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下篇政策分析方法第十一章政策分析的步骤和方法 本章要点政策分析的基本因素政策分析的过程框架理性过程模型的基础及局限性政策问题界定的方法和过程目标确立的方法方案搜寻的方法结果预测的方法方案比较的方法效果评估的方法 第一节政策分析的过程框架及步骤 一 政策分析的基本因素政策分析的基本任务及程序是 1 帮助决策者确定政策目标 2 找出达成目标的各种可能的办法 3 分析每个备选方案的各种可能结果 4 依一定的标准排列各种备选方案的顺序 这些基本任务决定了政策分析中的各种因素及分析过程 根据奎德等人的论述 可以将政策分析的基本因素概括为如下七个方面 问题 目标 备选方案 模式 效果 标准和政治可行性 1 问题问题是一般科学发现的逻辑起点 同样也是政策分析的逻辑起点 政策分析中的问题指政策问题 即政策分析者所要分析 研究和处理的对象 政策分析所要处理的问题是公共问题 而非私人问题 2 目标目标或目的是决策者凭借决策手段所要取得或者达成的东西 分析者遇到的一个困难是弄清楚决策者真正要达成的目标 因为这目标往往被决策者以抽象的语句或笼统的方式所陈述或隐含 以至于相当模糊 3 备选方案备选方案是决策者用来达到目标的选择和手段 在不同的场合 它们可以是策略 政策 项目或者活动 4 效果指明一个特殊备选方案作为取得目标的手段意味着会产生一系列的结果 我们称这些结果是与备选方案相联系的效果 5 标准标准又称决策标准或决策规则 根据这些标准 我们可以衡量各种备选方案达成目标的程度 一般的决策标准有效能 效率 适当性 公平性 回应性和合适性 6 模式 模式不是别的 不过是一系列关于世界及其过程的概括或假定 一个关于实在的简化了的图像 它可以用来研究一项行为的结果 而不必采取实际的行动 7 政治可行性政治可行性是指符合在解决问题的限度内 限度指环境的因素 即影响政策结果的因素和不受政策制定者所掌握的因素 二 政策分析的过程框架政策分析迄今为止 并没有单一的 普遍统一的程序 框架和格式 许多的分析实践者提出的许多分析过程框架 其中大部分属于政策分析的理性主义模式 以下是几种有代表的框架模式 1 奎德模型 奎德在 公共决策分析 一书中认为 政策分析的过程与其他系统过程一样 可以看作一个由初始阶段 持续阶段和终结阶段所组成的过程 分析一般包括五个逻辑环节 1 规划 2 搜索 3 预测 4 模拟 5 综合 2 琼斯模型 琼斯在 公共政策研究导论 一书中认为 政策分析包括以下因素 感知 定义 Perception Definition 集合或累加 Aggregation 组织 Organization 代议 Representation 确定议程 Agendasetting 规划 Formulation 合法化 Legitimation 预算 Budgeting 执行 Implementation 评估 Evaluating 调整 终结 Adjustment Termination 3 巴顿和沙维奇模型 巴顿和沙维奇在 政策分析和计划的基本方法 一书中提出了一个包括六步的过程 这六个步骤分别是 问题界定 评估标准的确定 备选方案的确认 备选方案的评估 备选方案的比较和结果的评估 4 斯托基和扎克豪斯模型 斯托基和扎克豪斯在 政策分析入门 一书中提出了一个五步的过程模型 即决定重要问题和追求目标 确定备选的行动过程 预测每个备选方案的结果 确定衡量备选方案成就的标准 表明偏好的行动选择 5 西蒙决策模型 西蒙在 管理决策新科学 一书中对决策分析活动过程进行了分析 认为任何问题的解决 都可以分成如下三个阶段 即情报活动 设计活动 抉择活动 6 索隆森模型 索伦森对美国白宫的决策实际进行了分析研究 发现了如下一套分析步骤 查明事实 确立目标 界定问题 根据可能牵涉的细节及其变化 