课堂笔记：田永诉北京科技大学案的法律思考.doc

田永诉北京科技大学案的法律思考1、 案情简介。1998年,北京市海淀区法院受理了田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案。该案的受理和最终判决在理论界引起了广泛关注和深入探讨。案件原告田永是北京科技大学应用科学学院物理化学系94级学生。1996 年 2 月参加电磁学的课程补考时，随身携带写有电磁学公式的纸条，中途去厕所，纸条掉了出来，被跟随的监考老师发现，虽然没抓到正在抄袭的直接证据，但监考老师还是按考场纪律，将其考卷以零分计算。北京科技大学根据该校“068号”文件关于严格考试管理的紧急通知第3条第5项的规定,决定对田永按退学处理,并填发了学籍变动通知。但是,北京科技大学没有直接向田永宣布处分决定和送达变更学籍通知,也未给田永办理退学手续。田永继续以在校大学生的身份修完了四年的本科课程,学习成绩和毕业论文已经达到高等学校毕业生水平。临近毕业时,北京科技大学有关部门以原告田永不具有学籍为由,拒绝为其颁发毕业证、学位证。原告田永认为被告行为违法,侵犯了其基本权利,请求法院撤销被告北京科技大学的决定。一审受理案件的北京市海淀区法院判决：被告北京科技大学应向原告田永颁发大学本科毕业证书，并召集本校的学位评定委员会对原告田永的学士学位资格进行审核；与此同时，被告北京科技大学还应履行向当地教育行政部门上报原告田永毕业派遣的有关手续的职责。二审法院驳回了被告北京科技大学的上诉，维持了一审判决。二、本案涉及的主要问题。1行政诉讼是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以作出裁判的一种活动。行政诉讼受案范围，是指人民法院受理行政诉讼案件的范围。根据我国行政诉讼法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”由该条可以体现出我国行政诉讼受案范围事实上取决于两个因素：一是行政主体的内涵和外延。二是受行政主体的行为侵害的权益的性质。根据行政诉讼法第11条的规定，原则上凡是行政主体的行为侵犯了相对人人身权和财产权的，相对人都可以向人民法院提起行政诉讼。这里的人身权和财产权均是在广义上使用的，也就是说只要经济、社会权利包含人身权和财产权内容的，就可以纳入司法保护的范围。所以真正决定我国行政诉讼受案范围的是另一因素：行政主体的内涵和外延。那么，北京科技大学是否具备行政诉讼的被告主体资格（即行政主体资格）就成为本案的一大焦点。 2田永案件中，被告北京科技大学在原告田永考试作弊被抓后，对其作出了学籍开除处分的决定，但高校在之后没有直接、及时地向原告田永宣布决定，没有听取其申辩，也没有给他办理相关手续。而行政法中的正当程序原则要求行政主体，在行政决策做出前告知相对人理由和根据；在决定中听取权利受影响者的陈述和申辩；在送达时告知权利受影响者维权的合法途径和方法。通过程序而作出的决定应当是在当事人参与的基础上经过理性对话、充分论证以及逻辑上的前后一致的结果。因此，北京科技大学开除田永是否遵守了正当程序原则是解决本案问题的争议之一。 3北京科技大学作出开除田永决定后，其行政行为没有实质性实施，田永的老师、同学都不知道田永被开除了学籍，原告一直在本校以在校学生的身份，参与正常的学习与活动。被告的相关部门每年按规定收取了田永学习期间所需交纳的费用，并登记注册了他的学习时间，发放给原告国家提供的补助款。学习期间田永的学生证曾丢失，被告相关部门不仅为他补办了学生证，还安排他完成了毕业生的实习活动。原告通过毕业设计导师领到了被告发放的毕业论文结业款项。这些事实表明，北京科技大学在田永合格完成本科学业时不为他颁发毕业证、学位证等，是否违反行政法中的信赖保护原则，是本案争议解决的另一关键所在。因为根据信赖保护原则，田永有理由相信北京科技大学并未实质开除自己学籍，在合格完成本科生全部学业的情况下，就可以取得本科毕业证、学位证等相关证件。三、对北京科技大学行政诉讼被告主体资格的分析。田永案涉及的第一个问题是北京科技大学是否具有行政诉讼的被告资格。尽管当年双方当事人并未就此提出争议，但不解决这一问题,法院将之作为行政诉讼案件加以受理并作出裁决就会失去其最基本的法律基础。根据行政诉讼法第25条的规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。而高等学校在法律上被定性为“事业组织”,不属于行政机关的范畴。也就是说“法律法规授权的组织”为非行政机关被推上行政诉讼的被告席提供了唯一的可能性。