反恐案例分析.doc

反恐经典案例分析提到恐怖主义，涉及到一个最基本的问题,就是“什么是恐怖主义”。对此当前存在的争议很多。各种有关恐怖主义的定义，就多达150多个，虽然如此，仍有必要对恐怖主义，作一介绍与分析。一、恐怖主义的定义（一）恐怖主义的基本特征虽然恐怖主义也是以行使暴力为特征，但其与普通刑事犯罪以及其他暴力行为有所不同。1.不遵守使用武力的法则在1860年1899年、1907年和1949年以来的海牙日内瓦等公约，除了规定在战争中不能以平民百姓为攻击对象外，还有以下的规范：（1）不可将平民扣为人质。（2）制定有关战俘、投降者的待遇。（3）禁止对百姓、战俘进行报复。（4）认可中立地带以及其他国民的权利。（5）不可对他国外资人员派驻代表加以干扰。但30多年来的现代恐怖主义几乎违反了上述所有原则，将平民百姓视为人质，甚至处决的事件经常发生，刑囚、杀害进行联合国维和停火协议任务的军事人员，屠杀他国无辜民众，最近在印尼观光胜地与菲律宾的爆炸案即是明证。不断攻击使馆和其他外资单位，最严重的案例是1983年美国在贝鲁特的使馆遭到炸弹攻击，后来如1998年美国在肯尼亚、坦桑尼亚使馆爆炸案等也一再发生。不受约束地使用暴力就是恐怖主义的一个主要特征，普通刑事罪犯仅会就上述情况，采取必要的行动，暴力、威胁受害者，其目的也仅在于让对方迅速屈服，简单讲，只重视“目前”的行动对自己有利，但恐怖主义不同，他们希望以暴力传达特定的目标，甚至影响公众意见，最后达成其发迹整个体系的目标。22.具有特定政治目的虽然恐怖分子采用和一般罪犯类似的手段，如汽车炸弹、开枪滥射等等。但两者间的主要区别在于前者的目标是具有政治目的的。3.具有组织目标为达到特定的政治目标来自特定集团，并有指挥体系的恐怖分子才会展开行动，并以暴力作为工具，他们所追求的也不是个人化的目标，恐怖分子基本上是利他主义者，他们认为自己服从于一个多数人更高利益，而不像罪犯一样，任何作为都是以自己为出发点，恐怖活动不是基于一时的仇恨或报复，而是经过计划的缜密行为，简言之，任何组织和个人需有下列的特征才可称为恐怖团体、分子：（1）具有政治性目标或动机。（2）行使暴力或威胁使用暴力以造成恐惧。（3）为了造成超越当前目标的广泛心理效应。（4）有一定的组织形式。（二）恐怖活动的方式根据发生的频率，恐怖活动的方式主要有：1.爆炸这是最常见的恐怖活动，即使是改良的爆炸物价格也相当低廉，而且容易制造，而精密的炸弹不仅更小巧，而难以发现，还能造成毁灭性的效果，以1998年8月美国在非洲的两座使馆爆炸案为例，两辆汽车炸弹便夺走了200条生命，并造成5000多人受伤，1995年4月奥克拉荷马爆炸案以一般材料制成的炸弹杀死168人。2.绑架、挟持人质恐怖分子时常以这种手段取得谈判的筹码，并公开其诉求。虽然绑架行动可以说是困难重重取得情报、武器、人员，然后选择目标，拟定计划，前往预定地点抓住目标然后离开。到和官方谈判并施压的过程，里面每个环节都有可能出错，但如果他们成功了，便可以获得金钱，同志获释和知名度，占领一座设施并挟持人质的做法则更为冒险。因为这是与官方直接对峙，极有可能发生两极化的反应，官方只能选择屈从于恐怖分子或强行攻坚两条路，不过手握人质却是吸引媒体注意的绝佳方式，这时恐怖分子的主要目的在于影响舆论而非人质。3.武装攻击、暗杀武装攻击或刺杀均是以特定目标为对象，可能使用炸药或一般轻型武器，若组织较为松散的恐怖团体常会以飞车枪击的方式进行。从历史案例来看，这类行动主要着眼于心理效果。4.纵火燃烧用的装置不仅便宜，而且容易获取和隐藏，因此适合组织较松散，训练和装备较差的恐怖团体使用，恐怖分子通过对一般单位、政府机关、工业中心纵火，来凸显政府无力维护秩序。5.劫持飞机、车船劫车船是以武力取得一辆交通工具，并控制其搭载之乘客、货物这类行动中往往可以虏获许多人质，并引起媒体广泛注意。