行使设区市立法权引领和推动污染防治攻坚战的可行路径与关于中医药事业发展情况的调研报告

行 使 设 区 市 立 法 权 引 领 和 推 动 污 染 防 治 攻 坚战 的 可 行 路 径 与 关 于 中 医 药 事 业 发 展 情 况的 调 研 报 告行使设区市立法权引领和推动污染防治攻坚战的可行路径打好污染防治攻坚战是落实中央关于加强生态文明建设的有力抓手，是决胜全面小康社会的三大攻坚战之一。近年来，党中央、国务院接连发布了有关打好污染防治攻坚战方面文件，强调“用法治的力量保护生态环境”。但客观来看，各设区市在环境保护方面的立法与各地正开展的污染防治攻坚战的需求还存在较大差距。从我市来看，目前已经颁布的*市城市市容和环境卫生管理条例*市万寿岩遗址保护条例* 市东牙溪和薯沙溪水库饮用水水源保护条例，对相应区域的污染防治工作提供了法制依据。但我市地方立法还处于起步阶段，特别是在制定符合实际，能够有效引领和推动污染防治攻坚战的地方性法规方面，与其他设区市相比，还存在一些不足和差距。主要表现在以下几个方面：条例特色上的对比：* 市与福州、厦门等立法“老大哥”相比，围绕全市环境保护和污染治理的重点工作开展的立法较为薄弱，福州市出台的福州市城市内河管理办法福州市环境噪声污染防治若干规定、厦门市制定出台的厦门经济特区生态文明建设条例厦门大屿岛白鹭自然保护区管理办法等有关地方性法规，具有鲜明的时代背景和当地需求。*市开展立法工作年限较短，立法数量不多，立法上与植树造林、土壤污染治理与修复示范区建设；国家生态文明试验区涉及*的改革任务；生态环境损害修复和赔偿制度等*市污染防治攻坚战的重点工作衔接不够紧，引领、推动污染防治攻坚战的力度还需进一步强化。立法过程上的对比：在起草阶段，省上和有关地市已开展多年立法工作，人大和政府职能部门经过长期“磨合”，各方立法积极性较高，法规制定、修改过程中能够主动配合，不脱钩不脱节。*市法规起草部门往往把立法工作当成负担，草拟草案时有发生态度不端正、草拟任务推迟、草案质量较差等问题。审议阶段，虽然建立了审议论证机制，但受法律及其他专业知识限制，委员审议质量参差不齐，对审议流程不够了解，偶尔将合理性审查、合法性审查混为一谈，降低了法规审议的质量和效率。实施效果上的对比：立法评估是检验立法效果的一项关键环节，福州、厦门等地都已建立并实施立法评估机制，提高了法规效用。*市在此项工作上存在缺失，对事关环境保护、污染治理等与人民群众关系密切的地方性法规实施情况掌握不及时。且由于立法工作刚起步，“立改废释”工作进展不平衡，有关法规实施后对打好污染防治攻坚战是否有利，是否具有可操作性、是否需要根据实情变化而修改等问题的分析判断能力不强，有些问题未及时进入相关程序，也影响了法规推动和引领污染防治攻坚战方面的实施效果。审视当下的立法实践和特点，就如何用好用足设区市立法权，引领和推动污染防治攻坚战，笔者认为要针对上文提出的有关问题，重点在思想、制度和行动三个层面上下功夫。一、思想层面：“为何立？”立法理念对立法项目的选择、条文内容的设置都起到了重要的指导作用，设区市在制定有关环境保护和污染治理的地方性法规及条文时，要注意以下三个方面：1.避免贪大求全的思想。从水库水源条例 立法实践分析，饮用水水源的类型就分为地表水、地下水等不同情形，若求大求全，制定一个整体性饮用水条例，那么很多条文将浅谈则止，无法细化，问题也得不到解决。立法工作者要在立法实践中切实转变“大而全”的立法观念，要选择“小切口”入手，以解决具体问题为导向。2.克服偏爱“条例”体例结构的思想。选择地方性法规的体例结构，除了选择“条例”的体例结构外，还可以的更多地采用“办法”“规定”等体例结构，这些体例结构虽然没有“条例”那么完整，却比“条例”更加小巧、灵活，不用大费周章即可以实现“需要解决什么就规定什么”的目的，也可以利用其“短频快”的特征，跟上污染防治攻坚战过程中出现新问题新情况的步伐，制定相应对策，减少地方性法规的滞后性。3.树立“人无我有、人有我特”的思想。杜绝盲目跟风，脱离实际，将其他设区市的条例“改头换面”变成自身法规，导致地方性法规“千篇一律”；也不可以一味追求立法体系的完整，跟随其设区市将自身问题不突出、不存在的事项制定为地方性法规，既浪费了立法成本，也对地方性法规的权威性造成不良影响。