公共事业管理概述.ppt

公共事业管理 翟静丽2010 9 导论 1 学科基本状况一门新兴的交叉学科 广泛借鉴经济学 管理学 行政学等多门学科的理论和方法 2 有关教学的几点说明 第一章社会公共事业概述 第一节社会公共需要与公共事业第二节社会公共事业的资源配置第三节社会公共事业管理的特点 第一章社会公共事业概述 第一节社会公共需要与公共事业公共事业管理的基本范围公共事业和社会公共需要之间的关系公共事业在现代社会中的作用 公共事业管理的基本范围什么是公共事业内涵 社会公共事业或称公共事业 是向居民 厂商 政府等不同社会主体 提供具有社会公共需要性质的产品与服务 以满足社会公众利益的需要和维持社会整体的正常运行 简言之 社会公共事业是为满足社会公共需要而产生并发展起来的活动领域 或曰从事社会公共事务的行业 公共事业的基本范围公共事业的外延产品性质划分理论1954年 美国经济学家保罗 A 萨谬尔森提出了产品性质划分理论 把产品消费上的两个特点当作是划分产品性质的定义性标准 公共事业的基本范围公共事业的外延产品性质划分理论排他性具有排他性是可以在市场机制条件下被提供的物品和服务需要具备的必要特征 如果物品和服务的潜在使用者没有达到潜在供给者提出的条件 他们就可能被拒绝使用该物品和服务或者说被排除在该物品和服务使用者的范围之外 那么 这些物品和服务就具有排他性 当排他完全不可行时 只要有人供给某一物品和服务 任何人都可以从中受益 例如空气 国防等 公共事业的基本范围公共事业的外延产品性质划分理论排他性排他并不是一个泾渭分明的界线 排他实质上是成本问题而不是逻辑问题 可行不可行依赖于执行成本的高低 因此 排他性允许有不同的程度 而且随着技术条件的变化 物品能否排他也可能发生变化 公共事业的基本范围公共事业的外延产品性质划分理论使用或者消费的共同性区分物品或者服务的另一个标志性特征是使用或者消费的共同性 一些物品和服务可以被消费者共同和同时使用 其数量和质量并不会因此减少或降低 比如天气预报 其他一些物品和服务却只能被个人而不是共同消费 即如果被一个消费者使用 就不能被第二个消费者使用 比如面包 公共事业的基本范围公共事业的外延产品性质划分理论使用或者消费的共同性和排他性一样 物品或服务在消费的共同性上 也不是决然地分为两极 它们只是在共同消费的程度上有所差别 事实上 只有很少的物品或服务是完全可以共同消费的 大部分物品和服务都落在纯粹个人消费物品和纯粹共同消费物品构成的连续体内 它们只是在一定限度内可以共同消费 也就是说 在一定限度内增加一个共同消费者的边际成本为零 一旦超过这个限度 新增加的人可能会使其他人的消费数量减少或者质量降低 比如说高速公路的使用 班级规模的扩大等 公共事业的基本范围公共事业的外延产品性质划分理论物品与服务的分类消费的排他性和共用性是两种相互独立的属性 逻辑上 它们把物品和服务分为四类 表3 1物品和服务分类的矩阵 公共事业的基本范围公共事业的外延产品性质划分理论物品与服务的分类排他完全可行而且消费完全具有竞争性的是纯粹的私人物品 茶杯 食物等都属于这类物品 排他完全不可行而且消费完全具有共同性的是纯粹的公共物品 国防 灯塔可以作为这类物品的典型 共用资源是排他不可行但消费具有竞争性的物品 我们无权排除任何用户对资源的使用 但是 任一用户的使用都会影响其他用户使用一定量的该产品 如公海里的鱼 可收费物品具有排他性和共用性的特征 如电视节目 产品性质划分理论物品与服务的分类其实 成千上万的其他物品并不象我们所举的这几个例子一样具有如此典型的特征 因为 很少有物品是绝对排他和彻底共用的 所以 这两个标准并不是把所有物品绝对地分为上面所说的四种类型 有很多物品是根据排他和共用的程度不同分布在这四种典型的物品之间 技术的影响公共产品是 纯粹的 还是 准的 首先取决于监控技术对该物品的监控是否可能 从这个角度来说 公共产品的非排他性 基本上是一个技术问题 需求条件消费共同性的程度 对于有些公共产品 消费者达到一定程度后会产生拥挤 这时可以考虑公共生产之外的其他方式 消费者嗜好的多样性 社会分配目标许多公共产品具有外部性 有利于社会公益 公共产品的公共生产和提供 可以直接起到转移支付的作用 公共产品的公共生产可以满足低收入者的基本生存和发展需要 