公共经济学第5章公共支出理论.ppt

第5章公共支出理论 5 1公共支出的概念及其构成5 2公共支出增长现象的解释5 3公共部门预算 5 1公共支出的概念及其构成 5 1 1公共支出的概念公共支出 亦称财政支出或政府支出 是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和 也就是政府行为的成本 5 1 2公共支出的分类 一 理论分类 一 按公共支出的性质分类消耗性支出 exhaustiveexpenditures 也称耗尽性支出或购买性支出 是指政府机构或其他公共机构为了履行其各种职责对经常性商品或劳务的购买行为 包括购买进行日常政务活动所需的或用于进行国家投资所需的各种物品 工程或劳务的支出 转移性支出 transferexpenditures 是指政府将一部分公共资金单方面 无偿地转移给居民或非居民的支出 主要包括政府部门用于养老金 补贴 公债利息 失业救济 抚恤金等方面的支出 公共支出按经济性质作如上划分 便于分析与研究财政支出的宏观经济效应以及经济动态追踪 具有较强的经济意义 消耗性支出直接影响社会供求关系 其规模的伸缩反映着政府对社会资源的直接配置量 因而对社会生产与就业状况也产生直接的影响 转移性支出直接影响的是国内生产总值在各经济主体之间的最终分配使用结构 转移支出比重的大小也反映着一个国家的发展水平 二 按公共支出的目的性分类 预防性支出 指政府用于维持社会秩序和保卫国家安全 使其免受国内外敌对力量的破坏和侵犯 以保障人民生命财产安全与生活稳定的支出 创造性支出 指政府用于促进经济稳定 协调发展和改善人民生活等方面的支出这种划分 可揭示公共支出的具体用途 目标及其在经济社会发展和人民生活改善方面所起的作用 三 按公共支出的受益范围分类 一般利益支出 指政府面向全体社会成员提供并实现效益共享的支出 如国防支出 行政管理支出 司法支出 警察支出等 这类支出具有共同消费或联合受益的特点 特殊利益支出 指只对社会中某些特定居民或企业给予特殊利益的支出 如教育 公共卫生 企业补贴 社会保障等 按受益范围分析公共支出的构成 可以反映出支出效益的归宿以及实现社会公平的程度 进而可以分析不同阶层或不同集团间的分配关系 四 按公共支出的控制能力分类 规定性支出 指根据现行法律和契约所必须实施的支出 这类支出在法律或契约的有效期内必须按照规定准时如数支付 不得任意停付或逾期支付 也不得任意削减其数额 如失业救济 债务利息等 主动性支出 指不受法律和契约的约束 可由政府部门根据每个预算年度的需要分别决定或加以增减的开支 它反映出政府可以根据经济形势的变化和公共收入的可能对公共支出进行调整的余地 二 统计分类 对公共支出的统计分类 也可以说是按政府职能分类 主要用于国家预算的编制 预算支出项目的编制通常与政府部门的职能或机构设置结合起来 即有多少职能就有多少支出项目 行政管理支出国防支出社会科教文卫支出社会保障支出经济建设支出外交事务支出保护环境和自然资源支出政府债务支出其他支出 5 1 3公共支出的原则 一 经济效益原则 公共支出的成本 收益分析 二 公平原则 三 稳定原则 公共支出的成本 收益分析 Cost BenefitAnalysis 定义 成本 收益分析 是一种经济决策方法 它是通过比较各种备选项目全部预期收益和全部预期成本的现值来评价这些项目 以作为决策或依据的一种方法 决策指标 净现值 收益成本比 步骤 第一 确定一系列可供选择的方案 第二 确定每种方案的最终结果 也就是每种方案所需要的投入量和将会实现的产出量 第三 对每一种投入和产出进行估价 第四 加总每个项目的成本和收益 以估计项目总的获利能力 特点 第一 公共部门进行经济决策要以社会福利极大化为目标 而不能像私人经济部门一样仅以利润为目标 第二 许多政府项目的投入和产出不能直接用市场价格来估计 成本 收益的类型 1 真实的与货币的 2 直接的与间接的 3 有形的与无形的 