监狱行政执法与刑罚执行衔接法律问题研究论文【与】监狱人民警察依法履职免责制度探索论文

监 狱 行 政 执 法 与 刑 罚 执 行 衔 接 法 律 问 题 研 究 论 文【 与 】 监 狱 人 民 警 察 依 法 履 职 免 责 制 度 探 索 论 文监狱行政执法与刑罚执行衔接法律问题研究论文内容摘要：监狱作为法律规定的刑罚执行机关，兼具行政机关职能，在管理罪犯和刑罚执行的过程中存在行政执法与刑罚执行衔接的问题，本文以此为切入点，对二者衔接相关法律问题进行初步探索。关键词：监狱行政执法 刑罚执行一、基本概念行政执法是指国家行政机关和法律法规委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家立法机关所指定的法律和行政部门所制定的相关法规的活动。根据目前的行政管理体制，监狱隶属于司法行政机关，从行政法意义上讲具有行政机关的性质，而按照监狱法规定，监狱是刑罚执行机关，负责在监狱内对被判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯执行刑罚，这就使得监狱具有行政执法和刑罚执行双重职能。监狱的刑罚执行是指监狱将人民法院已经发生法律效力的刑事判决和裁定付诸实施的活动。监狱执行刑罚意在将人民法院已经发生法律效力的刑事判决和裁定付诸实施。著名刑法学家陈兴良教授认为:“行刑是一种司法行政活动,因而行刑权属于行政权的范畴而不具有司法权的性质。”根据陈兴良教授的观点，刑罚执行权属于行政权范畴，本文对此持怀疑态度，因为根据现行法律规定，监狱执行刑罚的行为被排除在行政诉讼受案范围之外，据此可认为监狱刑罚执行行为属刑事司法行为，而监狱执行刑罚不可避免地要涉及到被执行罪犯的日常生活起居的管理，因此实践中便存在监狱行政执法与刑罚执行如何衔接的问题。二、监狱行政执法与刑罚执行的界定监狱实施的行为分为行政执法和刑罚执行，刑罚执行处于刑事司法行为链条的终端，是继刑事侦查、公诉、审判程序之后的最终环节。那么监狱实施的哪些行为是刑罚执行行为呢?监狱法章节条款规定体现的执行刑罚并非监狱的全部行为，监狱法将“刑罚的执行”单独列为第三章,以区别于第四章规定的狱政管理,第五章规定的教育改造等内容,主要包括收监, 对罪犯提出申诉、控告、检举的处理, 监外执行,减刑,假释,释放和安置等方面。根据监狱法的体例编排，可以分为刑罚的执行、狱政管理、教育改造三部分内容,可见立法者认为监狱除刑罚执行外,还独立存在狱政管理、教育改造行为。第五条规定:“监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动,受法律保护”,也表明狱政管理、教育罪犯与执行刑罚并列存在,执行刑罚并非监狱的全部行为。从法律条文看，似乎监狱法已经很明确地区分了监狱行政执法和刑罚执行，实际并非如此，诸如计分考核，分级处遇，对罪犯实行表扬、物质奖励、记功和警告、记过、禁闭等奖惩等措施，以及对罪犯实施狱政管理中的押管、警戒、使用戒具和武器的行为, 均是确保刑罚有效执行的具体措施，是履行刑事诉讼法赋予的执行刑罚职责的行为,目的是给予罪犯惩罚和矫治,并非基于行政法意义上的保障、监督等管理职责,因此属刑事执行行为,不应认定为行政执法行为。监狱对罪犯实施的狱政管理、教育改造的部分行为，涉及罪犯权利行使与保障,是独立于刑罚执行而存在,是典型的具体行政行为。三、研究监狱行政执法与刑罚执行衔接的应用价值一是有利于彰显权力制约理念。监狱行政执法属于行政权范畴，行政权是宪法和法律赋予的最重要的公权力，其行使关系罪犯切身利益，最容易出现违法使用或滥用职权的现象，加之行政权具有无限扩张的天然属性，容易成为权力监督的盲区，因此构建和完善监狱行政执法与刑罚执行衔接机制，有助于规范监狱行政执法行为，确保监狱行政执法行为得到合法有效行使。