财政法总论与预算法.ppt

参考书目 徐孟洲著 经济法学原理与案例教程 21世纪法学系列教材 法律硕士研究生用书 中国人民大学出版社 2006 张守文著 财税法学 21世纪高等院校法学系列精品教材 中国人民大学出版社 2007 徐孟洲主编 税法原理 十一五普通高等教育十一五国家级规划教材 中国人民大学出版社 2008 日 北野弘久著 陈刚 杨建广等译 税法学原论 第四版 中国检察出版社 2001 李昌麒主编 经济法学 普通高等教育 十一五 国家级规划教材 法律出版社 2007 财政的含义和内容 财政是国家和其他公共团体为满足公共需要而取得 使用和管理资财的活动 它包括三方面的含义 1 财政主体是国家 2 财政目的是满足社会的公共需要 例如 国防 交通 社会治安与福利等公共需要 3 财政内容包括财政收入 财政支出与财政管理三部分 财政包括中央财政和地方财政 是国家参与国民收人分配和再分配的重要手段 也是国家进行宏观调控的重要措施 对保障社会经济稳定与发展起着重要作用 财政的产生和存在 同国家的公共职能是直接相关的 财政的必要性 公共物品理论 财政是为了提供公共物品 满足公共需要 私人物品私人经济公共物品公共经济 政府部门 私人物品 privategood 是其每一单位只能由一个人消费的物品或劳务 它具有竞争性和排他性 公共物品是一个人对某一物品或劳务的使用不能排除其他任何一个人对它的使用的的物品或劳务 具有消费上的非竞争性和非排他性 存在搭便车 freerider 的问题 财政的特征 财政的基本特征 财政主体是国家 财政目的是满足社会公共需要 财政内容包括财政收入 财政支出与财政管理三部分 财政的引申特征 1 强制性 国家财政从私人经济中取得资财是依其主权和所有者地位 以强制和无偿方式取得 2 非营利性 财政收支 管理活动主要是为了向社会提供公共物品 增进社会福利 而不是以营利为目的 取之于民 用之于民 是财政的根本要义 3 永续性 财政与国家或政府并存 具有一种永久连续性 与私人经济部门不同 财政的职能 财政的职能是财政所具有的基本功能 包括 分配收入职能 财政的收人 支出和管理活动 其目的是集中部分社会财富而后再进行分配 以满足社会公共需要 直接体现了国家与企业 居民等主体之间的利益分配关系 包括公共经济领域及公共经济与私人经济之间的分配 分配职能是财政最重要 最基本的职能 配置资源职能 财政能够通过税收 预算支出 国债 转移支付等手段 将社会资源在政府部门与非政府部门之间进行分配 引导资源的优化配置和产业结构调整 并能够根据国家经济和政治需要 调节积累和消费等比例关系 保障稳定职能 财政通过分配收入 配置资源 有助于保障经济和社会的公平和效率 促进经济社会的稳定与发展 三项职能层层递进 分配职能是基础 配置职能是延伸 保障职能是共效 财政体系结构图 财政法的概念与调整对象 财政法的概念它是调整国家为了满足公共需要 实现国家职能而取得 使用和管理资财的过程中所发生的社会关系的法律规范的总称 它是经济法的重要部门法 财政法的调整对象 财政法的特征 国家主体性国家始终是财政法律关系中的一方主体 具居于主导地位 法域特定性财政法作用于财政领域 对象独特性财政法的调整对象是财政关系 财政法的职能 财政与财政法密切相关 财政是财政法的前提 财政法是财政的法律保障 由于财政具有分配收入 宏观调控和保障稳定的职能 相应地 财政法也就具有了保障上述职能实现的职能 保障分配职能保障配置 或调控 职能 表现为保障财政收支平衡 经济总量平衡 经济结构调整 保障稳定职能上述三大职能是紧密联系 不可分割的 它们相辅相成 互为条件 财政法的地位 财政法的地位 是指财政法在法律体系中的是否具有自己的位置 其独立存在是否具有不可替代的理由和价值 一 财政法是一个独立的法律部门财政法是一个独立的法律部门 是属于经济法的一个重要法律部门 二 财政法同与其相邻近的部门法的关系1 财政法与宪法的关系2 财政法与行政法的关系3 财政法与经济法的关系4 财政法与民法的关系5 财政法与社会法的关系 财政法体系 财政法的体系是由财政法的各部门法所组成的和谐统一的整体 财政法体系取决于财政法的调整对象 即由调整各类财政关系的各部门法所构成 财政法体系的部门结构 财政法的宗旨 财政法的宗旨 或称财政法的目的 它是指财政法调整所要达到的目标 财政法的宗旨与经济法的宗旨在根本上是一致的 通过协调运用各种调整手段来弥补传统民商法调整的缺陷 以不断解决个体营利性和社会公益性的矛盾 兼顾效率与公平 从而促进经济稳定增长 保障社会公共利益 保障基本人权 调控和促进经济与社会的良性运行和协调发展 财政法的宗旨 可以分为社会目标和经济目标两个方面 它们所体现的都是社会的公共欲望与公共需求 财政法的原则 财政法原则的含义与分类 