劫机则对恐怖分子更为有利，因为在油料用完之前，他们可以选择飞往同情这类活动的国家，使得反恐怖单位难以行动。6.其他方式除了以上暴力方式以外，恐怖团体也可能在缺乏资助的情况下，以抢劫、勒索等方式，来换取金钱。7.网络信息、恐怖活动这是一种全新的以电脑网络为目标的恐怖活动，恐怖分子除了可以用先进的电子技术对网络硬件、软件造成破坏，瘫痪以外，也可以采用较简单的电磁科技，破坏电脑中的重要组件，可以使他们在极低的风险下扰乱、摧毁网络或电脑，进而中断政府、企业的相关活动，虽然案例尚不足与其他种类的恐怖活动相比，但是实际具有同样的威力和效果，除了数年前车臣匪徒，曾以微波武器闯入俄军基地以外，在2002年10月23日，分布在全球各地管理网际网络资料流动的13部主要服务器中有9部在1小时之内，遭到拒绝服务式的攻击，他们接受超过平常网路流量30-40倍以上的资料，不堪负荷而瘫痪，其中7部完全失灵。按照传统的恐怖主义，要整合一部分分散在各地的人马，同时破坏活动在设计之初，就考虑到对抗天灾等问题，而采取全球性异地备援机制，并分别由政府、大学、私人组织与企业管理节点，是很难被破坏并且极容易失手，理论上这些节点就算仅剩一个，也足以支持网际网路的运作，但事实上只要有四台以上的主要服务器失灵，效能便会明显下降。8.大规模杀伤性恐怖活动采用核生化武器攻击的恐怖团体是相当少的。目前仅有日本奥姆真理教，在1995年于东京地铁采用沙林毒气，造成12人死亡，5500人送到医疗一件案例，美国炭疽热事件，目前尚无法确定是个人或恐怖团体所为，此外，尽管绝大多数的恐怖团体无力制造出核弹，不过要造出生化武器或是可造成辐射污染的放射性武器，则在其能力范围之内，这些武器能造成的广泛效应，正是恐怖团体要加以利用的原因。（三）恐怖活动的企图各种恐怖活动的目的，均不脱离下列的范畴：（1）造成广泛的恐惧和恐慌（2）经由引起媒体注意，使世界、国家或当地人注意其诉求（3）扰乱、削弱或困窘政府安全部队，凸显官方行为失当（4）走私、偷窃、勒索金钱或装备。尤其是武器弹药（5）破坏设施、干扰通讯。让人民怀疑公权力（6）阻吓外来投资、观光或援助计划以影响一国的经济（7）影响政府的决策和立法（8）释放其同志（9）报复（四）恐怖活动的效果恐怖分子的暴力行动是要引起当地民众、政府乃至全世界的注意，每一次攻击都会使他们具有更高的知名度，也让更多人了解他们的要求，他们选择的目标多为敌对势力的象征，至于恐怖活动的成效不在于行动本身，而在于公众及政府对其行动的反应。二、当前恐怖活动的特点“911”后，国际反恐斗争更加全面地展开，一些恐怖组织遭到重创，但是恐怖主义威胁依然存在，世界各地仍不断发生系列恶性恐怖事件，恐怖分子也在谋求获取核生化等大规模杀伤性武器，以其引起更大动乱与恐慌效应，国际反恐斗争道路仍然艰巨、漫长、复杂。（一）恐怖活动仍很嚣张“911”周年后，一系列重大恶性事件凸显恐怖分子追求“更具血腥性、制造更大范围恐慌”的活动特点。1.恐怖袭击、大型油轮，威胁海上通道安全2002年10月6日，航行在也门海域附近的法国超级油轮“兰堡号”遭到一艘装满炸药的小艇袭击后，爆炸起火造成一名船员死亡，10多人受伤。此次事件不仅造成大量原油泄漏，使附近海域大面积受到严重污染，而且也对也门经济造成严重的“负面影响”。另据沙特当局透露2002年夏天曾挫败一起试图攻击沙特位于海湾沿岸港口与输油设施的恐怖活动，此次恐怖袭击的目标是炼油厂和输油装载站，以及相关管道系统。虽然要瘫痪这些设施需要在几个关键部位同时安放炸药，但即使在关键时候使其停止运转就可导致石油短缺。海上战略要道，如霍尔木兹海峡、马六甲海峡、曼德海峡等，是中东国家与亚洲、欧洲和美国相连的海上运输线，也是该地区的经济生命线，任何有计划地恐怖攻击，将对全球产生严重冲击。据设在英国伦敦的国际海事局统计，2002年前9个月全球有报道的海盗攻击已从2001年同期的253起上升到271起。