二是有助于监狱开展狱内侦查。行政权追求效率优先，而司法权则追求公正优先，行政权是主动的、积极地推行，司法权是被动的、消极的活动，实践中监狱行政执法与刑罚执行适用的对象和范围存在交叉，对罪犯进行刑事追究是以其违反行政法律法规为前提，由行政执法程序最终进入到刑事司法程序，符合查处和追究犯罪的诉讼规律，有助于监狱依法依规开展狱内侦查。三是有助于监狱提高刑罚执行水平。行政诉讼制度本质上是司法权制约行政权的一种制度,目的是监督、审查被诉机关执法行为是否合法。区分行政执法和刑罚执行并做好衔接工作，有助于增强监狱民警的执法素养，进而提高监狱刑罚执行水平，确保监狱依法依规管理罪犯，免收不当执法导致的行政起诉困扰。对监狱执法行为的监督主要包括纪检监察监督、检察院监督、人民群众监督等，将法院司法监督引入监督范畴,进一步扩大了外部监督的力度,有利于提高监狱刑罚执行水平。四是有助于加强检察监督。行政处罚法第七条第二款规定：“违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚”，根据相关法律法规规定，行政执法机关对涉嫌犯罪案件有在一定期限内移送公安机关的义务，行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政处罚代替移送。建立行政执法与刑罚执行衔接机制，有助于强化检察机关监督职责，有效防止和纠正行政不作为行为，确保行政权力依法公正行使。四、监狱行政执法与刑罚执行衔接工作中存在的问题（一）行政执法与刑罚执行衔接制度不完善我国监狱法的颁布和实施已经 20 多年, 但现行监狱法的规定较为笼统，缺乏可操作性，至今监狱法实施细则没有出台,诸如收监、暂予监外执行、离监探亲、罪犯处遇等刑罚执行问题在实践中缺乏统一的执行标准，只能依据司法部出台的相关行政规章制度或各地自行制定的规章制度执行，而部分规章制度条款与监狱法、刑法和刑事诉讼法相关规定存在相互冲突或衔接不当的现象，导致执行过程中行政执法和刑罚执行无法有效衔接，影响相关工作的依法有效开展。（二）“刑事先理”原则尚未确立所谓“刑事先理”是指当某一行为即属于行政违法行为又可能触犯刑法时，原则上应先按照司法程序追究行为人的刑事责任，然后再根据行政处罚法的相关规定解决其行政责任问题。从司法实践看，受权利分工、管理范围和处罚程序限制，监狱在审查决定某一行为是否构成犯罪时有很大自由裁量权，某一违法案件是否移送检察机关审查起诉由监狱决定，因而，在没有确立刑事先理原则的情况下，一旦发生刑事责任与行政责任竞合的情况，监狱往往先于检察机关接触到案件，受绩效考核、行政命令等多方面因素影响，监狱较多选择以行政处罚代替刑罚处罚，导致的后果是刑事违法案件逃脱了法律的追究，变相放纵了犯罪行为，破坏了正常的监管改造秩序。（三）缺乏行之有效的证据转换规则我国现行法律没有相应的法律规范对监狱行政执法与刑罚执行衔接的证据转化问题作出明文规定。如何确定随案移送的证据效力，成为司法实践的难题，2012 年我国新修订的 刑事诉讼法第五十二条第二款明确规定：“行政机关在行政执法和查办案件的过程中搜集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”但是这一规定也只是授权性的规定，对于证据的转化还是没有明确规定。同时对于监狱在执法过程中搜集的鉴定结论、证人证言、当事人陈述等言词证据应采取什么方式转换，新刑事诉讼法也没有提及。