它是指贯穿于财政法制建设和财政管理活动的全部过程中的根本准则 它是财政法的宗旨 任务 职能和调整手段的综合反映和高度概括 区分为基本原则和特殊原则 财政法的基本原则财政法定原则调制法定原则财政适度原则调制适度原则财政绩效原则调制绩效原则 预算的概念和分类 预算一般指某一经济主体对其理财活动的预先盘算或计划 预算可分为公共预算和私人预算 或者国家预算 政府预算 企业预算 个人预算 等等 预算法上所称的预算是指国家预算 即国家对财政年度内的收入和支出的预先估算 也就是政府的年度财政收支计划 国家预算表现为国家进行预算的编制 议定 执行 调整等一系列活动 预算法的概念与调整对象 预算法是调整国家在进行预算资金的筹集 分配 使用和管理过程中所发生的社会关系的法律规范的总称 预算法的调整对象是国家在进行预算资金的筹集 分配 使用和管理过程中发生的社会关系 简称预算关系 预算关系分为在预算的编制 议定 执行过程中发生的社会关系 预算程序关系 以及在组织 取得和分配使用预算资金过程中所发生的社会关系 预算实体关系 两个方面 预算与预算法的关系 预算作为一种活动 它是整个国家财政活动的重要内容 属经济基础的范畴 而预算法则是调整预算关系的法律规范的总称 属上层建筑的范畴 因而 预算与预算法的关系是经济基础与上层建筑的关系 预算作为一种法律文件 是指经过国家权力机关批准的预算 或称预算文件 它是具有法律约束力的 是一种广义上的预算法 预算法的地位及其立法 预算法是财政法的最主要的部门法 是财政法的核心 预算关系是财政关系的主要部分 财政活动的主要内容是进行预算资金的筹集 分配 使用和管理 并且 财政工作的主要任务就是组织和实现国家预算所规定的各项财政收支计划 预算法有时也被认为是狭义上的财政法 财政法的基本原理和精神主要是从预算法中概括出来的 我国 预算法 及其 实施条例 前者于1994年3月22日由八届人大二次会议通过 自1995年1月1日起施行 后者于1995年11月22日由国务院发布施行 预算体系 预算体系是依据国家政权结构形成的协调统一的国家预算结构及体系 预算体系是划分各级预算主体预算管理权限和收支范围的前提条件 也是有效进行预算管理的组织保证 我国的预算体系 根据 一级政权 一级财政 原则 我国实行一级政府 一级预算 根据我国的政权结构 我国的预算体系分为五级 1 中央预算 2 省 自治区 直辖市预算 3 设区的市 自治州预算 4 县 自治县 不设区的市 市辖区预算 5 乡 民族乡 镇预算 五级预算可以进一步分为中央预算和地方预算 它们共同构成了国家的总预算 预算体系及其与预算法的关系 预算体系与预算法的关系十分密切 预算体系是预算法产生 存续的前提和基础 没有预算体系的存在 预算法就失去了现实基础 具体表现为 第一 预算体系确立以后 预算法中的各类预算主体的地位也就随之确定了 第二 预算体系确立以后 各预算主体的职权与职责 权利与义务也随之明确了 第三 预算体系确立以后 才能依此确立预算的编制 审批 执行 调整和决算的一系列程序 而这些程序也都是需由预算法加以明确规定的 预算权及其分配 所谓预算权 又称预算管理职权 是指国家在预算管理方面的职权 如预算的编制权 审批权 执行权 调整权 等等 预算权作为财政权的一种重要形式 需要依法进行分配 预算权的分配是预算管理体制的核心内容 所谓预算管理体制 通常是指各级国家机关之间 主要是中央和地方之间分割和配置预算权的制度 换言之 预算管理体制主要就是预算权分配制度 预算权的分配 包括横向分配和纵向分配两个方面 我国的预算权分配 一 各级权力机关的预算权 一 全国人大及其常委会的预算权 二 地方各级人大及其常委会的预算权二 各级政府机关的预算权 一 国务院的预算权 二 县级以上地方各级政府的预算权 三 乡级政府的预算权三 各级财政部门的预算权 一 国务院财政部门的预算权 二 地方各级政府财政部门的预算权四 各部门 单位的预算权 预算收支范围 不同的预算权 对应着不同的预算收支范围 对预算收支范围的划分是对预算权划分的具体化 是预算主体的实体权限的具体化 从预算收支划分的角度而言 我国的预算管理体制是从1994年开始实行的中央与地方分税制 换言之 我国实行的是分税制预算管理体制 这也是我国的财政管理体制 预算收入的分类 根据预算收入的归属 预算收入划分为中央预算收入 地方预算收入 中央和地方预算共享收入 这与我国分税制的预算管理体制是一致的 与我国的预算体系也是一致的 根据预算收入的来源或形式 预算收入区分为税收收入 国有资产收益 专项收入和其他收入 这是我国预算法的法定分类 预算外资金收入 预算外资金收入是与预算收入密切相关的另一类财政资金收入 国务院于1996年7月6日专门作出了 关于加强预算外资金管理的决定 