经济体制和社会观念社会生产往往是一个整体配套过程 一种产品的生产模式很可能对其上游或下游产品的生产模式提出要求 从而使整个社会生产倾向于某种模式 社会观念对于是否应该采取公共生产形式 有时也起着重要作用 公共事业的基本范围公共事业的外延共有资源和可收费物品都是介于私人物品和公共物品之间的准公共物品 而公共物品和准公共物品都是公共事业的范畴 两者共同构成了公共事业的外延 公共事业的基本范围什么是公共事业管理管理 含有管辖 控制 处理的意思 管理是组织在某种环境中 根据客观条件的约束 通过各种资源的运用 以最优或合意的策略和方法 达到自己的某种目的的过程 公共事业组织的管理 公共事业组织在一定的环境和条件下 动员和运用有效资源 采取计划 组织 领导和控制等方式对社会准公共事务进行协调 实现提高生活质量 保证社会利益目标的活动过程 公共事业的基本范围 什么是公共事业管理公共事业管理的主体是公共事业组织 公共事业管理的目标是有效使用公共资源和提供公共物品 为了达到目标 公共事业管理的过程中 不可避免地涉及到公共权力的使用 公共事业管理的客体是准公共物品 公共事业管理的职能包括计划 组织 协调 控制 公共事业的基本范围 什么是公共事业管理公共事业管理和工商管理 私人部门管理 行政管理是人类社会的三个个基本管理领域 在一般组织与管理理论方面有着共同之处 某些私人部门 行政部门管理的模式 原则 方法和技术等同样适用于公共事业部门 可以适当借鉴和应用 公共事业管理的范围公共事业管理与企业管理区别从管理的目的看 公共事业管理是公益性的 企业管理是盈利性的 从物质资源看 公共事业管理所需资源部分来自于收入 部分来自于政府补贴 企业管理所需资源来自于投资回报 从绩效评估看 公共事业管理绩效评估偏重于社会效益 企业管理绩效评估偏重于经济效益 公共事业管理的范围公共事业管理与行政管理的联系行政管理 指国家行政机关依法直接管理国家事务和社会事务的活动 与公共事业管理有许多相通之处 管理目的是相同的 即维护社会秩序 维持和增进社会公共利益 管理范围上有联系 两者在特定公共事务管理上是重合的 管理主体上有联系 公共事业管理的主体是公共组织 而行政组织即政府居于公共组织的核心地位 决定着整个公共事业管理的基本方向 公共事业管理的范围公共事业管理与行政管理的区别管理主体不同 行政管理的主体是政府机关 有决策性职能 公共事业管理的主体是公共事业组织 侧重服务性和执行性职能 管理方式不同 行政管理主要依靠直接的行政管理手段 公共事业管理随着管理层次由高向低的不同 还有法律手段 经济手段 其他柔性手段在公共事业管理中占有十分重要的地位管理的独立性和非独立性不同 行政管理主体不具有独立性 整个行政系统就是一个等级组织 公共事业组织具有独立性 社会公共需要与公共事业社会公共需要的特征客观性人们需要什么 社会需要什么 要受制于人们客观存在的生存条件和活动水平 客观性通常还表现为共同性 即在一定的社会生产力发展水平和社会文明程度上 一些社会共同事务便不以人的主观意愿而产生 在满足社会公共需要方面 人类社会并不是完全被动的和消极无为的 相反 它恰恰是人们主观上如何提高自身生产力水平与改善生存条件的表现 不同社会中社会公共需要满足状况的水平及其差异 在很大程度上 是由人们对社会公共需要的认识程度和应对能力所导致的 社会公共需要与公共事业社会公共需要的特征社会性人类社会存在一些并非以具体个人要求表现出来的需要 而是以社会整体的要求反映出来的需要 它表征的是社会的共同需要和利益 从协调社会成员与集团之间的利益 反映在社会安全 秩序等要求 推动社会生产力发展 促进社会文明提高 保护人类生存环境和社会可持续发展等诸多方面 社会公共需要与公共事业社会公共需要的特征多样性人们社会活动的复杂性与千差万别 使公共需要有着内容与表现形式的多样性 社会共同事务的不断增加 人类社会活动领域的增多与层次的深入 使社会公共需要的内容日益丰富 表现形式日益复杂 随之而来的是这种需要的规模不断扩大 层次和水平的逐渐提高 新的社会公共需要被不断催生出来 使社会公共需要呈现出无限的发展性 这既是一个如何调节社会资源配置的过程 同时又是如何有效地发挥各种组织功能的过程 社会公共需要与公共事业社会公共需求是公共事业发展的基本动力当今社会业已形成规模庞大 