五、破解监狱行政执法与刑罚执行衔接困境的建议（一）完善监狱行政执法和刑罚执行衔接立法规定我国监狱法、刑法和刑事诉讼法等法律未明确规定监狱行政执法和刑罚执行衔接的具体内容及方式，仅概括做出“构成犯罪的依法追究刑事责任”的原则性规定，导致监狱行政执法和刑罚执行过程如何衔接的法律依据不明确，标准不清晰，建议完善刑事执行相关立法，明确监狱行政执法和刑罚执行衔接的具体内容和办案程序，确保符合行政处罚程序的案件不被错误适用刑事诉讼程序，依法应当追究刑事责任的案件不因法律规定欠缺而错误使用行政处罚程序，最终实现行政执法与刑罚执行有效衔接。（二）确立刑事责任优先原则刑事责任优先原则的适用是以行政责任与刑事责任合并适用为前提，当罪犯违纪违规行为上升为违法犯罪后，需要其承担双重责任，但是行政责任毕竟是不同于刑事责任，如何适用两种责任就出现谁先谁后的问题。考虑到刑事犯罪行为的社会危害性远大于行政违法行为，应当先追究其刑事责任。确立刑事责任优先的原则可以节约司法资源，提升办案效率，更好地打击狱内罪犯再犯罪，减少以罚代刑的现象的发生。（三）建立有效的证据对接规则目前，关于监狱行政执法过程收集的证据，在刑事司法程序中能否直接运用，学界有不同观点，有观点认为：行政执法过程中搜集的证据可以直接在法庭上进行质证。该观点认为监狱行政执法过程搜集的证据是遵循了法定事由和法定程序，搜集到的证据材料具有证明力，是否作为有效证据使用有法院组织庭审时依法进行审查质证。也有观点认为：行政执法机关随案移送的证据需转化为刑事证据，才能提交法庭质证。该观点认为行政机关搜集的证据不符合刑事证据的形式，且没有经过司法机关的认定，不能直接作为定罪量刑的依据，需要司法机关重新调取并转换，才能在审判程序中作为证据使用。这两种观点都不能使监狱行政执法证据与刑罚执行有效对接。在实践中，对于证据的对接，应当根据证据的种类和特点采取不同的方式转换，确立行之有效的证据对接规则，监狱行政执法过程中获得的实物证据例如物证，书证等，由于具有不可重复性、确定性和客观性，经过检察机关审核确定后可直接提交法院进行质证。而调查笔录（证人证言，当事人辩解和供述）之类的言词证据，则应当经过法院或检察机关重新调取，通过对证人与当事人的重新询问可确认监狱行政执法证据的真实性，合法性。参考文献1、高铭暄，马克昌主编：刑法学，北京大学出版社，xx 年版。2、陈波：行政执法领域渎职犯罪侦破与认定瓶颈实战攻坚，中国检察出版社 xx 版。3、陈兴良：刑法学教科书之规范刑法学，中国政法大学出版社 2003版。4、李辰星：行政执法与刑事司法衔接机制研究，武汉大学 xx 年博士学位论文。5、韩玉胜,田坤 :论我国监狱的刑罚执行目的，载中国司法xx 年第 7 期。7、陈富宝，李文军：行政执法与刑事司法衔接中的检察法律监督，载xx 市政法管理干部学院学报2009 年第期。 8、张彩荣、母光栋：浅析行政执法与刑事司法衔接中的证据转换，载中国检察官20xx 年第 12 期。9、周路阳：试论行政执法证据向刑事司法证据的转化，载法制与社会2011 年第 9 期。10、王霞霞：论我国行政执法与刑事司法的衔接，xx 大学 xx 年硕士论文。监 狱 人 民 警 察 依 法 履 职 免 责 制 度 探 索 论 文监狱人民警察依法履职免责制度探索论文内容摘要：在监狱人民警察执法履职过程中，建立健全民警职业保护机制，建立健全监狱人民警察依法履职免责制度，对保护民警合法权益，确保民警执法安全有重要的意义。充分认识依法履职免责制度的重要意义，制定原则明确、内容科学、程序规范的免责制度，科学认识制度执行中的相关问题，对推进民警依法履职进程、推动监狱工作发展具有重要的作用。