因此,北京科技大学是否属于法律法规授权组织,就成为了判定其行政诉讼被告主体资格的关键。然而，到目前为止，仍没有法律和有效的司法解释明确规定高校的行政诉讼被告资格。在我国现有的法律规定和法制传统下, 学校尚不能推定为行政诉讼的被告, 学校的相关管理职权也不能被武断地推定为行政职权。 对此，北京海淀区法院经审查认为:在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。尽管中华人民共和国行政诉讼法第二十五条所指的被告是行政机关，但是为了维护管理相对人的合法权益，监督事业单位、社会团体依法行使国家赋予的行政管理职权，将其列为行政诉讼的被告，适用行政诉讼法来解决它们与管理相对人之间的行政争议，有利于化解社会矛盾，维护社会稳定。但这只是原则性地解释，仍需要法律法规的支撑。根据中华人民共和国教育法第二十一条规定：国家实行学业证书制度。经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家规定，颁发学历证书或者其他学业证书。第二十二条规定：国家实行学位制度，学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位，颁发学位证书。中华人民共和国学位条例第八条规定：学士学位，由国务院授权的高等学校授予。那么，在法无明文禁止的前提下,我们基于对维护弱势的管理相对人利益的考虑，可以当将高等学校在对学生的学籍管理、学历证书、学位证书的颁发方面履行的职责理解为学校对学生行使国家公权力,所履行的是国家法律法规授予的权力,是行政法意义上的职责,符合行政诉讼法的立法精神,属于行政诉讼法所调整的范畴。所以北京科技大学就可被推定为“法律法规授权组织”,也就成为行政诉讼适格的被告主体,被纳入了行政诉讼制度的监督范围,从而开辟了对高校内部管理行为进行司法审查的先例。 更令人欣喜的是，1999年11月24日,最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第12条规定,“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”它表明,1989年颁布的行政诉讼法规定的受案范围正在逐步扩大。高校与其成员或利用者之间的争议可以被纳入到行政诉讼之中,学校内部管理冲突中的个体权利有了通过司法程序获得救济的途径。4、 对本案涉及的正当程序原则的分析。正当程序原则的基本含义是行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。它包含两条基本原则：（1）任何人不应成为自己案件的法官。（2）任何人在受到惩罚或其他不利处分前，应为之提供公正的听证或其他听取其意见的机会，否则该处分将被司法审查确认无效。而高校自主管理权是在我国教育体制改革过程中,政府逐步下放部门对高校的支配权而形成的。我国教育法、高教法都明确规定了高校“依法自主办学”和“按照章程自主管理”的权利。但是,高校自主管理权的合法性,并不等于其具体管理行为的合法性。“程序瑕疵”是高校诉讼案反映出的一个普遍问题。在高校管理活动中,高校拥有诸如内部处分权、收费权、招生权等行政职权。高校在行使这些权力进行教育管理时,所作出的决定对学生的影响是巨大的。如不颁发毕业证和学位证、被开除学籍、勒令退学等,都会对学生的名誉及将来的就业和发展产生极大的影响。在本案中，北京市海淀区法院一审判决称：“按退学处理，涉及到被处理者的受教育权利，从充分保障当事人权益的原则出发，作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理者本人宣布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见。北京科技大学没有照此原则办理，忽视当事人的申辩权利，这样的行政管理行为不具有合法性。”这里适用了“正当程序原则”，即被告在作出退学处理决定前应当允许原告提出申辩意见，在作出退学处理决定后应当直接送达给原告本人。但是，判决书没有明确指出被告应当什么时候听取相对人的申辩，其清晰性、准确性还有待提升。因为在退学处理决定作出并送达后，再允许当事人提出申辩已经没有了任何实际意义。所以，这一点是判决书上的不足与欠缺。五、对本案体现的信赖保护原则的分析。信赖保护原则是指政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。其基本含义是行政行为一经作出，非有法定事由和经决定程序不得随意撤销、废止或改变，即行政行为具有确定力和公定力。