城市基础设施建设.ppt

第四讲城市基础设施建设和管理 城市基础设施市场化的思考 山西 天罗地网 公路收费站标识图 一 城市基础设施概述 涵义是指为企业生产和居民生活提供基本条件 保障城市存在和发展的各种工程及其服务的总称 城市基础设施与市政设施 城市公用事业城市公用事业城市基础设施城市公共设施市政工程设施城市事业设施 城市基础设施的内涵能源设施供排水设施交通设施邮电通讯设施环保设施防灾设施 城市基础设施特性分类 通 供 保 防 用 1 服务的公共性与社会性基础设施与其他主体设施的显著区别在于 后者可能只为某些企业或人提供服务 而基础设施必须为全社会 全体市民提供服务公共的开放系统 不能拒绝任何使用者的需求所提供的产品和服务 福利品 道路 公厕 下水道 桥梁 绿地商品 电话 自来水 电力 煤气 电信 邮政即使作为商品也是公共商品 publicgoods 而非私有品 一个人的使用不能以排斥其他人的使用为前提出于社会公平 社会稳定及社会伦理的原因 对于一些收费 实行商品化管理的服务和供应 也必须无偿供应或低价供应1 城市基础设施的特性 2 运转的系统性和协调性 城市道路网 电网 自来水管网 煤气输配管网等各类设施自成体系 城市基础设施的各个分类设施系统之间的密切联系 城市基础设施形成城市内部一个相对独立的系统 3 建设的超前性和形成的同步性 时间上的超前 容量上的超前 同步性是指城市基础设施与相关的其它设施工程同时形成能力 4 效益的间接性和长期性 二 我国城市基础设施投资政策的演进 1949 1979财政投资为主 1980 1989设立城市维护专项资金开始多渠道筹集建设资金和设施使用收费84年国务院发文 城市公用事业实行企业化管理 市政设施逐步实行有偿使用 各地开始征收排水费 占道费 过桥费等 85年利改税 国务院决定设立城市建设维护税 86年北京开始征收城市建设配套费 各地仿效 1989 1999多渠道筹集建设资金实物地租行政事业性收费集资摊派 1999 市场化融资阶段2001年12月国家计委 关于印发促进引导民间投资的若干意见的通知 2002年3月公布 外商投资产业指导目录 2002年12月建设部 关于加快市政公用事业市场化进程的意见 2003年10月十六届三中全会决定2004年5月建设部 市政公用事业特许经营管理办法 三 我国采用的公用事业民营化的形式 1 BOT模式 Build Operate Transfer的缩写 即建造 运营 移交 由投资方建设并专营一定期限最后移交政府的方式 如 目前国内规模最大的上海竹园第一污水处理厂项目 即由以民间资本为主的投资联合体以BOT形式投资建设并专营20年 北京肖家河污水处理厂 BOT方式融资建设的以焚烧垃圾发电的南海环保发电厂 2 合资模式如 2001年法图昭和水务公司与奉贤自来水公司第三水厂合作成立了上海首家中外合作的昭和自来水公司 合资的新奥燃气公司 2003年首创威水投资有限公司与深圳市投资管理公司合作 法国通用水务公司依据签订的 深圳市水务 集团 有限公司合资合同 投资29 4亿元于深圳市水务 集团 有限公司 并拥有其40 的股权 合资模式具有以下优点 一是政府可以融通社会资金 减轻政府财政压力 二是打破了原来的垄断体制 三是民营企业的介入 可以提高效率 降低成本 3 直接购并直接购并非典型的民营化方式 如 1997年威望迪和天津市合作兴建的天津凌庄水厂 2002年5月 上海浦东自来水公司50 国有股股权溢价转让于威望迪 威望迪以20亿元现金 超过资产评估价近三倍的价格 承诺对合资公司1582名员工不进行裁员 保证提供优于现有标准的优质自来水并将保持政府统一定价的条件 4 纯民营模式即由民营资本独家投资建 2002年9月 由香港亚太环保有限公司独家投资的广州亚太生活垃圾有限公司 与广州市市容环境卫生局签署了合作协议 根据该协议 香港亚太环保有限公司到2004年将投资约2 8亿元 在广州建立起一座日综合处理生活垃圾1000吨的垃圾处理厂 从而正式拉开了外资进军中国垃圾产业的序幕 5 TOT Transfer Operator Transfer的缩写 即转让 经营 转让 模式政府投资建设的项目 在一定时期内有偿转让于非政府投资主体经营 政府回收资金可用于新项目建设 并最终拥有项目所有权 如2004年安徽国祯环保节能股份有限公司斥资1 6亿元 以TOT方式购买了淮河流域第一座城市污水处理厂 徐州污水处理厂30年的经营权 6 PPP PublicPrivatePartnership的简称 模式为了弥补BOT模式的不足 近年来出现的一种新的融资模式即政府公共部门与民营企业合作模式 该模式的涵义是 公共民营合作制 