4 中间的与最终的 5 内部的与外部的 例 水力发电工程的成本和收益 对成本和收益的衡量 1 社会收益价值的评估 消费者剩余 公共产品的消费者剩余 2 影子价格 针对无价可循或有价不当的商品或劳务所规定的较合理的替代价格 3 时间因素的考虑 贴现 折算现值的公式 nP A 1 i 成本 效果分析难点 1 对于非经济的因素 以及文化教育等不能用货币衡量的方面很难估算其成本和收益 2 未来的成本和收益往往有着不确定性 容易变动 社会贴现率难以估计 5 2公共支出增长及其经济分析 5 2 1政府职能范围的变化与公共支出的增长政府职能着力点的调整与范围的变化公共支出的增长 5 2 2公共支出增长现象的解释 瓦格纳 AdolfWagner 的 政府活动扩张法则 皮考克 AlanT Peacock 与怀斯曼 JackWiseman 的 梯度渐进增长理论 马斯格雷夫与罗斯托的 经济发展阶段论 鲍莫尔 W J Baumol 的 非均衡增长模型 瓦格纳的 政府活动扩张法则 德国经济学家阿道夫 瓦格纳 AdolfWagner 在19世纪80年代对西方工业化国家的工业化进程进行考察后认为 一国政府的支出与其经济增长之间 即政府职能的扩大与国家收入增长之间 是存在着一种函数关系的 这种函数关系可用图表示 公共支出与经济增长的关系 B G A E O Y 瓦格纳的 政府活动扩张法则 公共支出规模呈现增长趋势 瓦格纳提出了以下理论解释 工业化的发展在带来社会发展的同时 也会因经济结构和经济交往的日益复杂化而导致各种磨擦或社会冲突 这必然要求政府通过更多的资源配置实现法律法规和治安防范设施的完善 以保证市场机制发挥作用所必需的社会 环境条件 进入工业化发展阶段之后大量具有外部性特征的行业的发展需要以及私人融资的局限 政府从提高资源配置效率的角度出发 越来越多地直接参与生产性活动 随着人们收入水平的提高 在需求收入弹性作用下 人们对教育 娱乐 文化 保健和公共福利的需求也将有所扩大 因此 政府有必要介入这些项目 将这些物质或劳务的提供纳入其职能范围 在这里 瓦格纳把公共支出对国内生产总值的比率上升的原因分为政治因素与经济因素 所谓政治因素 是国家活动规模的扩大 所谓经济因素 包括有市场失效 外部效应以及需求的收入弹性等 瓦格纳这一 政府活动扩张法则 的提出 是开创性成果 它的主要贡献在于以明确的方式强调公共支出不断增加是不可避免的长期历史趋势 它已成为公共支出增长最为经典的分析 后来发展的有关公共支出增长的理论几乎都是基于对此的验证与补充 马斯格雷夫的实证分析 他对20世纪60年代英 美 德三国公共支出做了详尽考察 结果表明 西方工业国家公共部门的发展趋势同 瓦格纳法则 基本符合 公共支出占GDP的比例 英国 8 9 1890 36 6 1955 48 1 1987 美国 7 1 1890 44 1 1962 他又在80年代中期对一些国家的公共支出的规模做了比较考察 美国1980年度的公共支出占GDP的比例最小 为36 瑞典最高 为61 5 皮考克与怀斯曼的 梯度渐进增长理论 英国经济学家皮考克 AlanT Peacock 和怀斯曼 JackWiseman 在1961年出版的 联合王国公共支出的增长 一书中 对英国1890 1955年间政府支出的增长进行了研究 提出了公共支出的 梯度渐进增长 论 以说明政府支出的增长趋势和 时期模型 基本观点 从长期来看 公共支出的增长不是直线型的 而是呈现出一种阶梯型增长的特点 只要突破某一 临界点 支出便会跃上一个新的高度 其模型如图所示 公共支出梯度渐进增长趋势 皮考克与怀斯曼的 梯度渐进增长理论 这个理论的分析基于以下假设 政府总愿意多支出 以提供更多的公共产品 而公民在拥有和享受公共产品效益的同时 却对于多缴税款心存抗拒 公民 可容忍的税收水平 是政府公共支出的约束条件 基于以上假设 在社会正常发展时期 随着经济的繁荣和收入水平的上升 税收收入在税率不变 可容忍的税收水平不变 