对可能的解决方案作详细的分析 列举每个解决办法可能产生的后果 推介并抉择最后方案 抉择后的沟通 执行上的准备 7 城市研究所的模型 美国著名思想库之一的城市研究所提出了一种分析进程模型 它包括如下各步 界定问题 确认相关目的 选择评估标准 说明当事人群体 确认备选方案 估计每个备选方案的成本 决定每个备选方案的效果和提出有关的发现 综合政策分析家的观点 我们提出了一个包括如下六步的政策分析过程模型 即问题界定 目标设定 备选方案搜寻 未来预测 方案比较 结果评价 三 理性过程模型的基础和局限性1 理性过程模型的基础政策分析过程中的理性 是指政策分析中人们能够选择最适当的手段或备选方案去实现政策目标 并使政策目标的整合价值最大化 政策分析的理性模型是指决策者和政策分析人员在分析过程中可以使分析或决策 符合逻辑且客观 理性政策分析包含了几个基本假定 目标取向 知道所有可能的选择方案 偏好明确 偏好持续不变 没有时间或成本的限制 最后的抉择将使结果最大化 2 理性模型的主要缺陷3 理性模式的重要性该模式强调分析在政策研究过程的作用 并提出了一系列有用的方法和技术还有分析框架 当我们解释如何进行分析时 目的是之处所包含的一些基本步骤 而不是说分析的每一步都要按照这些模式或框架所说的去做 第二节政策问题界定的方法一 政策问题界定的概念政策问题的界定或政策问题的构造 就是用来产生关于政策问题的性质及其潜在解决办法的政策分析程序和方法 政策问题的界定是政策分析过程的第一步 如果没有政策分析伊始没有正确地构造政策问题 随后为问题寻找正确的解决办法就无从谈起 二 政策问题的性质1 政策问题的动态性政策问题的界定虽然是政策分析过程的起始步骤 却并非是一蹴而就的 随着问题情境的时过境迁 问题界定不断出现于政策分析的各个阶段 2 政策问题的关联性按照系统论的观点 世界上的一切事物都处在相互联系的系统之中 政策问题也一样 某一领域的问题总是与其他领域的问题交错影响 不存在完全孤立的政策 3 政策问题的主观性政策问题是客观环境和人们主观意识相结合的产物 带有鲜明的主观色彩 三 政策问题界定的过程美国学者帕顿和沙维奇概括出了政策问题界定过程的七个基本步骤 1 思考问题认真考察事件 在头脑中建构问题的框架 并据此收集材料 分门别类地整理数据 最终尽可能对事件形成准确和完整的描述 2 勾勒问题的边界详尽说明问题产生的地点 存在多长时间以及对该问题形成有影响力的历史性事件 3 寻求事实依据界定政策问题需要一些基本的信息 简洁的计算有助于得到相关的信息 4 列举目的和目标行动者的目的和目标不同决定了对问题解决方案的要求不同 某些目标和目的必须进行试探性的描述 并随着分析进程加以改进 5 明确政策范围政策范围是指一个问题中所要考虑的变量和范围 他将影响那些最终受到检查的备选方案 6 显示潜在的损益利用报告 图表等形式来表示相关参与者和利益集团在某政策问题上潜在的损益情况 7 重新审视问题的表述四 政策问题界定的方法 美国学者威廉邓恩归纳出政策问题界定的九大方法 1 边界分析2 分类分析3 层次分析4 综摄法5 头脑风暴法6 多面透视分析7 假设分析8 论证分析9 问题文件法第三节目标确立的方法确立政策目标是政策分析过程的第二个活动功能 在政策分析阶段有两个相关的概念 目标和指标 目标是决策者所追求的东西或政策分析所要达成的目的 指标是政策目的的具体化 是政策目标的具体尺度 一 澄清目标在政策分析中的地位和作用在现实生活中 政策目标受种种因素的制约并非一目了然的 因此 政策分析者需要协助决策者在规划方案之前澄清并最终确立解决政策问题的目标 二 澄清和确定政策目标的困难1 价值因素2 政治因素3 目标的多重性及冲突三 澄清和确定目标的途径与方法 1 价值分析 1 价值判断构成确定政策目标的基本前提 2 价值观是由复杂的历史 地理 心理 文化和社会经济因素所决定的超理性或非理性的既成东西 3 价值分析中主要涉及的是 