就目前来说，恐怖主义对于海上通道，石油与天然气运输船所构成的威胁，是一个最现实的问题。爆炸一艘油轮难以摧毁全球石油经济，炸毁输油管虽然很具破坏性，但这种管道很容易修复。在哥伦比亚和苏丹就经常发生此类事件，然而如果在霍尔木兹海峡、红海南口的曼德海峡或马来西亚与印尼之间的马六甲海峡爆炸油轮或瘫痪炼油厂和海运油库，将极大地破坏全球能源供给。2.恐怖分子袭击旅游胜地，击中了国际社会防恐薄弱点在恐怖活动日趋猖獗，世界各地一片“风声鹤唳”的情况下，各国纷纷加强对重要机构及敏感建筑物以及驻外使领馆的各种保安措施，有些西方国家甚至关闭了一些“高危地区”的使领馆，然而恐怖分子将袭击目标转向国际社会防恐的“软肋”。2002年10月12日晚，当地时间11时左右，巴厘岛库塔沿海旅游区一家夜总会发生汽车炸弹袭击事件，几分钟后，巴厘岛首府登巴萨市，美国领事馆附近发生爆炸，爆炸事件共造成200多人死亡，300多人受伤，93人下落不明，其中绝大多数是澳、英、法、德、美、日等西方国家游客，尤以澳大利亚人居多。事发后不仅各国在该岛的游客匆匆离去，而且准备去该岛的人数也急剧下降。第二天，印尼股市开盘，综合指数下降了10%，这既给当地的社会稳定与经济发展造成冲击，也对印尼政局产生一些影响。针对民间目标的袭击，使的全面防范恐怖主义变得更加困难，因为任何国家，任何政府，都不可能把所有人都像保护要人一样保护起来，把所有的民用建筑，设施都像保护使领馆，军事基地，政府办公驻地一样的安装各种防恐设备。此外恐怖主义直接造成人员伤亡，与物质财产损失，只是恐怖主义威胁与危害的一个方面，它的威胁与危害还表现在对人们心理的冲击。虽然恐怖活动，最直接的受害者，只局限于案件现场，但人们由此所产生的心理恐慌，则远远超出这个范围。这种因心理恐慌而产生的负面效应，是全方位的，不但对政权的稳定有所影响，甚至造成政府的更迭，也会造成社会、国家动荡不安，人人自危，妨碍正常的工作与生活秩序。3.大规模劫持人质向政府施压大规模劫持人质是恐怖分子惯用的手段之一。与其他恐怖事件有所不同的是恐怖分子是以人质的生命安全向政府施加压力。此类恐怖事件，影响大，难解决。2002年10月23日，在经过两个多月的精心策划准备后，50多名车臣恐怖分子，占领莫斯科一家剧院，并将里面800多人扣为人质。10月26日，俄特种部队施放麻醉剂后突袭剧院，击毙全部恐怖分子，解救出人质，此次事件中，人质有129人死亡，俄罗斯虽然成功解决了此次人质危机，但由此带来的负面影响，还是显而易见的。事件伊始，引起国际社会的广泛关注。在恐怖分子的胁迫下，全体人质要求“政府结束车臣战争”的呼吁信在全国电视台播出，俄政府受到极大压力，普京总统被迫取消原定参加墨西哥APEC会议的日程。事件结束后，大量人质由于身体虑弱，而吸入过量麻醉剂死亡，俄特种部队解救人质的方式也受到一些非议。在既要最大限度地“保证人质安全”又“不能向恐怖分子妥协”的两难状态下，处理劫持人质恐怖事件，已成为一个难题。4.恐怖活动手段不断翻新，使用导弹袭击民航客机长期以来，恐怖分子经常进行劫机、炸机这类影响大、伤亡多的恐怖活动，当各国加强机场保安后，又出现以便携式导弹袭击客机的新手段。2002年11月28日在肯尼亚蒙巴萨发生两起重大恐怖事件，先是一辆自杀性汽车炸弹闯入以色列人在当地开设的一家旅馆，炸死包括3名以色列人在内的15人，炸伤80多人。与此同时，从蒙巴萨机场起飞的以色列民航客机遭到地面两枚肩杠式导弹的攻击，幸未击中。恐怖主义无视人类的任何道德规范，不受任何国际法约束。因此，它追求最具轰动性、最具血腥、最具影响的各种恐怖活动方式。核、生、化等大规模杀伤性武器，一直是其寻求使用的手段之一。2002年12月16日法国警方在巴黎市郊拘捕3名恐怖分子，并在他们的寓所搜出怀疑用来制造生化武器的化学品。越来越多的放射性物质走私，也使人们更加关注包括“脏弹”在内的核恐怖主义问题随着国际社会的日益开放，科技发展的日新月异，恐怖分子得到制造包括核、生化在内的大规模杀伤性武器技术，材料的途径与方式也越来越多，急需国际社会的高度重视与警惕。