的情况下也将增长 于是公共支出的上升会与国内生产总值的上升成线性关系 即国内生产总值上升 收入上升 税收上升 公共支出上升 社会进入动荡时期 如战争 饥荒或其他社会灾难 常规将打破 随之而来的是政府公共支出跳跃性的急剧增长 皮考克与怀斯曼把这一增长归功于 替代效应 的作用 政府为了应急不得不扩大开支 提高税率 而公众面临社会危机时在心理上会接受一个更高的 可容忍的税收水平 从而使新的税收水平替代原来的税收水平 公共支出替代私人支出 当战争或其他社会动乱结束后 公共支出也不会像想象的那样降到原来的水平 而是会在一个较高的水平上保持逐步增长 皮考克与怀斯曼用 审视效应 对此作了解释 一方面 由于战乱后的还债 抚恤 重建等政府支出不可能靠原有水平的税收来支付 另一方面 由于经过危机后公众对社会问题有了较深刻的审视与认识 愿意接受较高税收水平以支持政府实现其职能 这样 公共支出的增长就实现了又一个大的跳跃 由此可见 按照皮考克和怀斯曼的梯度渐进增长理论 造成公共支出增长的因素可归结为两种 内在因素和外在因素内在因素 在税率不变的税收制度下 随着经济的发展和国民收入的增加 政府所征得的税收收入必然呈不断增长的趋势 它使政府公共支出上升并与其成线性关系 外在因素 在社会发展过程中出现的动荡与危机 使公共支出和公共收入在更高水平上保持一种相互增长 这一外在因素被认为是导致公共支出增长超过国内生产总值增长速度的主要原因 马斯格雷夫与罗斯托的 经济发展阶段论 美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托根据经济发展阶段理论 在对不同国家不同发展阶段的支出状况进行大量的比较研究之后 从公共支出作用变化的角度 对公共支出增长进行了深入的分析 建立了 公共支出增长的发展模型 在经济发展的早期阶段 政府投资在社会的投资总量中所占份额较大 在经济成长的中期阶段 政府仍需增加支出 但这一时期的政府投资是对私人投资增长的补充 用于弥补市场失效 提供社会发展所需的公共物品和劳务 在经济成熟阶段 公共支出结构将从基础设施的支出转向教育 医疗和社会福利支出 当经济转入 大众消费 及 生活质量 阶段以后 在公共支出中用于推行社会保障和收入再分配政策的社会消耗性支出将比用于其他方面的支出相对有更大的增长 与其他公共支出增长理论不同 经济发展阶段论显然更注重公共支出结构在不同时期的变动规律 这对探讨和研究不同发展阶段政府及财政职能的转换同样具有十分积极的现实意义 鲍莫尔的 非均衡增长模型 美国经济学家鲍莫尔 W J Baumol 通过建立 非均衡增长模型 从不同部门平均劳动生产率增长的差别 非均衡增长 角度 分析了公共支出的增长还可能是公共部门投入品价格上升的结果 在模型中 鲍莫尔把经济分为两大部门 即技术进步部门和非技术进步部门 技术进步部门主要包括制造业 其特征是单位劳动小时的生产率累积性提高 这是因为在这类部门中存在着规模经济和技术进步 非技术进步部门主要是服务业和政府部门 其劳动生产率的增长速度则大大慢于技术进步部门的增长速度 这是因为非技术进步部门通常都缺乏技术变化 之所以这样划分 是因为技术进步速率在不同产业的分布是不均衡的 公共部门的活动是劳务密集型的 其生产效率的提高要比资本密集型的制造业慢得多 而公共部门工资的提高却往往与私人同步 这样 在整个社会技术进步的情况下 公共部门要维持原有的产量和质量 其单位成本必然提高 从而导致既定数量的公共产品与既定数量的私人产品相比较的相对价格上升 如果对于公共部门活动的需求是无弹性的 就必然形成公共支出增长的趋势 这一理论 被称作 鲍莫尔法则 或 相对价格效应 5 2 3公共支出增长原因的综合分析 公共支出需求方面的因素军备的加强国家机构的扩增经济干预的加强社会福利的扩大财政资源供应方面的因素国民收入的增长税收征管的强化发行公债的便利条件增加增发不兑现纸币可能性的存在 5 3公共部门预算 国家预算 5 3 1公共预算概述 