政策及其目标的价值含义 价值的一致性 绝对价值和相对价值 对明确价值观的可行性的限制等 4 为明析目标而作价值分析 通过这一途径主要解决的是目标反映谁的价值观 目标利益的受众等问题 5 价值观是非理性的 2 政治分析影响政策目标的政治因素包括决策者的政治立场和政治需要以及各种利益集团的诊治需求 3 处理多重及冲突的目标这是确定目标过程中一个不可避免却又困难重重的环节 4 目标最优化的方法和技术多目标最优化问题实质上是在各种目标和各种限制条件之间寻求一个合理的妥协 第四节方案搜寻的方法一 备选方案的必要性与来源1 备选方案的必要性备选方案是指作为决策者用来解决政策问题 达成政策目标的可供利用的手段 措施或办法 备选方案的形式可以是多样的 依据政策问题性质的不同 备选方案可以表现为政策 策略或各种行动过程 备选方案的产生遵循以下原则 1 创新原则 2 约束原则 3 多样原则 4 时间原则 5 相互排斥原则2 备选方案来源备选方案的主要来源有 1 由政策问题的性质以及政策目标所派生的 2 与现状相符而又尚未实施过的方案 3 解决相关问题的其他人的经验 4 现有政策 5 向专家请教 6 根据权威的要求 7 对类似或相似问题的推导或类比 8 某些特殊案例的起始 9 对相关案例的调查结 10 从政策参与者的价值观及信念 法律的规定和科技知识中进行推导 二 备选方案产生的步骤与方法1 搜寻与发现 1 头脑风暴法 2 文献评论发 3 快速调查 4 与理想比较 5 无所作为的分析 6 实践经验的比较 7 被动的收集和分析 8 类型学发展 9 类比 2 设计和创造 1 系统综合分析法 2 提喻法 3 情景分析法 4 偶然联想链法 5 修改现有的解决办法 6 可行性处理 3 筛选 1 政策方案筛选的首要步骤应该是系统地罗列出所备选的选择枝 2 备选方案的筛选还必须有统一的正确的选择标准 3 必须有正确的筛选方法 4 备选方案的初步筛选所要考虑的因素包括成本效益 实施条件 方案的敏感性 三 应该注意的事项第五节结果预测的方法 政策结果预测是政策分析过程中必不可少的一个阶段 可以说 结果预测是政策分析过程中的另一个关键环节 并且成为政策方案的评估 比较与抉择的基础 一 政策分析中的预测1 预测的作用和意义 预测就是以事物发展的历史为依据 总结客观规律 从而对事物的未来状况做出推断和预言 1 预测为政策分析者或决策者提供所必须的未来信息 2 描述可供自由选择的各种可备选方案的状况与数据 3 确定备选方案合理的发展速率 并推断和分析能得到这种速率的全部利益 4 提出如果希望就可以达到这种可能性 5 提供抉择的参考标准 2 预测的过程及程序 1 明确预测要求 2 组织工作 3 搜集数据 4 选择适当的预测方法 5 利用采得的数据 6 对预测结果的评价与修正 7 总结预测结果 编写预测报告3 预测方法论基础及其逻辑依据二 外推预测的方法外推预测是以预测系统的历史和现实状态为原因 以系统未来的状态为结果 找出两者之间必然联系的程序 1 时间序列分析法2 回归分析法三 理论预测法理论预测根据理论假定以及现在和历史的数据对未来社会状况做出判断 与外推预测不同 他的假定是过去出现的东西在未来重现或可能在未来发生 理论预测根据各种理论所包含的因果关系进行预测 外在推测的逻辑在本质上是归纳的 而理论预测的逻辑在本质上是演绎的 四 直觉预测法直觉预测技术与外推 理论预测技术不同 它所依据的是判断 直觉 灵感 洞察力 其过程是回溯推理过程 即分析者从一个猜测的事态出发 然后寻找支持这一猜测的数据和假定 1 德尔菲技术德尔菲技术是一种获得 交换和发展关于未来事件的灵通信息的直觉预测程序 其过程是利用一系列简明扼要的问卷和对所获得意见的优控制的反馈 从而取得一组专家的最可靠的统一意见 得菲尔法的征询过程一般由四个步骤构成 1 指示讨论问题 专家们提出各种附加意见 项目和方案 2 