二、制度层面：“谁来立？”立法工作从草拟法规到审议通过的各个环节，责任主体不尽相同。若没有统一、高效的机制为支撑，无法理清立法中的重大问题。因此，需要加强立法工作制度化建设，做好工作对接。1.选题立项阶段。为弥补群众对地方立法权认识不足，统筹配置好市人大和政府有限的立法资源，在选题立项过程可以建立一起征题、分别选题、党委统筹立项的工作机制。广泛征求社会公众对立法规划、计划的意见，并对时效性较强、急需实施的环境保护和污染防治事项，由市政府通过规章的形式先行实施；对涉及面广，建立长效机制条件较成熟的环境保护和污染防治事项，由市人大常委会确立立法项目，使法规和规章相得益彰。2.法规起草阶段。针对环境保护和污染防治专业性较强，独立起草法规能力不足的问题，为保证立法的质量和进度，在起草阶段采取人大交题、政府起草，明确起草阶段的责任主体是法规草拟单位或联合草拟小组，草拟小组可以抽调环保、水利、农业、林业等环保类法规涉及问题较为突出的职能部门工作人员。法工委在此阶段提前介入法规起草工作，参加起草阶段的各次会议，把好起草方向，必要时可适情况召开不同层次和范围参与的立法协调会议，将起草中的重大问题和事项向市人大常委会党组汇报，确有必要或争议较大的事项由市人大常委会党组向市委报告，严格落实重大事项报告制度。在市委的安排和部署下，有效推动法规草拟工作。3.审议论证阶段。在审议环保类法规过程中，立法同志是对环境保护和污染防治规律的客观反映，不能闭门造车、凭空杜撰。鉴于立法同志对环境保护和污染防治方面的专业知识、经验较为欠缺，为使法规审议论证得更广、更深、更精，可以向周边设区市借力、向政府有关部门借力，学习借鉴先进的污染防治立法经验；二是向环保、水利、农业、林业等涉及环境保护和污染防治的职能部门借力，听取职能部门的意见建议；三是向环境保护专家学者借力，多听专业解析；四是向当地群众借力，广泛吸收民声民意。4.交付实施阶段。为了防止出现立法与执法“两张皮”，避免法规陷入“一立了之”的厄运，应当建立法规颁布和交付实施无缝对接的工作机制。在法规颁布后及时召开有市人大常委会主要领导、分管领导，市政府领导、法规相关执法部门领导参加的座谈会，对法规进行宣传解读和交付实施，使法规从立法向实施顺利过渡。鉴于有关环境保护和污染防治的地方性法规对社会影响较为直接，应实行地方性法规立法评估机制，对有关环境保护和污染防治的地方性法规开展“立法回头看”，提高执法检查频率，同时建立专门的渠道，听取执法部门在施用法规过程中遇到的问题，并在必要时启动法规修改工作，增强法规实用性。三、行动层面：“怎么立？”社会法学家庞德认为，“法律并不创造任何利益，法律的根本任务或作用就在于承认、确定、实现和保证利益”。设区的市立法，就是对固有利益的重新划分，立法时要正确处理好以下几类关系：1.处理好“不与上位法抵触”和“满足污染防治攻坚战需要 ”的关系。与污染防治攻坚战相关的上位较多，就国家法律法规来看，有资源保护方面的，也有资源利用方面的；有公法层面的，也有私法层面的，都属于设区市在制定相关地方性法规时不可冲突、抵触的范围。但正因为上位法“多”且“杂”，立法实践中对上位法掌握不全，对上位法修改或废止情况了解不及时，导致与上位法发生冲突。为避免此类问题，要在制定的全过程加强合法性审查，时刻关注上位法动态。例如，在水库水源条例二审后，发现中华人民共和国水污染防治法实施细则已于当年废止，及时修改了相应条款，为法规三审以及报批做好了合法性审查。要让地方性法规符合污染防治攻坚战的需要，在选题上可以选择本地特有的河流、山体、村落等事项作为立法项目，尽可能选择“一库一法”“一河一法”“一事一法”的选题立项方式。在条文内容上，围绕当地环境的突出问题，衔接当前党委和政府污染防治的重点工作，制定更为严格、具体的生态保护和污染防治内容。同时，上位法已有规定但问题不突出的情形，可不作重复，采取兜底的方式进行处理，避免条文冗长。2.处理好“污染防治”和“经济发展”的关系。制定地方性法规，引领和推动污染防治攻坚战，关键在于协调污染防治和经济发展之间的矛盾焦点。