关键词：监狱 民警 依法履职 免责 探索监狱作为国家刑罚执行机关，履行对罪犯监管改造的法定职责，通过充分发挥监狱惩罚、改造、防卫和预防功能来确保社会的安全稳定。监狱人民警察作为监狱机关的最小执法单元，依法履职是职业的基本属性和客观表现。监狱人民警察开展执法活动，必然存在冲突、对抗，这也导致了监狱工作中不可避免的出现这样或那样的问题。出了问题，追究责任成为必然。如何科学追责？如何确保监狱人民警察合法权益和执法安全，是监狱责任追究体系面临的重要问题和重大难题。解决上述问题，必须始终坚持制度建警、制度强警，必须针对监狱人民警察的职业特点和职业风险，建立健全监狱人民警察依法履职免责制度体系。一、监狱人民警察依法履职免责制度重要意义（一）是监狱适应形势发展的必然要求党的十八届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定提出建立健全司法人员履行法定职责保护机制。司法部xx2020年监狱戒毒人民警察队伍建设规划纲要提出“完善监狱戒毒人民警察队伍职业保障制度”。党的十七大报告明确提出“深化司法体制改革”，司法部亦将深化监狱体制改革纳入到司法行政改革当中。在这样大的背景下，建立健全监狱人民警察职业保护机制是监狱体制改革的发展方向和必然要求，是监狱工作不断发展的客观需要。建立健全监狱人民警察职业保护机制必须建立监狱人民警察依法履职免责制度体系，否则监狱人民警察的职业保障无从谈起。（二）是完善监狱制度体系的必然要求建国以来，随着监狱法监狱劳教人民警察执法过错责任追究办法等法律法规的出台，我国监狱法律体系逐步建立。同时，监狱机关在严格执行法律法规的基础上，针对监狱工作的特点和实际需要，建立了一系列的规章制度，成为法律法规的有益补充，确保了监狱工作的正常运行。但是，无论是从法律层面还是制度层面来看，监狱的法律法规、制度体系过多的规范了监狱人民警察的责任、义务，工作程序、要求，责任的追查和追究，缺少了监狱人民警察职业保障制度体系。法律法规需要国家层面立法，监狱无法掌控。在国家尚未出台相关法律法规的情况下，作为监狱人民警察追责问责主体的监狱，有必要去研究以监狱人民警察依法履职免责制度为主要内容的职业保障制度体系，来补充和完善监狱制度体系。（三）是保障监狱民警执法安全的客观需要当前，监狱对监狱人民警察追责的客观现实是一旦出了问题，就必须有民警来承担相应的责任。而在追究责任的过程中，虽然会一定程度上考虑民警的执法过错，但是，在没有明确规定什么情况承担责任、什么情况不承担责任的情况，不可避免的出现了部分民警虽然严格执法，却依然受到处理、承担责任的情形。这一方面极大挫伤了民警执法的积极性，另一方面也给民警造成了巨大的心理压力，导致民警在执法时畏手畏脚，不敢创新和进取，对监狱工作产生了负面影响。同时，对监狱而言，追责和不追责，在法无明文依据的情况下，出于两难境地。因此，为避免上述情况发生，就必须要建立民警追责与否的法律依据，建立监狱人民警察依法履职免责制度体系，以明确不追责的具体标准，便于监狱更科学、合理的对民警追责问效。广东高明监狱在 2013 年首创履职免责机制，在科学问责、依法问责上作了积极有益的尝试，取得了很好的效果，民警执法的积极性得到了提高，心理压力得到了缓解，监狱工作得到了提升，值得我们思考和借鉴。二、监狱人民警察依法履职免责制度的立法构想笔者结合监狱工作实际，结合国家立法和监狱建章立制的相关原则和经验，认为制定科学、可行的监狱人民警察依法履职免责制度必须要做到以下几点：（一）以“过错责任”为追责的基本原则法律责任的归责是指特定国家机关或国家授权的机关依法对行为人的法律责任进行判断和确认时，应该遵循的基本准则。在我国执法领域，归责侧重点有所不同，主要有过错责任、无过错责任和公平责任。