此外，除大规模杀伤性武器恐怖分子也不断寻求更具危害的新的恐怖活动方式，一些恐怖组织逐渐尝试高科技带来的恐怖效应。信息恐怖主义就是其中一个最突出的问题，当人们越来越依赖于计算机网络时，恐怖分子不仅利用互联网络，结成跨地区、跨国界的大组织，利用网络的便利条件获取和发送各种信息，交流经验，利用网络从事各种犯罪活动。他们也把这种支撑现代化社会的系统作为攻击目标，瘫痪网络，干扰攻击通信卫星等。5.“以小博大”实行恐怖主义的“不对称”战恐怖活动既不同于普通刑事犯罪，也不同于常规战争，它是一种“以小博大”的“极端不对称的暴力活动”，这种“极端不对称”不是军事作战的不对称，而是恐怖分子有预谋的，针对非战斗目标袭击的不对称。2002年12月27日，车臣非法武装就进行了这种“以小博大”的“不对称”恐怖活动，当天下午2时左右，3名恐怖分子身着俄军迷彩服，持格罗兹尼通行证，开着挂有军车车牌，装有1吨多TNT高爆炸药的大卡车和小轿车，在通过两个检查站后，汽车炸弹冲进车臣首府，格罗兹尼政府大院爆炸，造成80人死亡，其中大多数为车臣政府精英。车臣安全会议秘书兼车臣政府办公厅主任杜达耶夫和4名副总理被炸伤，其中1人伤势严重。由此可见，恐怖组织，恐怖分子与各国军队相比是“弱者”，但与他们袭击对象相比则上“强者”。虽然恐怖人数在国际社会的打击下不断减少，但其构成的威胁和危害，并不是与这种人数的下降成正比。在恐怖组织遭到重创，许多恐怖分子不断落网的情况下，残余恐怖分子“以小博大”的威胁与危害并没有减少。这种“以小博大”可以通过在人群密集的地方或交通工具里放置炸弹，大规模劫持人质，使用汽车炸弹，用导弹袭击民航航空器等频频得手。在这些恐怖活动中，几个恐怖分子，几颗炸弹，几枚导弹同它们所造成的伤害，破坏与影响可以说难成比例。因此，评估恐怖主义的威胁与危害，不能仅仅因其人员的减少而放松警惕。（二）恐怖主义的不断蔓延恐怖袭击活动在全球反恐斗争，全面展开的情况下重新猖獗，不仅再度向国际社会敲响警钟，而且也说明单纯的军事打击，难以真正遏制恐怖主义，并且还有可能在一定程度上刺激一些新的矛盾产生，导致恐怖主义不断蔓延。1.多数恐怖活动与“基地”组织有关阿富汗反恐战争开始后，大批“基地”组织成员潜逃其他一些地区。“911”周年不久，半岛电视台播放两盘“基地”组织的录音带，随即发生一连串恐怖袭击事件。2002年10月6日法国油轮遭到袭击，2002年10月8日科威特发生枪击美军士兵事件后，因特网上就出现称是本拉丹的声明，对这两起事件表示“赞扬”。2002年10月21日印尼巴厘岛爆炸案、2002年10月初及中旬菲律宾袭击美军士兵与三宝颜市连续爆炸案、2002年10月23日莫斯科劫持人质案、2002年12月27日俄车臣首府格罗慈尼政府办公大楼自杀性汽车爆炸案都是与“基地”组织有密切联系的一些伊斯兰极端组织所为。2002年11月28日肯尼亚蒙巴萨两起重大恐怖事件后，“基地”组织声称，他们策划了这些事件。今年，沙特、利雅德、摩洛哥、卡萨布兰卡系列爆炸事件，莫斯科音乐会、车臣等爆炸事件，都是与“基地”或与其有联系的恐怖组织所为。2.恐怖袭击以美国等西方国家在境外的机构和设施为主要目标也门港口袭击法国油轮案，恐怖分子原准备袭击一艘美国护卫舰，但由于美舰防卫十分严密，目标才转向法油轮，科威特枪击事件直接会对美军人员，巴厘岛爆炸目标是西方的游客聚集的旅游场所及美领事馆附近。与此同时，日本在阿拉伯海的后勤补给舰，也发现试图发动恐怖袭击的快艇，肯尼亚袭击饭店及民航客机事件，主要是以以色列为打击对象，沙特、摩洛哥、印尼，今年发生的恐怖事件也是如此，从上述事件看，恐怖袭击具有特定对象国的，非特定目标的特征。此外，在美国等西方国家加强各种反恐措施后，恐怖分子也越来越多地把攻击由政府机构、使领馆、军事基地等“硬目标”，转向不具防卫能力的“软目标”，如海上运输工具、旅游娱乐场所、商场、剧院、民用航空器等。