目前，国家层面的法律法规已确立了经济发展与环境保护相协调的总思路。设区市地方性法规，也要体现这一立法思路。一是用保护优先原则设置条文。在特殊保护区域，资源开发和生态环境发生矛盾时，突出环境保护、污染防治的重要性。二是用发展的眼光设置条文。污染防治包含治标和治本二类措施，地方性法规不仅要规范治标的措施，更要深挖根源，在治本之策上寻求出路。三是用协调共生的理念设置条文。长期实践证明，“要生态不经济、要经济不生态”的二元悖论无法立足，经济发展和生态保护、污染防治并非不可调和，需要在立法时找准二者的平衡点，推动二者共同发力、共同促进。3.处理好“禁止”“处罚”与“引导”“鼓励 ”的关系。禁止性行为和法律责任是增强地方性法规在污染防治方面威胁力的有力武器。但仅靠严格的禁止性规定和法律责任，无法真正达到环境保护、防治污染的最终目的，有时甚至会引起不必要的社会矛盾。这就需要把握好“堵、疏”之间的平衡，立法时要充分考虑到法规实施的后果，本着“为民立法”“以人为本”的初心，为当地群众的生产生活找到出路，规定与之相应的条款。不能让保护环境的人，错过了发展良机，又得不到应有的补偿。例如，水库水源条例中设置了禁止使用农药、淘汰落后工艺、禁止车辆通行等规定，也设置使用其他农药替代品、推广测土配方施肥、重新规划通行路线等内容，确保在行使立法权引领和推动污染防治攻坚战时，不侵害人民群众的合法权益。关 于 中 医 药 事 业 发 展 情 况 的 调 研 报 告关于中医药事业发展情况的调研报告为进一步促进我市中医药事业发展，根据市人大常委会年度工作安排，7 月中下旬，市人大常委会副主任廖小华带领调研组成员着重就我市国家中医药综合改革试验区项目、中药材产业发展以及实行总医院制以来中医院人才队伍、经费保障和基层建设等情况开展调研。调研组听取了市政府及相关部门情况汇报并座谈，察看了市中西医结合医院、三元区荆西中医馆和三真药业有限公司，并深入宁化、大田实地调研县中医院、部分基层中医馆以及中药材种植基地。现将有关情况报告如下。一、主要工作和成效近年来，我市坚持中西医并重的工作方针，在公立医院综合改革中，同步推进中医药事业健康发展。（一）中医药发展环境不断优化。主要是市委、市政府进一步强化政策保障，先后下发了关于扶持和促进中医药事业发展的意见、关于促进中医药事业发展的通知和*市贯彻落实国家中医药发展战略规划纲要（2016-2030 年）工作方案等整体设计与指导性文件，扶持和促进中医药事业发展。通过提高中药饮片门诊报销比例、增设中医诊疗辩证费和中药饮片药事服务费以及扩大中医康复医保支付范围等，引导百姓选择使用中药，鼓励和支持中医师使用中医方法诊疗和开展中医特色服务，中医药人员技术劳务价值得到尊重，工作积极性进一步提升。（二）基层基础逐步夯实。*市贯彻落实国家中医药发展战略规划纲要（2016-2030 年）工作方案指出，到 2030 年全市有 20 个社区卫生服务中心、122 个乡镇卫生院设有中医馆。目前,已完成投资 1980 万元，动工兴建国家标准化基层中医馆 109 个，完工 69个。全市 100%的社区卫生服务中心和 94.3%的乡镇卫生院设置了中医科、中药房，76%的社区卫生服务站和 71.2%的村卫生所配备了适宜的中医诊疗设备。（三）中医药服务能力稳步提升。目前，100%的社区卫生服务中心和 90.2%的乡镇卫生院能够提供中药饮片等 6 种以上中医药技术方法，能开展常见病、多发病基本医疗和基本预防保健服务等中医药服务，基本形成了以市级中西医结合医院为龙头，县（市）中医院为骨干，社区卫生服务中心、乡镇卫生院和村卫生所为基础的中医药服务网络。中医重点专科建设成效明显，市中西医结合医院耳鼻喉科、预防保健科被列为国家中医重点专科建设，市中西医结合医院中西医结合儿科、尤溪县中医院中医外科被评为第六批省级中医重点专科，市级中医重点专科（专病）已有 15 个。中医特色传承有所突破，已建有全国基层名老中医传承工作室 1 个，省级基层名老中医专家师承带徒指导老师 20 人。 2017 年，宋纬文老药师入选第六批全国老中医药专家学术经验继承指导老师，实现零的突破，还编制了* 草药和* 老药工炮制经验集。