指示专家组对所预测问题的理解和看法 3 信息的多次反馈 以求得专家意见的收敛 4 做出最终评价 即取得较为一致的预测结果 2 主观概率预测法在利用专家推测进行预测时 对于专家最佳推测实现的可能性 要求用主观概率预测法加以评定 主观概率法与客观概率法不同 客观概率是 根据事物发展的实际次数统计出来的一种概率 而主观概率是人们对几次 经验 的特定结果所持的个人信息的量度 3 交互影响分析交互影响分析或交互影响矩阵法 是另一种广泛应用的直觉预测技术 它通过考虑事件的相互作用来预测事件发生的概率 交互影响分析的目的是查明那些将促成或制约相关事件出现的概率依赖于另一个事件的出现 4 情景描述法第六节方案比较的方法一 方案比较中的绩效标准绩效标准也称决策标准 它为政策目标的实现程提供定量的或定性的衡量尺度 即可用来测量政策目标的某一方面或整个目标 也可以用于各种目标组合的测量 绩效标准是我我们用来比较各种备选方案的尺度 即用来指导我们决策的东西 因而也可以称为决策标准 二 确定绩效标准的活动及其困难 政策分析者必须设计出一系列的绩效标准 并确定他们的相对重要性 绩效标准的确定必须考虑决策者或决策团体的情况 并在他们参与的条件下进行 确定绩效标准的困难主要来源于三个方面 一是政策过程的本性使得决策者不愿明确陈述出相关政策目标 而目标不明确 也就难以有准确的绩效标准 二是被提出的每个政策方案或项目往往都不是单一目标 而是多个目标 三是政策分析者本人也可能被公共部门尤其是政府部门雇佣来为不同团体做分析工作 三 方案比较的内容与方法在各种可能的备选方案之间如何进行比较 评选 从而抉择出一个最优或令人满意的方案 不同学者有不同的看法 巴达克认为 技术可行性 政治可行性 经济可行性和行政可行性是对政策目标产生较大影响并会如期发挥作用的四种主要制约因素 1 技术可行性技术可行性标准是从技术的角度衡量政策是否能够达到预期的目标 这一标准包含两层含义 一是是否具备实施某项政策方案的技术手段 使政策目标的实现成为可能 二是在现有的技术水平或方法论上达成目标的可能性有多大 2 经济可行性经济可行性标准是可用资源的可能性 它包括两个方面的内容 一是某一备选方案占有和使用经济资源的可能性 进而实现政策目标的可能性 二是实施某一政策方案所花费的成本和取得的收益 政府的财政资源是有限的 任何政策方案的占有和使用的经济资源也是有限的 因此 任何一项公共政策都存在一个争取公共经济资源的问题 3 政治可行性公共政策形成于政治舞台并必须接受政治考验 如果这一政策得不到决策者 政府官员 利益团体或者民众的支持 那么该项政策被采纳的可能性就很小 即使被采纳了 执行成功的机会也很小 这就使得政治的可行性成为一个重要的评估标准 4 行政可行性行政可行性也称行政或管理的可操作性 它作为一种基本评估标准类型的定义和重要性可以从这一点上加以很好地说明 假如一项政策方案或项目在技术 经济和政治上都是可行的 但却不能加以贯彻执行 那么该项方案或项目的优点就会大打折扣甚至是毫无作用的 第七节效果评估的方法效果评估是整个政策分析过程中不可或缺的一步 通过科学评估活动 对政策执行之后的结果进行判断 以确定某项政策价值 从而决定一项政策的调整 继续和终止 一 政策效果的概念可以将政策效果看做是政策执行后对客体及环境所产生的影响和效果 对政策概念理解必须注意两点 一是避免将政策效果和政策输出混为一谈 二是不能把政策效果等同于政策预订目标 二 政策效果的类型三 评估标准四 效果评估的方法 思考题 1 政策分析的基本构成因素有哪些 应如何划分政策分析过程的步骤 2 问题界定的过程包含哪些基本步骤 有哪些方法可以界定问题 3 简述澄清和确立目标的基本途径及方法 4 备选方案是如何产生的 有哪些方法可以用于形成政策方案 5 试比较外推预测 理论预测和直觉预测的异同 6 什么事政策结果和评估标准 如何进行政策评估 7 你是如何界定案例中的政策问题的