财政部则于同年11月18日发布了 预算外资金管理实施办法 所谓预算外资金 是指国家机关 事业单位 社会团体 具有行政管理职能的企业主管部门 集团 和政府委托的其他机构 为履行或代行政府职能 依据国家法律 法规和具有法律效力的规章 而收取 提取 募集和安排使用的未纳人财政预算管理的各种财政性资金 预算外资金的范围及管理 预算外资金的范围 六项 预算外资金由财政部门建立统一财政专户 实行收支两条线管理 财政部门作为管理职能部门 依照部门和单位的财政隶属关系 实行统一领导 分级管理 按预算外资金的用途分类进行核算 有预算外资金收入的部门和单位 应当按照财政部门的规定 编制预算外资金收支计划和单位财务收支计划 各部门和单位的预算外资金收入 必须由本部门和本单位的财务部门集中管理 按规定向财政部门或上级主管部门缴付 不得坐收坐支 私设 小金库 政府非税收入的含义 所谓政府非税收入 是指政府所取得的税收以外的各类收入 按照财政部给出的定义 政府非税收人是指除税收以外 由各级政府 国家机关 事业单位 代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力 政府信誉 国家资源 国有资产或提供特定公共服务 准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金 是政府财政收入的重要组成部分 是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式 政府非税收入的范围 目前 我国政府的非税收人包括 行政事业性收费 政府性基金 国有资源有偿使用收入 国有资产有偿使用收入 国有资本经营收益 彩票公益金 罚没收入 以政府名义接受的捐赠收入 主管部门集中收人以及政府财政资金产生的利息收入等 此外 社会保障基金 住房公积金不纳入政府非税收人管理范围 按照相关性和重要性归类 最重要的非税收入是收费基金 国资收益 罚没收入 捐赠收入 彩票收益等 收费基金 收费 即行政事业性收费 是指国家机关 事业单位 代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律 行政法规 地方性法规等有关规定 依照国务院规定程序批准 在向公民 法人提供特定服务的过程中 按照成本补偿和非赢利原则向特定服务对象收取的费用 基金 即政府性基金 是指各级政府及其所属部门根据法律 行政法规和有关文件规定 为支持某项公共事业发展 向公民 法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金 它具有准税收性质 国资收益 国资收益 既包括国资的使用收益 也包括国资的经营收益 前者包括国有资源和国有资产的有偿使用收入 后者则指国有资本的经营收益 国有资源有偿使用收入 包括土地出让金收入 新增建设用地土地有偿使用费 海域使用金 探矿权和采矿权使用费及价款收入 场地和矿区使用费收入 出租汽车经营权 公共交通线路经营权 汽车号牌使用权等有偿出让取得的收入等 国有资产有偿使用收入 包括国家机关 实行公务员管理的事业单位 代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租 出售 出让 转让等取得的收入 利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入等 国有资本经营收益 主要包括国有资本分享的企业税后利润 国有股股利 红利 股息 企业国有产权 股权 出售 拍卖 转让收益和依法由国有资本享有的其他收益 预算支出的含义和分类 预算支出 是指将取得的预算资金进行分配和使用的活动 也就是支出预算资金的活动 预算支出也指通过国家预算支出的预算资金 这是从价值形态的角度来讲的 我国 预算法 规定的预算支出有以下两种分类 1 根据预算支出的形式或性质 分为经济建设支出 事业发展支出 国家管理支出 国防建设支出 财政补贴支出 其他财政支出六类 2 根据预算支出的主体及职权 分为中央预算支出和地方预算支出两类 预算支出形式 我国 预算法 规定的预算支出形式 1 经济建设支出 它是预算支出的主要部分 2 教育 科学 文化 卫生 体育等事业发展支出 3 国家管理费用支出 包括国家权力机关 行政机关和司法机关的行政管理费支出等 4 国防支出 包括国防费 国防科研事业费 民兵建设费等 5 各项补贴支出 包括粮油补贴 农业生产资料价差补贴等 6 其他支出 包括对外援助支出 财政贴息支出 国家物资储备支出 少数民族地区补助费等 中央预算支出和地方预算支出 中央预算支出 包括中央本级支出和中央返还或者补助地方的支出 主要用于有关国家安全 外交和主要国家机关运转所需经费及调整国民经济结构 