（四）国家中医药综合改革试验区项目有序推进。市政府成立了以分管副市长为组长的国家中医药发展综合改革试验区建设领导小组，制定出台了推进国家中医药综合改革试验区建设（2016 2018）工作方案，将试验区建设工作纳入各部门的年度工作任务，通过强化组织保障，密切部门协作，形成工作合力，推动了该项工作的有效落实。各县（市）根据市政府安排部署，也制定出台了具体的实施方案，共同推动试验区项目建设工作。市财政专门安排 300 万元用于项目引导补助,推进试验区建设。目前，我市 5 个市级引导补助资金建设项目，已有 3 项（市治未病中心、市级中药制剂平台和中医药特色传承工作室）投入使用，其他 2 项（市中医康复技术服务及培训中心和市级中医药文化宣传基地）正有序建设中。二、存在的主要问题从调研的情况看，我市中医药事业发展还存在一些需要推进和解决的问题。（一）政策落实不够到位。2016 年以来，市委、市政府先后出台的扶持中医药事业发展的政策文件中，明确要求，一是全市公立医院中医类在编专业人员的基本工资由当地财政核拨。二是对新引进到市、县公立医疗机构的中医药本科及以上学历专业技术人员，由财政给予用人单位一次性人才培养补助经费，其中，本科生 2 万元，硕士研究生 3 万元，博士毕业生 5 万元。目前只有宁化、沙县将本县公立医院中医类在编专业人员的基本工资列为财政核拨,其他县（市）包括市本级均未落实。而一次性人才补助政策基本没有落实。（二）政策倾斜力度不够。在进一步加大对中医药事业的政策扶持方面，调研中，以下两个问题反映比较集中：一是中医非药物治疗门诊报销门槛较高。我市现行的医保政策只对医保目录内的中药饮片实行门诊取消起付线、报销 80%，而对针灸、推拿、拔罐等中医非药物治疗门诊报销仍设有 1200 元的门诊起付线，在很大程度上限制了中医药特色诊疗方法的推广应用。二是中药饮片纳入药占比指标考核不合理。国务院关于印发“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知（国发201678 号）提出，力争到 2017 年试点城市公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到 30%左右，国家并未将中药饮片纳入医院药占比统计考核，而我市把中药饮片纳入药占比统计指标进行考核。中药饮片作为中医治疗疾病的主要手段之一，受药占比的控制影响，其使用程度大大受限，导致中医院西医化现象比较严重。（三）中医药专业人才缺乏。一是人才总量相对匮乏。目前，全市有注册中医类执业医师 1258 人，只占全市执业医师的 17.2%；具有专业技术职称的中医药人才只有 796 人，仅占医疗卫生专业技术人才的 7.87%。二是队伍年龄普遍偏大。现有中医从业人员多以老年医生为主，乡村中医人员年龄也基本在 60 岁以上，具有一定临床经验的中青年医生较少，断层严重，特别是优秀中医药临床人才后继乏人。三是基层人员尤为紧缺。基层中医馆主要靠县中医院轮流选派中医师定期坐诊，普遍缺乏自有配备的中医师，不少中医馆成了“空架子”。此外，由于中医药从业人员收入低于西医从业人员，中医药从业人员改行从事西医工作的现象时有发生。（四）中药材产业发展滞后。一是道地药材发展规模小。我市的草珊瑚、黄精、虎杖、建莲、薏米、葛根等 6 个品种被认定为全国道地优质药材，但目前除了建莲和薏米作为食用加工具有一定规模外，中药材种植加工企业规模普遍偏小，难以在当地形成龙头带动效应，造成本地特色中药材既无规模，又无龙头加工企业，尚未形成产业链。二是种植产业化水平低。目前主要沿袭传统的种养习惯，精细加工水平不高，加之产品销售渠道和市场行情很难把握，没有企业为产品收购、加工销售提供支撑，经济效益不明显，影响了本地中药材的发展。三是产品结构不够合理。我市拥有的品种多为技术含量和附加值较低的普通药品，缺少自主知识产权的知名品牌。比如，我市拥有 31 个中药制剂批文，但常年生产的仅 17 个品规，除了几个全国独家品种外，其他品种将面临着药品供给侧结构性调整和新政策的影响，存在被淘汰的风险。