种类繁多 层次多样 分工细化的公共事业 从公共事业的产生来说 是社会公共需要直接推动的结果 在现代社会中 公共事业的发展更来自社会公共需要提出的各种要求 社会公共事业与公共需求社会公共需要主要通过公共事业提供的产品与服务得到满足满足这种需要的产品与服务已成为社会分工协作的产物 集体智慧与共同劳动的结晶 主要依靠社会公共事业来满足 公共事业领域的确也还存在一定个性化和独创性的劳动 但这对现代社会的公共事业只是起到补缺拾遗的作用 社会公共事业与公共需求社会公共需要对公共事业的压力和挑战突出的批评有 公立学校和医疗机构提供的产品和服务质量低劣 资源浪费严重 人浮于事 效率低下 官僚主义盛行 缺乏对人的关怀 等等 关于学前教育的两种说法 入园难 难于考公务员 入园贵 贵过大学收费 中国学前教育的资源稀缺和现实需求之间的鸿沟 已经到了史无前例的地步 但是 更要命的是学前教育的 质 中国的幼儿园教小学的课程 小学教中学的课程 中学教大学的课程 大学重新学习幼儿园的东西 比如 对人讲礼貌 诚实 守信等 社会公共事业在现代社会中的作用首先 社会公共事业是维系现代社会正常运行和发展的基本条件 其次 社会公共事业是现代社会公众利益实现的需要 再次 社会公共事业是满足现代社会公众多样化需要的重要途径 第二节社会公共事业的资源配置公共事业产品与服务提供的理论基础产品性质划分理论公共物品和准公共物品由公共事业提供的理由公共事业资源的提供方式政府提供混合提供 公共事业产品与服务提供的理论基础公共物品和准公共物品由社会公共事业提供的理由首先 市场因追求利润而出现的各种问题 有可能损害公共利益 就需要市场以外的公共部门来解决 公共事业产品与服务提供的理论基础公共物品和准公共物品由社会公共事业提供的理由 搭便车 问题使市场无法提供以公共利益为主的物品 国庆节燃放焰火的案例美国某镇的居民喜欢在美国独立日看焰火 根据调查 居民对看焰火给予10美元的评价 镇上有500居民 办焰火晚会似乎可以有5000美元的收益 而放焰火的成本为1000美金 那么 在镇上开焰火晚会能够赚钱吗 你怎么看 案例分析 楼道里路灯坏了 为什么迟迟没有人修理 公共事业产品与服务提供的理论基础公共物品和准公共物品由社会公共事业提供的理由体现社会公益性目的的活动应由社会公共事业承担 案例 婚检服务能否免费提供 2003年10月1日开始实行新的 婚姻登记条例 取消了强制性婚检的规定 此后 全国各地的婚检率急剧下降 鉴于婚检率过低的现象 浙江省舟山县普陀区政府规定 从2004年5月9日开始 所有新婚和孕前夫妇体检不用付钱 每对夫妇213元的检查费由区政府承担 案例讨论 婚检服务政府买单的道理何在 社会公共事业资源的提供方式社会公共事业提供的公共物品和准公共物品 由政府机制和政府与市场相结合的混合机制来提供 社会公共事业资源的提供方式 政府提供定义 社会公共事业所需资源的筹集 配置由政府承担 政府用公共财政负责公共事业的开支 支持和发展社会公共事业 向居民提供公共物品和准公共物品 以满足社会公共需要 社会公共事业资源的提供方式 政府提供在现代市场经济社会中 几乎所有国家的公共部门在为全社会提供教育和公共卫生保健服务方面起着主导作用 教育和卫生保健等此类具有明显的社会收益的服务 不仅具有经济功能 更有文化功能 科学功能和社会功能 其价值在于能为国家和社会带来相应的公共利益 就需要由代表公共利益的政府来保证和实现 实施积极干预 运用公共财力予以支持的部门 社会公共事业资源的提供方式 混合提供定义 在支撑和发展社会公共事业所需要的资源中 既有政府掌握的公共财政投入 又有公共事业通过市场机制提供其产品与服务 从社会组织和个人获得的资源投入 社会公共资源的提供方式 原因首先 对于某些准公共物品 如果单凭政府供给 难免造成使用过程中的低效率 并使得政府财政难以支撑 经典案例 公共绿地 悲剧 在一个以养羊为生的小镇上 有一片公共草场 草地归小镇居民共有 所有的家庭都可以随意 免费地在草场上放牧羊群 开始的时候 所有的家庭都有足够的牧草来放牧羊群来维持生计 可谓安居乐业 可是 随着时光流逝 由于羊的数量逐渐增加而土地的数量不变 过度放牧使草场失去了自我养护的能力 最后 土地变得寸草不生 草场没有了 养羊也就不可能了 