3.一个以“基地”组织为主要架构，遍及全球的“恐怖网络”浮出水面不断在世界各地捕获“基地”组织的成员显示，许多“基地”组织成员已从阿富汗分散到世界各地。首先，一些“基地”骨干成员成为超级“细胞”，他们分散“基地”组织在世界各地的网点，有的潜伏起来，有的则重新组织发展，筹划新的恐怖活动。他们还与其他一些具有相同或相近背景与思想理念的极端主义组织相结合，继续扩大影响，兴风作浪。一些外逃“基地”组织成员利用当前阿富汗政权仍未巩固之机，相继潜回集结，伺机活动。“基地”组织的一些外围同情支持者仍很活跃，虽然许多极端组织表面上与“基地”组织并无直接联系，但他们出于同样的极端主义理念，相互呼应。如“911”一周年期间，正当世界各地悼念遇难者之际，在英国伦敦的一些极端主义组织却在为“基地”组织喝彩，并扬言要成立新的组织接纳“基地”组织逃亡者。4.其他恐怖主义也十分活跃现在国际恐怖主义自发生发展以来，随着国际形势与格局的变化，而不断演变，特别是冷战结束，前苏联解体，一批打着极左招牌的恐怖组织，逐渐瓦解而销声匿迹，代之是极右新法西斯，恐怖组织的死灰复燃。除“基地”及其相关恐怖组织外，其他形形色色恐怖组织的恐怖活动也在不断发生，从欧洲到亚洲，从非洲到拉丁美洲，爆炸、暗杀、劫持事件层出不尽。有些恐怖组织还根据国际大环境的改变进行调整，在传统势力范围外，分裂或组建新的机构。如爱尔兰共和军同意停火并交出武器后，其组织内更加极端的派别就分裂出来，成立“真正的爱尔兰共和军”，继续进行恐怖活动。在俄罗斯经过两次车臣战争，车臣非法武装遭到沉重打击，已无力与俄军队正面对抗。在此情况下，车臣非法武装转变恐怖活动重心，更多地把恐怖活动由“硬目标”转向“软目标”，并由过去专门针对俄军扩大到亲俄的车臣人。2002年10月23日莫斯科大规模劫持人质事件，以及2002年12月27日，车臣首府格罗兹尼政府大楼同时发生的两起自杀性汽车炸弹爆炸事件，包括2003年的莫斯科露天剧场的爆炸事件，以及车臣再次遭到炸弹攻击事件，都充分说明这种恐怖活动的趋势。类似情况在世界各地都在出现。值的重视的是在国际社会加大各种反恐措施与力度的情况下，恐怖主义的活动方式更加隐秘，匿名恐怖活动增多，恐怖组织筹集资金的方式与来源更加隐蔽分散。其一经营各种掩护公司获利；其二以各种形式进行募捐；其三得到个人或某些组织的资助；其四介入各类有组织犯罪活动，或是直接从事有组织犯罪活动，或是与有组织的犯罪集团相勾结，进行毒品走私、洗钱、劫持、敲诈等犯罪活动。三、加强对恐怖主义的防范与打击“911”事件犹如警钟长鸣，促使世界各国日益重视恐怖主义问题，在全球多层次反恐合作越来越广泛的同时，各国也纷纷采取多种措施加强对恐怖主义的防范与打击。（一）一些国家把反恐斗争纳入国家安全战略层面“911”事件促使不少国家把反恐作为国家安全战略的核心，并据此调整相关领域战略，如军事、外交战略、情报、执法机构的战略性结构调整等。美国、俄罗斯、以色列、澳大利亚等甚至相继提出“先发制人”的反恐战略，在各国国家安全战略调整中，美俄两国调整最全面、最深刻，影响也最大。美国国家安全战略调整集中表现在四个方面：一是把反恐作为国家安全战略的核心，并定性为“一项持久的全球性任务”。美国认为对美国国家安全构成威胁的因素主要有两个方面，包括“失败国家”和掌握大规模杀伤性武器的恐怖分子，美国提出“今天的美国受到的威胁更多地来自衰败国家而不是威胜一时的国家”，“面临的危险更多的来自一小撮居心叵测之徒掌握的毁灭性技术”。二是大幅修改军事战略。首次明确将“先发制人”纳入国家安全战略报告，美国将“先发制人”与军事和情报战略调整相结合。提出“建立更强、更完整的情报能力，提供及时，准确的情况，对存在的种种威胁有所掌握，并做出评估”。“继续改革军队，保证有能力采取迅速准确的行动取得决定性效果”。