监狱人民警察的执法履职行为必须以主观上的作为和不作为得以具体体现，无论是严格执法和执法过错，均在执法行为、执法态度、执法理念等主观活动中得以体现。这有别于其他的履职行为，比如电力部门对电力设施的管理和维护，即便是采取了法律规定的必要措施，一旦出现人员类如钓鱼触电的行为，均需根据无过错原则规定追究电力部门的责任；也不同于紧急避险情况下给他人造成损害，当事人虽然没有主管过错，但是根据公平原则，也需承当相应责任。对于监狱人民警察的追责，从其执法履职行为的主观性考虑，必须要以过错责任（包含过错推定）为唯一原则和根本遵循，必须明确民警执法履职存在过错，则承担责任，不存在过错，则不需承担责任。（二）以明晰的岗位职责和执法标准为基础建立健全监狱人民警察依法履职免责制度，首先必须明确什么情况下属于依法履职，什么情况属于未依法履职，这是依法追责的前提和基础。因此，必须要明确监狱人民警察的岗位职责和执法标准。岗位职责和执法标准不能是笼统的描述，也不能是模棱两可的表述，必须是可以用具体指标来衡量的量化指标，必须是便于操作的、明确的、具体的指标，达到了，就可认定为依法履职，没有达到或者缺少相应的指标，则认定为未依法履职，以此作为追责的标准和尺度。监狱在建立健全监狱人民警察依法履职免责制度之前，必须要对监狱人民警察根据级别、岗位、工作内容、执法依据、执法环节等要素设计科学、合理、统一、规范的岗位职责和执法标准，既要体现执法和岗位的重要程度，也要体现执法的风险程度；既可以作为监狱人民警察依法履责免责制度之外的独立制度，与之互为补充，互为配合，形成体系，也可以直接写在依法履职免责制度当中，作为制度组成部分。只有建立了科学、明确、合理、可行的岗位职责和执法标准，监狱人民警察依法履职免责制度才有了执行的基础，否则，只能是一纸空文，不便于操作和执行。（三）以规范、合法、可行的程序为核心建立健全监狱人民警察依法履职免责制度体系目的是确保对监狱人民警察的追责客观、公正、合理，真实的反映民警履职执法程度，准确的判断民警是否具有过错，是否需要承担责任，需要承担什么责任。如何能够确保这一目的的实现？必须要通过严格、细致的调查才能够对民警执法履职进行正确的判断。因此，监狱人民警察依法履职免责制度必须要设定责任追究的调查程序。调查程序中必须包含以下要素：一是负责调查的主体，明确可以行使调查的权利的部门和人员；二是调查的指定内容，包含事件的过程和事实、事件起因和结果、事件中参与人的定性等；三是调查的必经程序，包括事件现场的处理、对本人的询问、对事件人证物证的搜集等环节；四是调查的结果，包含事件原因的分析、事件责任的认定、事件调查报告的编写、事件档案的整理等；五是责任处理结果的送达，要着重强调对当事人处理的结果的告知、当事人对结果送达的签字确认；六是调查结果的复核和复议，既要规定相关部门对调查结果进行复核，确保调查结果的准确性，又要允许事件当事人对调查结果的复议申请权，通过复核和复议，确保整个调查程序的科学性和完整性。坚持以客观、详实的调查程序来确保调查结果的准确性，以调查结果的准确性来保证追责的科学性，是建立健全监狱人民警察依法履职免责制度的核心。（四）以调查主体履职的责任追究为保障在监狱人民警察依法履职免责制度中，调查过程是确认民警是否需要承担责任的关键环节。在这个环节中，调查主体成为具体的执法者，调查部门和调查人员，是否严格按照规定程序、严格依法依规进行调查，是确保调查结果的真实性和准确性、责任追究的科学性和合法性的关键。因此，监狱人民警察依法履职免责制度中必须要对调查主体的履职情况进行规范，必须明确规定“调查主体在调查过程中应对调查结果负责，调查结果不准确的，追责认定不正确的，或未按照法定程序和要求进行调查的，调查部门和调查人员要承担相应责任”。