协调地区发展 实施宏观调控所需支出及中央直接管理的事业发展支出 地方预算支出 包括地方本级支出和地方按规定上解中央的支出 主要有本级政权机关运转所需支出 本地区经济 事业发展支出等 预算支出的功能分类 预算支出的功能分类 主要反映的是政府各项职能活动及其政策目标 国际货币基金组织所作的政府支出功能分类包括 一般公共服务 国防 公共秩序和安全 经济事务 环境保护 住房和社会福利设施 医疗保障 娱乐 文化和宗教 教育 社会保护等 我国从2007年起 将政府支出分为类 款 项三级 其中 类的科目包括一般公共服务 外交 公共安全 教育 科学技术 文化体育与传媒 社会保障和就业 社会保险基金支出 医疗卫生 环境保护 转移性支出等共计17类 预算支出的经济分类 预算支出的经济分类 主要反映政府支出的经济性质和具体用途 国际货币基金组织按照经济性质将政府支出分为 雇员补偿 商品和服务的使用 固定资产的消耗 利息 补贴 赠与 社会福利 其他收支等 我国从2007年起 将预算支出按照经济分类设类 款两级 在类别上包括工资福利支出 商品和服务支出 对个人和家庭的补助 对企事业单位的补助 转移性支出 赠与 债务利息支出 基本建设支出等共计12类 预算管理程序 预算管理程序是指国家在管理预算活动中的工作环节及由此构成的整个活动过程 预算管理程序包括四个环节 预算编制预算审批预算执行与调整决算编制与批准 预算编制及其原则 预算编制是指制定取得 分配 使用预算资金的年度计划的活动 它实质上是指编制预算草案 所谓预算草案 是指需经法定程序审查批准的预算 预算编制原则 1 复式预算原则 中央与地方预算都应遵守 2 不列赤字原则 即量人为出 收支平衡的原则 3 真实适度原则 即符合客观实际 适应经济发展水平 4 节约统筹原则 主要适用于预算支出 预算编制的方法和程序 预算编制方法 预算法规定 各级政府预算按照复式预算编制预算编制程序 1 国务院于每年11月10日前向省级政府和中央各部门下达编制任务 提出编制的原则和要求 财政部据此部署编制的具体事项 2 中央各部门布置所属各单位编制预算草案 在对各单位编制的预算草案进行审核后 汇总编制本部门预算草案 于每年12月10日前报财政部审核 3 省级政府提出本行政区域编制预算草案的要求 并向本级各部门及下级政府下达编制任务 县级以上地方各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案 编制本级政府预算草案 汇编本级总预算草案 经本级政府审定后 在规定期限内报上一级政府 省级政府财政部门应于翌年1月10日前将本级总预算草案报财政部 4 财政部审核中央各部门预算草案 编制中央预算草案 汇总地方预算草案 汇编中央和地方预算草案 预算草案的初审 设区的市级以上的政府财政部门应当在本级人大会议举行的1个月前 将本级预算草案的主要内容提交本级人大的财政委员会或有关的专门委员会等进行初审 县级政府财政部门应当在本级人大会议举行的1个月前 将本级预算草案的主要内容提交本级人大常委会进行初审 预算编制的依据与内容 编制年度预算草案的依据是 1 法律 法规 2 国民经济和社会发展计划 财政中长期计划以及有关的财政经济政策 3 本级政府的预算管理职权和财政管理体制确定的预算收支范围 4 上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素 5 上级政府对编制本年度预算草案的指示和要求 中央预算编制内容 1 本级预算收入和支出 2 上一年度结余用于本年度安排的支出 3 返还或者补助地方的支出 4 地方上解的收入 此外 中央财政本年度举借的国内外债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示 地方预算编制内容 1 本级预算收入和支出 2 上一年度结余用于本年度安排的支出 3 上级返还或者补助的收入 4 返还或者补助下级的支出 5 上解上级的支出 6 下级上解的收入 预算编制的时序 依据 预算法 及 实施条例 的规定 在预算编制方面应遵循以下时序 1 国务院和财政部部署工作2 中央各部门部署编报3 各级地方政府部署编报4 财政部进行汇编工作 预算的审批与备案 预算的审批是指国家各级权力机关对同级政府所提出的预算草案进行审查和批准的活动 预算的审批是使预算草案转变为正式预算的关键阶段 只有经过审批的预算才是具有法律效力的 相关预算主体必须遵守的正式预算 经过批准的预算应当备案备查 预算审批与备案的具体程序 预算草案的初审 审批 批复 备案 预算执行与调整 预算执行 是指各级财政部门和其他预算主体组织预算收入和划拨预算支出的活动 一 预算收支的组织执行二 国库制度三 各类预算主体的预算执行义务四 预算的调整 