三是对其政府部门进行结构性调整，提出“以一个新的国土安全部为核心，新建统一的军事指挥部门，彻底重组联邦调查局”。美国也要求在防范恐怖袭击方面的多方合作，要求防恐计划“涵盖每一级政府机构，并要求公共部门与私营部门实行合作”，美国情报机构则根据反恐斗争需要进行新的布局。四是以反恐为依托，调整大国关系，逐步推行“改造伊斯兰”计划，美国将盟友关系重点放到了与美国反恐合作上，以此重新定位国际关系。与此同时，美国把恐怖主义根源归结于“贫困、制度衰败和腐败”。提出在打击恐怖主义的同时，对伊斯兰进行“改造”，扶持伊斯兰“温和派”。俄罗斯继“莫斯科人质危机”后，车臣在年未又发生大规模恐怖袭击。俄因而也调整国家安全战略重点。俄总统普京提出要修改国家安全构想，其要点有四：一是解决车臣问题，是此次战略调整的核心，俄重新审视国家安全环境，把恐怖主义视为现实威胁，将车臣非法武装与国际恐怖主义完全挂钩，俄联邦安全局长强调“新的国家安全构想将着重针对车臣问题”。二是确立“先发制人”的反恐方针，强调先发制人能够较有效地遏制恐怖事件的发生，将恐怖活动消灭在策划和准备阶段，并明确提出俄罗斯可能在境外采取“打击恐怖主义的行动”。三是将国家武装力量的主要职能由“抗击外来侵略”转向“内外并重”，进一步突出军队在国内反恐中的作用，健全整个强力部门体系的组织结构，以联邦安全局、内务部、情报总局和空降兵的特种部队为基础，组建以具体反恐行动为任务的新军事单位。四是加强完善反恐立法，根据形势变化，俄罗斯将对国家安全构想反恐法和紧急状态法的相关内容进行修订和细化。此外俄杜马已通过媒体法修正案，规定在处理恐怖事件过程中媒体报道的“道德标准”。（二）采取强力措施打击恐怖主义各国重视对恐怖主义的防范与打击采取的措施主要有三：1.推进反恐立法推进反恐立法，明确相关部门的责任。2001年10月美国迅速通过新的反恐法确立情报机构在反恐斗争中起到了重要的作用。第一、进一步理顺各情报机构相互协作的关系，再次明确和加强中情局长对各情报机构的情报搜集工作上的主导地位。第二、依法扩大情报机构权力。包括授权情报机构，截听无线电、言谈和电子通讯中有关恐怖犯罪的信息，要求银行和航空公司等部门提供情报，取消“禁止情报机构在境内外搞暗杀活动”的禁令。中情局可在总统授权下直接采取“隐蔽行动”。2002年9月公布的美国新国家安全战略报告指出必须改革情报工作，发展新的情报能力，加强预警和情报分析，建立新的警报制度，继续发展收集信息的新手段，责成政府所有的部门搜集有关恐怖主义威胁的情报，对情报来源进行通盘分析。2002年10月29日俄罗斯国防部长谢尔盖伊万诺夫宣布：普京总统已下令制订新的国家安全构想，将明确国家强力部门的职责，规定由国防部和内务部部队负责国防事务，由联邦对外情报局、安全局、保卫局、边防局、总统新闻和联络办公室紧急状态部负责安全事务。2001年11月意大利政府颁布政令授予情报人员“职能特权”，即在特定情况下情报人员执行任务期间的“违法行为”不被追究刑事责任，情报人员有跟踪、监听、搜查、私闯民宅等行动特权。所有以调查为目的的侦察手段不受司法机关控制。德国相继通过多项反恐怖法案，为反恐怖行动提供资金，必要权限的保障。2001年9月德国通过第一个打击恐怖活动和加强国内安全的方案，计划在预算中增加30亿马克经费，用于改进联邦国防军的反应能力和情报机构的反恐工作。2001年11月又通过第二个反恐法案，计划对现行法律进行修改，移民局、大学和银行等机构存放的档案资料要与情报机构联网，情报机构可任意调看怀疑对象的全部档案。2002年8月30日为加大反恐怖力度，德国汉堡实施新反恐一揽子法案，在调查恐怖活动嫌疑人的银行、旅游和电话的记录，以及搭线窃听和安装窃听器等方面，赋予汉堡情报机构更大权限。2001年10月31日南非议会在开普敦通过4项法案，全面改组南非情报系统，根据这些法案，南非情报机构将做到以下调整：加强国家战略情报工作，密切警察与反犯罪情报机构的合作，加强情报培训工作，建立电子情报安全系统。