这一规定，使监狱人民警察依法履职免责制度更加完整和科学，进一步的规范调查主体依法履行调查权限，确保民警合法权益得到公平、公正的保护。当然，在监狱民警依法履职免责制度当中，对执法依据、具体的责任追究条款等规定也十分重要，但是由于上述条款，国家法律法规和各级规章制度均有明确规定，只需严格执行即可，故本文不过多赘述。三、监狱人民警察依法履职免责制度执行中应注意的问题制度制定，执行是关键。制度能够充分发挥作用，执行将起到决定性作用。因此，监狱人民警察依法履职免责制度体系的建立和健全，不仅仅体现在制定的环节，也不仅仅体现制度内容的设定，同样也体现在制度的执行上。孟子云“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，光有善法不能善行，法不足以成法。所以，笔者认为在监狱民警依法履职免责制度执行过程需要注意以下问题：（一）对主要党员领导干部的责任追究要与普通监狱民警区别对待普通监狱民警的责任认定和追究，根据前文所述，必须要以“过错责任”为基本原则和根本遵循。但是，对于监狱的主要党员领导干部来讲，其领导责任的承担，确属例外，亦应按国家法律法规处理。主要党员领导干部既不等同于普通监狱民警，也不等同于一般领导干部，应允许对主要党员领导干部保留“无过错问责”，按照中央关于实行党政领导干部问责的暂行规定，在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的，要对主要党政领导干部实行问责。这里的问责，指的是“无过错问责”，允许对主要党员领导干部保留“无过错问责”，与国际上通行的业务类干部过错处分，政务类干部无过错处分的法律精神是一致的。作为主要党员领导干部，承担的不仅仅是业务工作，更多的是对整体工作的社会责任和政治责任，理应承担相应的政治风险。这与监狱人民警察依法履职免责制度规定的“过错责任”原则并不相悖，应理性科学的对待。（二）监狱人民警察依法履职免责制度执行不能从负面结果做有错推定监狱在对出现的负面事件进行调查时，往往首先在思想上就认定既然产生了负面后果，就一定有人在执法履职中存在过错。这种先入为主思想不利于对事件的调查，而且往往起到负面效应，使得调查不能客观、公正。责任的认定，是否具有过错，必须以调查结果为依据，以事实为依据，以证据为依据。如果调查主体采取了以结果倒推责任的方式，必然导致监狱民警执法履职过程中背负极重的心理负担，会形成多一事不如少一事，干得越多过错越多的思想，从而严重影响监狱工作的正常开展。（三）避免制度的孤立运行监狱人民警察依法履职免责制度的执行，不能脱离其他法律和制度，必须相互补充、相互配合，既要符合法律法规、部门规章的规定，也要符合上位法的规定；既要牢牢把握制度执行主体即监狱的调查机关和人员在调查事件责任中的主体地位，又要善于利用社会资源，用专业的法律资源来弥补监狱内部人员法律专业程度的短板和不足；既要努力从自身夯实制度的执行，又要建立配套的制度体系，尤其是建立制度执行监督体系，确保制度有效落实。只有这样，制度运行才能顺畅，功能才会发挥，才能更好的维护民警的合法权益。（四）制度的执行和民警的教育相配合监狱人民警察依法履职免责制度终归是民警职业保护机制的一项举措，是事后的纠错纠偏的必要措施，虽然能够对民警依法履职提供保障，不依法履职进行惩罚，但是毕竟只是外部保护机制。要想真正意义上确保制度的有效落实，必须加强民警法制意识教育、职业意识教育，使民警自觉树立守法意识、依法履职意识、执法履职证据留痕意识，形成教育和制度相配合，推动监狱工作的健康发展。