小镇曾经繁荣一时的养羊业销声匿迹 小镇居民因此失去了生活的主要来源 日常案例 医疗体制改革前后的变化 办公室里的空调和复写纸 社会公共资源的提供方式 结论为避免 公共绿地 的悲剧 首先是不能仅用政府掌握的公共财政作为公共事业的唯一资源 也不能不加限制地听任居民对公共事业产品与服务的任意享用 政府可以通过管制或其他减少这类物品使用的措施 以及有时将一些准公共物品变成私人物品的提供方式 来解决这个问题 并且 同时改变政府角色 社会公共资源的提供方式 其次 政府机制在提供公共物品和准公共物品上的缺陷 现代市场经济社会中 既存在着 市场失灵 的现象 同样也会出现 政府失灵 的问题 政府的活动大都忽略成本因素 即使计算也难以精确 政府活动有其自身的内在性和组织目标政府在决策 参与和管理社会公共事务的活动过程中 具有追求自身利益最大化的理性 同样考虑自己的利益得失 而并不完全出于 公共 利益的考虑 因此会产生出特定的行为偏差 使社会支付的 保证公共事业部门正常运作的费用 大大超过社会所必须支付的成本 社会公共资源的提供方式 信息的不完备政府难以充分了解公共事业的真实成本和运行效率 并对其作出准确的评价 政府管理能力的限制政府的管理能力包括计划 等水平同样是一个变量 它受社会整体的文化科学水平 公众行为模式和观念的制约 并不取决于一项或若干项政策与体制方面的变革效应 改革把市场机制引入公共事业领域 使政府掌控和主导的配置资源方式 由单一的计划方式扩展至与市场机制相结合的方式 第三节社会公共事业管理的特点 公共事业管理的一般特点影响公共事业管理的基本因素公共事业管理的组织特性 公共事业管理事务更多的是集中在人与人 阶层 群体之间 以及他们与社会制度 体制以及组织机构的关系方面 因而 公共事业管理的属性主要显现为管理的社会性 社会公共事业管理的一般特点 公共事业管理的社会性 公共事业管理的一般特点 它既不同于从事私人物品生产和经营的工商管理 也不完全等同于提供秩序和安全效用这类纯公共物品的行政管理 它有公共物品管理的成分 但更多的是介于工商管理和行政管理之间的适用于准公共物品的管理 公共事业提供的产品与服务是通过不同的组织进行的 不同组织的组织目标 结构 功能上的差异 使公共事业管理在显现其具有的一般社会性以外 又有着各自领域的特殊性 公共事业管理的特殊性 影响公共事业管理的基本因素 公共事业各个领域如何提供产品与服务 产品与服务包含的内容等 不可避免地受到一定社会的现代化程度 以及意识形态 价值观 政治制度等因素的影响 这些领域的管理中 存在不同社会制度的特色 也反映了它的专用性 专用性因素 EducationVoucher EducationVoucher教育凭证制度最早由美国经济学家 诺贝尔经济学奖获得者米尔顿 弗里德曼提出 其制度设计简洁 做法简单明了 但是其中蕴含的思想却是丰富而且有变革意义的 EducationVoucher政府仍然负责提供教育经费 但是财政拨款方式的变革 改变了教育服务的提供 生产模式 允许学生自由选择学校 减少个人教育选择的成本 私立学校和公立学校一样可以通过争取教育凭证获得政府公共教育经费的资助 公立学校的垄断地位被打破了 一个统一的教育服务市场开始建立 EducationalVoucherinChangxinofZhejiangProvince launchedinMay 2001 isChina sfirstschoolvouchersystem Othereducationvouchersystems including theShangchengDistrictofHangzhouCity RuianofZhejiang JiangshaninZhejiang JianliinHubei QingyangDistrictofChengdu EducationVoucher ThroughoutChina thespecificpurposesofeducationvouchersystemarequitedifferent Theirsimilaritiesarethatthegovernments arealltoachieveshort termgoals whichisalwaysfarawayfromtheoriginalintensionofschoolvouchers