1992年英国最早应用该模式 主要是为了完成某些公共设施 公共交通工具及相关服务项目的建设 公共机构与民营机构签署合同明确双方的权利和义务 达成伙伴关系 以确保这些项目的顺利完成 这是国际上新近兴起一种新型的政府与私人合作建设城市基础设施的形式 称为国家私人合管公司 如 2004 12香港地铁公司 北京市基础设施投资有限公司与北京首都创业集团有限公司共同签署了投资原则性协议 决定以PPP模式合作投资 建设及运营北京地铁4号线 四 西方民营化改革 理论 公共选择理论 委托代理理论 交易成本理论 公共服务的安排与生产理论 公共产品理论 公私合作理论 项目区分理论 可销售性评估理论 五 公用事业民营化改革的制度构想 1 公平而严格的市场准入制度放宽市场准入 放宽民营企业和外资企业的市场准入 实现投资主体多元化 让各种竞争主体在一个公平的舞台上进行竞争 休谟 DavidHume 的 无赖原则 民营和外资企业也可以视为同样的主体 有效的制度设计目的是能防止和遏制损公利及的 无赖 冲动 对进入的竞争主体要进行严格的准入审查 制定科学合理的市场准入制度和公开招标制度 而不是简单用行政命令和安排 使得公用事业民营化的合法性受到质疑 现在对于民间资本和外资进入公用事业 多是由国家部委的各种 意见 通知 暂行规定 和地方性法规 规章予以规定 其权威性 稳定性 规范性不足 2 建立完备的信息公开制和公开招标制度公用事业的管理运作过程中 信息的封闭是一种普遍的现象 而公用事业民营化中则要求及时披露 公开相关的信息 否则 不同的竞争主体在竞逐过程中将会处于信息不对称的状态之中 信息获取不完全的企业在竞争中也将处于劣势 结果将不利于企业参与公用事业的积极性 并最终影响到公用事业民营化的效果 公平竞争是民营化的核心 因此应该建立信息的公开披露制度 使得信息的公开制度化 经常化 为公用事业民营化营造一个公平的信息环境 公用事业民营化中要保证公平 合理的竞争 还需要建立公开的招标制度 使得符合条件的企业都有机会参与竞标 并保证整个招标过程的公开与透明 用制度的力量把各种不正当的交易 寻租和腐败现象的发生降低到最低程度 为此 政府应该根据 中华人民共和国招标投标法 制定详细 具体的公用事业民营化公开招标投标制度 从而保证公用事业民营化过程中的招标与投标活动有法可依 有章可循 3 强化政府的监管职能 完善监管机制第一 政府应明确政府的监管职能 第二 加强合同监管 对承包商提供服务的质量 数量 价格水平进行监督 制止暴利 第三 要建立责任追究制度 第四 提高监管人员素质 第五 构建一个由决策者 提供者和公共服务消费者组成的互动机制 4 不断完善现行的价格机制第一 确立保本微利的收费原则 第二 制定科学合理的价格标准 第三 积极引入价格听证制度 第四 在发生争议的情况下 可以通过专门的仲裁机制来解决 5 注重培育和发展第三部门要培育和发展相关的社会中介组织 公用事业产品价格的形成和调整必须以其运营的成本为依据 因而要求有关企业的成本资料具有准确性 受部门利益的影响 由生产部门提供有关资料难以完全准确 因而为了保证成本资料的准确性 应由资信良好的会计事务所或审计所等社会中介组织对公用事业项目的成本进行审计与核算 以保证其评估结果的准确性与客观性 为合理的定价提供科学的依据 培育相关行业的社团组织 这类组织的作用就在于加强行业内部的自律 下放政府以前无法下放的职能 减轻政府监管的难度 国外之所以民营化能够非常成功 得到民众的拥护 政府对企业的产品服务质量和价格的监管是一方面原因 还有一个重要原因是行业协会的监督管理 例如 英国政府对的民营化后的水务企业每年只进行几次抽样的检查 却能保证广大民众用水的质量和安全 这其中的原因就是广大的行业协会和社会团体对这些企业的日常监管 6 需要建立全面的民营化评估机制第一 这就需要政府对民营化的对象进行深人分析 明确公共服务的性质 辨明在哪些领域使公共部门和私营部门进行竞争是合适的 选定适当的对象 明确民营化所要实现的具体绩效目标 可供选择的服务提供者以及由此产生的诸如谈判 监督等方面的交易费用 将那些宪法和法律允许的 公共部门承担不了或完成效果不好的公共服务交给私营部门提供 第二 政府还要进行成本效益分析 比较可供选择的民营化形式的优缺点 如具体的实施条件要求 有能力提供服务的私营部门的数量和能力等因素 选择合适的民营化方式 此外 政府还要为民营化设定清晰透明的程序 明确民营化过程中的招标 通告 竟标 监督和评价等方面的环节和标准 第三 还应培育社会信用中介机构 倡导 第三方评估 借鉴西方诚信国家的先进经验 为完善信用体系 该依据超公正 独立的原则 大力扶持专业性的社会信用评级机构