预算收支的组织执行 各级预算由本级政府组织执行 具体工作由本级政府财政部门负责 一 预算执行的依据 预算执行当然要以经过权力机关依法定程序批准的预算为依据 二 预算收入的组织执行1 预算收入征收部门的义务2 应上缴预算收人的部门和单位的义务 三 预算支出的组织执行 国库制度 国库是办理预算收入的接纳 划分 留解和库款支拨的专门机构 是进行预算收支活动的出纳机关 国库分为中央国库和地方国库 国库是预算执行的中介环节 无论是预算收人是预算支出 均必须通过国库进行 中国人民银行是我国的中央银行 其重要职能和业务之一就是经理国库 从而使中央银行成为全国的总出纳 各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门 除法律 行政法规另有规定外 未经本级政府财政部门同意 任何部门 单位和个人均无权动用国库库款或者以其他方式支配已人国库的库款 预算调整 一 预算调整的定义预算调整是因特殊情况而在预算执行中对原来收支平衡的预算作部分调整和变更 预算法 的定义 即预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算 在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入 使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入 或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的变更 二 预算调整方案的编制与审批 各级政府预算调整方案 由相应的人大常委会审批 三 未经批准进行预算调整的后果 四 不属于预算调整的情形 因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化 不属于预算调整 决算及其编制 决算是对年度预算执行结果的总结 包括决算的编制 审批与备案等内容 决算草案的编制主体 各级政府 各部门和各单位 应在每年结束后一定时间内完成 具体由各级政府财政部门负责 决算草案的编制原则 合法 准确完整与报送及时等原则 决算草案的编制程序 是一个从单位到部门再到各级政府的由下而上的过程 具体由各级财政部门负责 决算草案的审查和批准 决算草案只有经过权力机关依法定程序予以审查和批准 政府在预算年度内的预算执行责任才能得以免除 一个预算年度的预算管理程序才告结束 决算草案的审批主体 各级政府财政部门在编制本级决算草案后 报本级政府审定 经审定后的决算草案 再由本级政府提请本级权力机关 一般为各级人大常委会 审批 各级政府决算经批准后 财政部门应当向本级各部门批复决算 地方各级政府应当将经批准的决算 报上一级政府备案 各级政府对下一级政府依法报送备案的决算 认为有同法律 行政法规相抵触或者有其他不适当之处 需要撤销批准该项决算的决议的 应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定 预算与决算的监督 预算与决算的监督 是指对各级政府预算与决算活动所进行的监督 我国 预算法 从监督主体的角度 将预算与决算监督分为立法机关的监督 行政机关的监督 政府专门机构的监督 立法监督 全国人大及其常委会对中央和地方预算 决算进行监督 县级以上地方各级人大及其常委会对本级和下级政府预算 决算进行监督 乡级人大对本级预算 决算进行监督 主要包括组织调查权和询问质询权 行政监督 各级政府监督下级政府的预算执行专门机构监督 主要是财政部门和审计部门的监督 预算法律责任 预算法律责任是指预算法主体违反 预算法 规定的义务所应承担的法律后果 我国 预算法 规定的法律责任主要有 1 擅自变更预算的法律责任 即各级政府未经批准 擅自进行预算调整的 对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任 2 擅自动用库款的法律责任 即擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的 由政府财政部门责令退还或者追回国库库款 并由上级机关对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分 3 违法进行预算收支的法律责任 隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的 由上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正 并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分