toimproveschoolchoice EducationVoucher ChangxingCounty tosupportprivateeducation vocationaleducationandpoorstudents RuianCity toincreasethesupplyofeducationtoachieveequity efficiencyandpoliticaleffectiveness JiangshanCity topromotetheschooladjustments optimizetheallocationofeducationalresources ShangchengdistrictofHangzhou toincreasetheefficiencyofeducationresource Allowstudentstochooseschoolfreely 50 oftheeducationfundingisissuedthroughthewayofschoolvouchers implementteachers appointmentsystem Therelationshipbetweengovernmentandschoolschanged Thetuitionfeewillbedeterminedaccordingtodifferencesinthequalityofschooleducation TheelementsofJianlieducationvoucher TheimplementationofJianlieducationvoucher Oct 2003 thereformmeasureswereintroduced Feb 2004 schoolvouchersbegantobeimplemented Jan 2005 educationvouchersreformstalled EducationVoucher JianlivoucherexperiencesofreformimplementationMisunderstandingofthereform Jianlireformisacomprehensiveone includingencouragingprivatecapitaltoentertheeducationarea raisesconcernsontheGovernmenttoselltheschools Themedia smisreporting Jianligovernmentaresellingtheschoolandleadtosocialreflection whichmakesthereformofschoolvoucherscomeunderpressurefromsocietyandthehigherlevelsofgovernment policyenvironmenthasbecomeveryharsh Sincethereports JianliCountyhasreceivedfivegroupsoftheinspectionteamfromthehigherlevelsgovernment JianliEducationVoucher Thestart upcapitalofreformisnotinplaceInschoolvouchersreform theteachers paymentisadjusted andsometeachers salarylevelreducedalot Jianliisaruralcounty educationhasfinancialdifficulties Theteachers wagewasalreadyverylow 1 000yuanorsoaveragely andoftencannotgerfullpay So whenitreducedagain somanyteachersfellintodirestraits Thisformedagreatresistancetoreform JianliEducationVoucher