而对相对人不利的具体行政行为生效后，行政主体可以裁量决定是否撤销或终止。尽管退学处理决定作出后，有许多后续工作，如变更学籍登记、迁出宿舍、图书借阅终止、补助停发等。但是，没有履行这些手续不影响学籍开除决定的法律效力。行政主体应按照信赖保护原则的要求，不是因为法定原由和通过法定的程序，不得撤除、改变已经发生效力的行政决定；“因为国家权益、社会权益或者其他法定理由必须撤回或者改变行政决策的，应当按照法定权限和程序进行。在判决书中，法院认为，北京科技大学实际上从未给田永办理过注销学籍，迁移户籍、档案等手续。特别是田永丢失学生证以后，该校又在1996年9月为其补办了学生证并注册，这一事实应视为该校自动撤销了之前对田永作出的按退学处理的决定。即被告对田永的退学处理决定没有实际执行，不发生效力，田永仍然具有学籍。由此就引发出两个问题：（1）处理决定没有实质执行是否等于决定没有生效（2）被告在作出处理决定后，允许原告继续在校学习，补办学生证等行为，其法律后果如何？对于问题（1）从行政法原理来讲，一个行政决定的作出和决定的执行是可以区分开来的；行政决定一旦作出并送达，就具有确定力、拘束力以及执行力；行政决定是否已被执行并不影响它本身的效力。本案中北京科技大学退学处理决定作出后，可能仍有许多后续工作，如变更学籍登记、迁出学生宿舍等，虽然学校未做这些工作，但不会影响退学处理决定的效力。对于问题（2）学校的退学处理决定一经作出，即推定有效，未经法定程序不得变更，学校有关部门应受其拘束，而不得作出与之相反的行为。被告在作出处理决定后，允许原告继续学习，补办学生证等行为，会被视为对处理决定的撤销。原告有理由相信自己仍是学校的学生，同其他学生一样具有学籍。并且，法院通过法庭调查得知被告北京科技大学某些部门、部分教师均不知道田永已被开除学籍，被告的有关部门后来实质上也未给田永办理必要手续，但是却在后来的几年中给田永补办过学生证，允许其学期注册，收取其交纳的教育费，默认、准许其以在校学生的身份继续完成学业并参加各类活动。这些行为都与学校的退学处理决定完全相悖。虽然过去的法律理论认为行政决定得效力不因为没有执行而无效，北京科技大学个别部门及部分教师的行为不能直接引起自动撤销学校决定、恢复田永学籍的法律后果，但如此多的事实累积在一起，表明被告明显怠于行使自己的行政职权，漠视田永的合法利益；而田永之所以继续在校读完本科，只因为高校没有及时行使权力，使他对学校的不作为行为产生了一种预期利益信赖，即只要自己认真学习，完成相应的课业，学校的处分就会无关紧要，毕业时就能如其他同学一样获得学历、学位证书等。因此，田永的预期具有符合生活常情的根据，是一种合理的利益期望。令人遗憾的是，田永案中一审判决书未能充分适用信赖保护原则进行说理。相关表述是：“被告 1996 年 9 月又为田永补办了学生证并注册的事实行为，应视为被告改变了其对原告所作的按退学处理的决定，恢复了原告的学籍。”法官们认为，被告的内部部门为田永补发学生证并注册的行为是有瑕疵的，与被告的有权部门依照法定程序为田永补发学生证、注册的效力有区别，因而，对它的“定性”，判决书中含糊其词地使用了其含义在学术界有很大争议的“事实行为”一词。至于它为什么“应视为被告改变了其对原告所作的按退学处理的决定”，高校原来作出的行政决定的效力为何能被“事实行为”所改变，法官没有在判决书给出确切论述。但容易推测，法官根据法律的价值理念和社会对判决结果的普遍要求，得出的结论是不保护田永的利益是不符合公平正义法则的，只有依此作出判决才能够获得社会的认可。在征询对该案的意见时，它得到了很多学者的支持；也得到了法律职业群体的普遍认同和赞誉。事实上，这也许是法官最后支持了田永主要诉讼请求的决定性原因。六、结语 因为学校未按规定给自己颁发毕业证及学位证，田永将母校北京科技大学诉上法庭。之后，高等学校开始不断地被推上被告席,这一方面反映了社会法律意识和被管理者个体法律意识的增强,另一方面也反映了国家现行教育体制中相关规范的欠缺。但同时田永案也被誉为中国行政法制发展中的一个里程碑。它的意义不仅仅在于法院受理了这个案件并作出了相应的行政判决，突破了传统行政法主体理论和行政诉讼受案范围的束缚，将司法审查的阳光洒进了冰冷的大学里，为高校的管理者敲响了法治的警钟，有利于促进高校教育机构规范、慎重行使处分学生的行政权力，推进、加快高校对学生的行政管理的法制化进程，也为广大学子维护自身合法权益提供了有效的救济途径；更重要的是，它创造性地将正当法律程序原则和信赖保护原则在一定程度上运用到了判决的分析之中，为之后的相关案件提供了有益的借鉴和启发。