定义国家预算是一个国家的中央政府和各级地方政府公共收支计划的总和 主要用于反映政府的财政收支状况 即反映政府活动的范围 方向和国家政策 一 从形式上讲 公共预算就是按一定标准将财政收入和支出分门别类列入特定表格 使人们清晰了解政府的财政活动 二 从实际经济内容上讲 事前 事中 事后 其编制是政府对财政收支的计划安排 其执行是财政收支的筹措 使用过程 其决算是预算执行的总结 功能 一 反映和规定了政府部门在预算年度内的活动范围 方向和重点 二 是立法机关和全体社会成员监督政府收支运作的途径 三 是控制公共支出规模以及政府规模的一个有效手段 分类 一 以形式差别为依据分类 1 单式预算 国家财政收支计划以一个统一的计划表格反映 2 复式预算 国家财政收支计划以两个以上的计划表格反映 二 以内容差别为依据分类 1 增量预算 基数预算 国家财政收支计划是在以前财政年度基础上 按新的财政年度经济发展情况加以调整之后确定的预算 2 零基预算 是以社会经济发展预测为依据 不考虑以前年度财政状况 我国公共预算近年来开始试行复式预算 主要采用增量预算 原则 1 公开性4 统一性2 可靠性5 年度性3 完整性6 法制性 5 3 2公共预算决策 公共预算决策程序公共预算决策的机会成本分析公共预算决策的成本 效益分析 公共预算决策程序 公共预算的决策程序大体是 在每一个预算年度开始之前 由政府的编制预算机关编制下一年度的预算草案 经立法机关审议批准 成为正式预算 预算年度开始后 由政府行政机关负责执行预算 并由审计机关进行日常监督 预算年度终了后 由执行预算机关就全年执行预算情况及其结果编制该年度的实际收支报告 决算 经审计机关审核后 由立法机关予以批准 公共预算决策的机会成本分析 具体来说 对于公共预算决策的经济分析 大概是从两个方向进行的 一个方面 是从宏观角度 就整体的预算决策对社会资源配置的影响进行分析 另一个方面 是从微观角度 就某一项目或方案的公共预算决策对社会资源配置的影响进行分析 与之相对应 前者使用的是机会成本分析法 后者则使用的是成本 效益分析法 机会成本分析的含义公共物品或劳务的边际收益私人物品或劳务的边际收益公共物品或劳务的边际支出私人物品或劳务的边际支出 公共预算决策的成本 效益分析 一 成本效益分析的含义对公共决策进行成本 效益分析 就是把公共预算资金的使用划分为若干个项目或方案 分别就每个项目或方案核算其效益和成本 在此基础上 对不同方案进行比较 确定其优先采用的次序 并且放弃那些社会边际成本超过边际收益的项目或方案 例防洪工程的成本 效益分析单位 万元 二 成本 效益分析的步骤第一步 计算各个项目或方案的收益和成本第二步 计算各个项目或方案的单位成本收益或单位成本净收益第三步 确定各个项目或方案的的优劣次序第四步 选择方案或项目 三 成本 效益分析的作用与局限性1 作用 1 有利于纠正那些只顾需要 不管成本如何的倾向 2 有利于纠正那些只考虑成本 不管效益如何的倾向2 局限性 适用范围有限 只适用于效益主要是经济性质的 有形的 并且可以测量的公共支出项目 例如 防洪 电力生产 邮政 一些运输和娱乐设施的建设 不适用于非经济性质的项目不适用于效益难以度量的项目 如 教育 住宅和公路建设不适用于难以用货币表示的项目 如 国防 太空研究 公安 司法等 预算的理论流派 一 均衡预算论 二 功能预算论 三 高度就业预算论 四 预算理论的沿革 西方国家的预算实践 以美国为例 一 行政当局的预算编制 二 立法机构对预算的审议 三 预算的执行 四 预算的监督 中国的国家预算 一 中国预算的构成 二 现行复式预算的主要内容 三 预算改革方向 四 中国的预算监督 五 预算外资金管理 本章思考题 1 传统的公共支出原则有哪些 2 公共支出对经济有何影响 3 如何解释公共支出规模增长现象 4 什么是国家预算 它的功能体现在哪些方面 5 怎样理解公共预算决策的机会成本分析6 怎样进行公共预算决策的成本 效益分析