2.组建新的机构在加强扩大传统情报机构的职能与权力的同时，组建新的机构和设立新职位，肩负反恐情报职能。美国组建了国土安全部，协调国内反恐情报，五角大楼组建情报筛选小组，中央情报局内设一个准军事组织，国防部将增设专责情报事务的助理国防部长，拟建立新的反恐怖中心。2002年11月14日美国反恐怖主义专家委员会向政府建议设立反恐怖主义中心，以改善情报机构间的合作。俄罗斯内务部将于2003年底成立特别行动中心，负责反恐怖事务。新加坡则在国防情报局内，设立新的反恐协调机构。3.调整工作方式调整工作方式，服务反恐怖情报需要。“911”后美国大大加强中央情报局和联邦调查局的反恐职能，对情报战略作了重大调整。第一、调整任务比重，反恐成为情报工作的重中之重。2002年5月30日美国联邦调查局局长米勒宣布对该局进行改组，将反恐作为今后的主要工作，使它从一个“被动反应型”机构转变为打击反恐怖主义的“主动进攻型”机构。第二、解除行动限制，扩大情报机构权力。联邦调查局新出台的行动准则，扩大了情报人员进行调查活动的权力，可使用监视、侦察、渗透、潜伏、诱骗、甚至暗杀等手段打击恐怖活动。可以事先不提供潜在犯罪活动证据的情况下监视宗教机构和政治团体。第三、对人员进行调配，大力招募新人。第四，加强人力情报与情报分析工作。中情局成立“反恐怖中心”加强反恐情报的人力情报网建设。此外还加大人力、物力的投入，与国内其它情报机构合作，加强对恐怖活动情报的分析与研究。其他国家强化情报机构，反恐怖职能的同时，特别强调招募和培训人员的工作，如英国秘密情报局（MI6），为了配合反恐大规模招募新人，重点招募对象包括大学毕业生，特别是具有阿拉伯语和亚洲语言专长者以及从该局退休后在私企商业情报机构工作的专家。法国领土监护局是法国专门从事反恐怖情报搜集的部门，为充实人员配备，2002年下半年领土监护局增加了几十名“特殊人才”，如语言学家、工程师、以及电脑专家等。此外法国内政部长还宣布政府将增派200名公务员以充实情报队伍。澳大利亚情报机构在“911”后将搜集并分析与潜在恐怖袭击有关的情报确定为工作重点，大量招募新人，加强培训。第一批毕业生已经被分派到各条反恐怖线，有的被派往印尼巴厘岛调查，有的则被指派调查当前已经发生或者可能发生的恐怖事件。4.加大经费投入加大经费投入，为加强人力情报、技术情报以及提高情报分析质量，提供资金支持。美国继2002年追加情报经费10亿美元之后，布什政府再次要求国会向国防部、中情局及其它情报部门增加拨款270亿美元，其中仅中情局就增加了几十亿美元，新增经费除改善情报机构的办公条件外，用于收买外国官员和知情者的“专款”增加了10倍，参众两院于2002年11月15日通过预计超过350亿美元的新情报经费法案，法案所提供的资金被分配给中央情报局、国家安全局、五角大楼的情报项目以及国务院，近期情报经费分配的优先项目包括使国家安全局恢复活力，加强情报侦察、情报分析、研究和预测评估等能力，该法案还提出将向学者提供100亿美元以鼓励对国家安全所需语言进行研究，如阿拉伯语、韩语和波斯语。俄罗斯联邦委员会下属预算委员会主席叶夫尼根布什米指出已拨款30亿卢布作为2003年度反恐预算，俄杜马认为对这部分财政预算应重新分配，向反恐部门倾斜。英国财政部已同意在秘密保安局1.6亿英镑年预算基础上增加拨款。澳大利亚政府在“911”之后，给澳大利亚安全机构追加拨款使其年度预算达到了8500万美元。5.拓宽国际合作不断拓宽国际反恐斗争合作领域，使恐怖分子无处藏身。跨国活动是恐怖主义的主要活动方式之一，“一地策划，异地实施”的恐怖活动，迫使国际社会必须进行反恐斗争合作。国际反恐斗争合作的一个重要方面，就是要用具体的措施来充实完善各种反恐协议协定与公约，国际反恐斗争合作的领域也应随之不断扩大。