SomeoldconceptionsIfthevoucherstudentsenteredtheprivateschools privateschoolscanalsoaccesstogovernmentfinancialsupport Becauseofthis manypeopleholddifferentviewsonthereform JianliEducationVoucher 影响公共事业管理的基本因素 案例 美国的教育券浙江长兴的教育券湖北监利的教育券分析 1 美国的教育券与中国的教育券的异同2 对于浙江长兴和湖北监利的教育券你支持哪一个 为什么 专用性因素 影响公共事业管理的基本因素 各种阶层 利益集团都会用多种途径 试图对政府的公共事业政策的制定与实行产生影响 以维护自己的既得利益 争取新的利益 对公共事业管理的评价和判断无法避免一定程度的主观性 因此 关于工作和发展重点的商定都会成为微观政治的争斗 政治性因素 影响公共事业管理的基本因素 政府决定供给数量和消费价格 一方面满足社会对公益性事业产品与服务的需要 另一方面避免提供这些产品与服务的提供者为取得超额利润 损害社会公共利益 政府设立资格准入标准 对提供公益性事业产品与服务的机构作出限制 避免私人物品市场中因企业进退自由而出现的那种破坏性竞争 以保证这些产品与服务的供应和质量的稳定 政府制定强制性的质量与服务标准 以保证公共事业提供的产品与服务的水平 垄断性因素 影响公共事业管理的基本因素 以学校管理为例 其专业性反映在以下方面 1 学校管理的目标难以确定 2 学校管理的目标难以测量 3 学校教育的工作对象是学生 生产 过程存有一定程度的不可控性 专业性因素 公共事业管理的组织特性 现代社会 绝大多数物品的提供是通过各种社会组织实现的 满足社会公共需要的教育 科学 文化 卫生等 也是通过学校 科研院所 艺术团体和医疗机构等组织实现的 现代社会中 只有组织起来的人 才有可能去实现他所承担的社会职能 现代公共事业产品与服务的组织化途径 公共事业管理的组织特性 公共行政机构与公共事业组织公共事业组织不具备行政组织具有的突出的政治性 它从事的教育 科学 文化 卫生等活动 主体内容是这些活动本身的专业性质 更多地反映活动所体现的内在规律 公共事业组织服务的受益者也呈多样化和多层次性 既可以是全体社会成员 也可能是社会某一群体 或通过某一群体的受益 最终惠及全体社会成员 公共事业组织在职能的行使上不具有行政组织的强制性 其服务功能的实现建立在服务对象合作的基础上 公共行政机构 公共事业组织与企业 公共事业管理的组织特性 公共事业组织与企业公共事业组织是以满足全部或局部的社会公共需要而存在的 它的组织目标通常是其活动结果的社会效益 由于社会效益的利益边界往往无法准确区分 以社会效益为活动结果的期限也难以划定 这就使公共事业组织成效的衡量具有多维性和模糊性 公共行政机构 公共事业组织与企业 公共事业管理的组织特性 我国的公共事业组织我国的事业单位概念是历史形成的 其涵盖范围包括教育 科学 文化 卫生等领域 事业 是指 没有生产收入 所需经费由 政府财政 拨付的社会工作 从事此类工作的组织与机构便称为 事业单位 特征如下 受国家行政机关领导 由政府财政拨款支撑 不实行经济核算 提供非物质产品生产和劳务服务的社会 主要包括教育 科学 文化 卫生等部门和单位 如学校 科研院所 演艺团体 医院等等 公共行政机构 公共事业组织与企业 公共事业管理的组织特性 我国的公共事业组织事业单位的基本涵义 事业单位登记管理条例 规定 事业单位 指国家为社会公益目的 由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的 从事教育 科学 文化 卫生等活动的社会服务组织 关键词是 社会公益 国有资产 社会服务 民办非企业单位登记管理条例 规定 民办非企业单位 是指企事业单位 社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的 从事非营利性社会服务活动的社会组织 关键词是 非营利性 非国有资产 社会服务 考察两者的差异 区别仅在于公益性的社会服务是否是利用国有资产提供的 只是组织的资产所有者不同而已 公共行政机构 公共事业组织与企业