审,项目业主单位根据经过评审的项目概算编制年度投资计划。要加强建设项目过程监督,市建委等有关部门要对设计变更和经济鉴证,制定分层次、分金额的核定审批制度,控制借款规模,防范财政风险。对于工程质量的把关,要严格实行工程质量监理制、谁监理、谁签字、谁终身负责,实行事先、事中、事后全过程审查监督,抽查与全面检查相结合的全方位监督,实行质量验收责任终身追究制。4依法做好征迁工作。在征迁之前要摸清拆迁对象的真实情况,针对他们提出来的合理要求和问题,运用思想政治工作、经济法律手段和必要的行政手段等多种途径和形式,主动排查和化解面临的矛盾和问题,同时也要依法维护业主的合法权益。5创新经营城市机制。(1)土地出让转让收入。1997年国务院关于加强城市建设的通知#提出城市建设统一规划,合理布局,配套建设,综合开发的方针,武城县也实行了以路带房、以房带路的房地产开发与城市改建相结合的模式,有效地解决了城市建设资金不足的矛盾。随着国家对土地有偿使用制度的不断完善,武城县也开始利用土地出让收入弥补城市基础设施建设资金不足。近几年来,武城县过渡到通过土地开发和市政基础设施配套建设带动土地升值,升值后的土地招标或拍卖出让,出让收入再用于城市建设,形成了城市建设与土地经营良性互动的新模式。储备土地资源。根据城市规划和建设情况,适时储备一定量的土地资源,用于城市未来发展,这是促进土地增值的重要手段,也是应对急需用地较好办法。%控制一级开发。对政府储备的土地,根据市场需求及城市发展需要,进行一级开发,把毛地变为净地,把生地变为熟地,配套建设好水、电、路、气等相关基础设施,然后才交由市场进行开发,大大增加土地升值的空间。&重大基础设施项目周边,要控制一定范围内的土地,待项目实施后形成的级差地租,用于弥补基础设施建设资金。土地拍、招、挂要公开、公平、公正。市场取得土地使用权程序一定要合法合规,严禁暗箱操作,避免出现假招标、招假标的行为。(2)经营无形资产收入。武城建市10年来,在经营城市思想指导下,通过有偿竞买的办法,出让城市出租车经营权、公交线路专营权以及道路、广场、绿地、路灯、桥梁、停车场、体育场馆等标志性公共建筑物等的冠名权、广告权、收费权,对这些无形资产进行开发,通过招拍挂等形式走向市场,取得收入再用于城市建设。(3)存量资产经营权转让收入。将过去由政府垄断经营的城建存量资产投放市场,通过对固定资产存量经营权转让、股权转让以资产转让等方式实现对收费路桥、自来水厂、污水处理厂等存量资产进行盘活。对便于社会化经营的基础设施资产,可以通过招投标方式,租售给社会经营者,实现其资产变现,以便回收政府投入的资金,用于其他项目的建设。(4)权益转让。在基础设施建设中,针对资产不宜分割、服务系统性强的特点,对与城市居民生活密切相关的公用事业类项目资产,可以采取权益转让的方式进行经营。权益转让首先要求政府必须保证有足够的财政投入予以建成,然后将项目资产的权益分割为一定标准的金融单位,采取国有股转让、法人股转让、收益权抵押等多种方式,将其中部分资产向社会投资者进行权益转让。(5)招商引资。有经济回报的公共基础设施建设,可以采取招商引资的办法,政府负责提供规划土地,本着谁投资,谁管理,谁受益的原则,实行公开招商;有些基础设施建设项目无经济回报,无法招商,可采取将无经济回报的项目与有较高经济回报的项目进行捆绑,实行捆绑招商,并丰富补偿手段,如让道路建设项目投资者,拥有道路两侧广告一定年限的经营权等。此外,积极争取中央批准利用外商直接投资于基础设施建设。外商直接投资通过先进技术和管理技巧的转移,以及在中央控制的部门中引入竞争,有提高城市基础设施服务效率和质量的潜力。(6)特许权经营。特许权经营是指政府部门通过特许权合同给予合同持有人一定期限内自主经营和管理某一企业或项目并从其经营中获利的排他性权利,合同持有人一般需要对准许其经营的企业或项目给予融资上的安排。可通过城建投资(控股)集团公司面向社会进行有限招标,选定一些企业给予专营权,或者由政府直接将专营权授予市建设投资(控股)集团公司进行经营,企业承担基础设施投资,政府承诺企业的投资回报。在特许权经营中,一要本着改革、开放、发展的原则,因地制宜,尽量放宽准入范围;二要明确特许权项目的品种;三要明确立项和管理程序;四要明确政府的承诺和风险分担原则。(8)采取多种形式吸引民间资本参与基础设施建设。民间投资是以较少的资源获得较快的发展,和政府投资相比,民间投资的效率、效益更高。高效率和高效益,这正是民间资本可持续发展的基础。因此,在城市基础设施建设这个环节上,也应该发挥民间资本的巨大作用。如通过股份化、股份合作制和项目融资方式吸引民间资本参与基础设施建设。项目融资方式:实行BOT方式,即建设!运营!移交。用BOT方式兴建大型基础设施项目,对政府及项目开发商社会都有好处,对政府而言既保证了对基础设施控制权又缓解了财政危机,转嫁投资风险;对承包商而言,创造了投资机会;从社会来看,促进了基础设施的发展。%实行TOT方式,即转让!经营!转让。这种方式以现有投产的基础设施项目为基础,使私营企业项目投资方向、建设规模及项目建设完全割裂开来,减少了私营企业建设期内的风险,降低了私营企业进入基础设施产业的进入障碍。&实行BLT方式,即建设!租赁!转让,指政府部门通过招标出让建设权,项目建成后一定时期内,政府部门有义务成为租赁者,期满后将所有权和经营权转交给政府。成立基础设施投资基金,即吸引社会闲散资金,对某一大型基础设施项目进行投资的一种手段。成立基础设施投资基金将愿意投向这一行业的中小散户的资金集中起来,再由资金管理机构按照章程和董事会的决定投向项目建设和经营。