由于恐怖主义问题涉及到方方面面，因此反恐斗争合作领域不断拓宽，既有道义上的支持，也有司法合作；既有情报交流，也有技术合作；既有经济制裁，也有联合军事打击；既有国家领导人的会面，也有具体执行部门的相互协助。从各方面最大限度地限制恐怖分子的活动空间，切断恐怖组织的资金来源，使恐怖分子藏身之地越来越少。（三）国际反恐合作取得的成果综合起来当前国际反恐合作有三大突出成果：1.反恐双边合作成效显著从当前实际情况看，国际反恐斗争的基础仍是双边合作。反恐合作内容也由情报交流、司法合作，扩大到反恐军事演习，反恐军事支援，以及共同采取反恐军事行动等诸多方面。从“911”后的反恐合作看，情报交流与司法合作已成为双边合作最基本内容，并在继续增加扩展。由于这种合作的不断加深，2002年许多恐怖事件还在策划中就被破获的数量大为上升，各国抓获并引渡的恐怖分子越来越多反恐联合军事演习在一定程度上对恐怖分子起到威慑作用。如美国与菲律宾、中国与吉尔吉斯斯坦、美国与马来西亚相继举行反恐军事演习，日本提出并通过延长对美国反恐提供军事后勤支持的法案，英国出兵与美共同进行在阿富汗的反恐战争。2.反恐区域性合作取得新进展国际反恐斗争的多边合作正在蓬勃发展，这主要体现一些地区性组织的反恐斗争合作上，区域性反恐合作基于一定的地缘与共同利益，趋势良好。近年来无论是政治、经济还是军事性合作组织都把反恐纳入合作内容，有些合作组织甚至调整结构，把反恐作为主要职能。区域反恐合作在欧洲表现最为突出，2002年6月6日北约19个成员国国防部长在布鲁塞尔举行会议提出：“911”事件以来国际战略形势正在发生巨大变化，新的挑战更加明显，北约必须继续根据新形势调整结构和程序，成员国应当调整军事能力，以应对包括恐怖活动在内的新挑战。9月10日“911”一周年之际欧盟15国国家元首及政府首脑发表联合声明，郑重承诺要同“美国一道”打击恐怖主义。2002年11月21日北约首脑会议提出建立一支2.6万人的北约反恐快速反应部队，亚洲区域反恐合作也大步推进。2002年10月28日亚太经合组织21个成员国的国家领导人通过一项新的国际性反洗钱政策，防止大量资金流入恐怖分子之手，新的反洗钱方案主要是追查并切断恐怖组织的资金来源。2002年11月4日东盟首脑会议发表反恐宣言，支持成员国的反恐工作，并将在马来西亚吉隆坡建立反恐中心。2002年11月25日上海合作组织在莫斯科举行外长会议，宣布在北京建立秘书处，并在吉尔吉斯斯坦首都比什凯克建立地区反恐怖机构总部达成共识，今年上海合作组织又举行联合反恐军事演习。3.联合国的作用更加突出反恐全球合作机制中，联合国的作用更加突出。双边与区域性反恐合作有一定的局限性，因为恐怖主义不会受这种合作区域的限制，因此全球性反恐合作是反恐斗争的理想的机制。“911”事件以前，联合国就一直在为消除恐怖主义不断努力，并通过12个单项反恐怖国际公约及相关的消除恐怖主义的措施。“911”事件后联合国反恐作用与地位更加突出，联合国安理会1373号会议不仅要求所有成员国冻结，并切断恐怖主义的资金来源，而且成立“反恐怖委员会”负责帮助成员国执行该项决议，到目前为止，已有160多个国家向联合国提交了根据1373号决议而采取的各项反恐怖措施，此外联合国还列出与“基地”组织、本拉丹及塔利班有联系的232名个人及92个实体名单，由反恐怖委员会下设的反恐专家工作组，在全球范围进行跟踪监视，联合国这些反恐措施无论是规模上，还是具体内容上，都是以前所难以达到的，这充分说明只有在联合国主导下，全球反恐机制才能有效、公正、全面地建立起来，当然由于目前关于恐怖主义问题仍存在着许多争议，未能完全解决，联合国反恐措施仅限于本拉丹“基地”组织，以及他们有关的一些组织和个人。除这些组织与个人外，在世界范围还存在着其他各式各样的恐怖组织与恐怖分子，也需要全球性的合作打击措施，因此全球性反恐机制仍有待在联合国主导下，以国际公约为基础，逐步建立、发展与完善。