三、今后工作的意见和建议中医药是中华民族的瑰宝，是中华文明的结晶，是实现“治未病”和以预防保健为中心的重要保障和载体，在全民健康中应该有更重要的地位和明显作用。在总医院制探索和改革的过程中，市政府要更加重视和完善符合中医药事业发展的机制体制，特别是那些原有的有益于推进中医药事业持续健康发展的机制，只能强化，不能削弱。为进一步推进我市中医药事业持续健康发展，针对存在的主要问题，提出以下建议：（一）进一步落实相关政策。一是加大对中医药事业发展的投入，落实市本级公立医院中医类在编专业人员的基本工资由本级财政核拨、一次性人才培养补助经费的政策。二是督促永安、明溪、清流、建宁、泰宁、将乐、尤溪、大田等县（市）强化经费保障，切实将本县（市）中医类在编专业人员的基本工资列为财政核拨，并兑现相应的一次性人才培养补助经费，进一步激发中医类人员的干事积极性和创造性。（二）加大政策倾斜力度。一是取消中药饮片纳入药占比考核。中药饮片在防病治病中具有独特疗效，特别是在治疗慢性病方面具有重要作用。在临床诊疗中为控制药占比，很大程度上造成中药饮片使用受限。近年，我市中药饮片收入仅占全市药品收入的约 1/60，为此，建议在医疗控费指标修定时，应充分考虑中医普遍收费项目少、价格低的特殊情况，取消中药饮片纳入药占比指标考核，使中医药饮片在临床治疗和健康保健中发挥更大的作用。二是扩大中医医保报销范围。建议在现有基本医疗服务项目和药品目录基础上，将符合条件、经有关部门批准的治疗性院内中药制剂、中医特色诊疗项目，纳入基本医保支付范围；取消或适当降低针灸、推拿、拔罐等中医非药物治疗门诊报销起付线，充分发挥中医药“简、便、廉、效”的优势，促进中医药特色诊疗方法的推广应用。三是建立市级中医院内制剂统筹调度平台。现有政策规定限制了院内中药制剂的院际流通，导致市中西医结合医院的院内专科特色制剂、宁化中医院的中药膏方等传统特色制剂仅限本院内使用，难以在全市推广应用。为此，建议参照医联体模式，建立市级中医院内制剂统筹调度平台，统筹共享全市特色中药制剂，推动中医药传承和创新。（三）强化中医人才培养。一是稳定人才队伍。遵循中医人才培养周期长、成本高的特点，进一步完善政策，通过编制倾斜、待遇提高、绩效考核等手段，营造中医人才成长的宽松环境，吸引和鼓励医学院毕业生、离退休老中医药专家等投身于中医事业的发展。二是重视传承培养。落实名中医培养计划、基层中医药专家师承带徒项目，院内设立基层名老中医传承工作室，开展名老中医“传、帮、带”工作，不断培养年轻中医药骨干人才。通过聘请省上中医类专家，定期到我市开展业务指导和临床带教等方式，帮助我市中医类医生成长。三是强化基层建设。卫计、教育等相关部门要继续积极向上争取面向基层的中医类大专生委培政策，解决基层中医药人员紧缺的问题。强化以全科医生为重点的基层中医药人才队伍建设，推进中医类别全科医生培养，实施农村订单定向医学院学生免费培养和全科医生特设岗位计划等人才培养、聘用工作。通过岗位培训、务实进修、跟师学习等方式，提高岗位技能，夯实中医技术骨干。（四）夯实中药材产业基础。一是延伸产业链条。立足和发挥我市生态优势和中药材产业特色，采取有效措施，落实中药材产业规划，为产业延伸打好基础。鼓励中药材企业向中药材产地延伸产业链，在道地药材主产区积极扶持建设产地初加工和仓储物流设施，加强红豆杉、雷公藤、草珊瑚、黄精、罗汉果、虎杖等原料下游产品开发，逐步将我市原料基地优势转化为产业优势。二是突出产业优势。做大中药材种植规模，重点建设红豆杉、雷公藤、草珊瑚、铁皮石斛等特色药材基地，优化中药材产业布局，争取引进一批有实力的制药企业、研发机构或通过依托、挂靠知名药厂，深度开发*中药材品种。同时大力承接国内外保健品生产企业、项目和市场营销理念，开发市场容量大、功能确切的保健食品和饮品，形成保健食品产业集群，拓展中药材产业的发展空间。三是扶持产业发展。积极开展民间中医药（含青草药）验方收集工作，开展名方、验方筛选评价研究与普及应用，开发现代中药制剂产品。选择有条件的重要企业进行重点扶持，重点扶持若干个集道地中药材规范化种植、现代中药研究、生产、商贸、信息交流等为一体的中药现代科技产业基地，支持中药企业开拓国内外市场。在同等条件下，优先将本地药企纳入我市医保用药目录和药品采购目录。