铁路运输安全的产权分析.doc

铁路运输安全的产权分析由于我国铁路运输安全的复杂性，运输安全在改革过程中极有可能沦为“公地悲剧”，对安全进行产权分析确有必要。分析了一些国家保证铁路运输安全的产权制度安排，如英国的“网运分离”后的私有产权路网公司完全负责制、美国的垂直一体化私有产权铁路公司负责和政府安全监管体制、瑞典的非赢利性组织管理和政府安全监管体制以及我国的垂直一体化国有垄断企业(政府部门)负责制。笔者认为我国铁路在改革过程中，不能忽视运输安全的产权问题，应建立适当的运输安全管制体系，政府更应该在确保铁路运输安全方面发挥重要作用。1引言近20多年来，铁路掀起了全球性的改革浪潮，各国不断对铁路运输管理体制进行改革调整，放松管制、私有化、企业重组、产业组织结构调整等是其主要内容。在改革过程中，必然涉及产权制度改革和企业组织演变等诸多方面，这些变化将对运输安全带来一定的冲击，如何在改革过程中给予运输安全足够的考虑并提出相应的保障制度和具体措施是至关重要的。英国铁路私有化后不断发生重大事故就是因为改革方案没有对运输安全给予适当的制度安排；据美国联邦铁路署统计，美国铁路放松管制后的10年里铁路系统的事故率上升了61；据我国铁道部安全监察司统计，客运公司试点以来的2002年17月份，虽然全路安全形势总体平稳，但是运输系统发生死亡事故23件，死亡39人，比上年同期增加26人，上升2倍。运输安全是一个涉及很多要素的复杂系统工程，需要全方位的综合考虑，笔者着重从产权角度对铁路运输安全进行分析，为我国铁路改革未雨绸缪。2我国铁路运输安全的复杂性安全作为铁路运输服务的主要产品特性之一，是铁路运输企业建立竞争优势的核心要素，不仅仅是国家重视运输生产安全，企业更应该重视运输安全。但运输安全不同于其他大多数生产企业的安全，铁路是一个设备联网、生产联动的大网络系统，各个生产环节之间高关联度的特点，要求网络上的所有网络互补成分共同参与才能完成运输生产过程，对管理、装备、作业、维修和调度指挥等都提出了很高的要求，运输安全是一个需要多方密切合作的复杂系统工程。另外，铁路运输车站点多线长，昼夜不间断运输、作业，四季气候变化大，各个地区和各个具体线路的安全作业条件差异较大等，也决定了铁路运输安全的难度。还有铁路运输安全的信息管理也较其他生产企业复杂，铁路运输的安全隐患基本都掌握在基层工人的头脑中，而作决策的往往是上级部门和领导，如何将威胁安全的信息逐级迅速传递反馈，实现安全信息管理的制度化，是确保铁路运输安全的难点。我国铁路的一些具体情况，加深了我国铁路运输安全工作的艰巨性和复杂性。其主要原因如下：其一，我国铁路运输密度为世界之最，以占全世界铁路营业里程6的7万公里铁路完成了全世界铁路总换算周转量的24，2002年我国铁路平均每公里营业里程完成换算周转量达2778Mtm。其二，我国铁路客货运输并重，速度、密度、重量兼容。我国比较均衡的铁路客货运输现实要求大多数繁忙干线客、货共线运行，既要适应货运重载的需要，又要满足客运快速的需要，还要兼顾高行车密度的要求，在这种情况下确保行车安全的复杂性和难度是世界罕见的。其三，实现铁路跨越式发展必然要在投资建设、技术创新以及体制改革等多方面齐头并进。据最新的中长期铁路网规划，可预计铁路将进入投资建设高潮，尤其是重中之重的繁忙干线提速、扩容工程乃当务之急，在铁路施工过程中，确保主要干线及整个铁路系统的施工安全和运行安全的任务十分艰巨。铁路采用先进技术和装备的安全性，以及与既有技术装备衔接的安全措施需在实践中不断深入研究。其四，铁路货运领域允许外资准人，对运输安全带来的考验。长期以来，铁道部主要通过行政手段组织铁路局加强运输安全管理，而对仅运营货运业务的外资铁路公司(进入者)的安全监控经验还是空白，在这有限的适应期里解决外资铁路公司的安全管理问题不太现实，必须要提前采取应对措施和建立长效的运行机制，确保外资进入我国铁路货运领域后的运输安全问题。其五，繁忙线路能力紧张，维修时间减少。京沪、京广、京哈、京九等主要干线的运输能力紧张，长期处于超负荷状态。季节性的运输高峰也增加了线路的使用时间，导致运行时间挤占维修时间，会对维持线路的可使用状态带来冲击，进而影响铁路运输安全。最后，我国铁路运输服务人员众多，且人员素质参差不齐，对运输安全是一个潜在的隐患；铁路产业正处于现代化和技术创新过程中，对运输安全的影响不可忽视；铁路工业产品的质量监督体系正待建立完善；尽管形成了以铁路法和安全生产法为龙头，以铁路运输安全保护条例等16件行政法规和铁路行车事故处理规则等若干部门规章为内容的铁路安全保护法规体系，但是在新形势下和加入WT0后，需要对这些法规进行整理，逐步完善确保铁路运输安全、适应市场经济需要的法律体系和适当的监管机制。3产权分析与铁路运输安全产权分析最先为科斯在其经典论文企业的性质(1937年)和社会成本问题(1960年)中所使用，最先提出交易成本范畴，用交易成本来解释企业的存在，分析企业的内部组织，研究企业纵向一体化的程度及外部性的制度安排等。科斯的开创性研究很快引起经济学同行们的兴趣，经阿尔钦、诺斯、德姆塞茨、威廉姆森、张五常和巴泽尔等经济学家的贡献，笔者认为，产权分析大量适用于解释各种现实经济问题。产权分析的基本要素有：(1)所谓产权，是指“个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利或权力构成”。(2)现实中的交易总是有成本的，使得产权在交易过程中从来就不可能被完整地界定。所谓交易成本是指“与转让、获取和保护产权有关的成本”。交易成本的存在是因为关于资产的各种有用性和潜在有用性的信息是有成本的。因为交易成本大于零，就有产权、制度和组织(包括政府)存在的必要。(3)任何交易在本质上都是产权交易。由于产权交易的复杂性以及度量和监督成本很高，为了交易各方的利益，交易各方需要同意对自己加以约束，而实行约束就需要组织，组织的产生正是源于正的交易成本。组织是指“对所有权被分割的实体的管理”，组织或者企业的出现就是用来处理交易各方签订的各种契约，契约研究是产权研究的核心。(4)产权界定是一个演进过程。随着新信息的获得，资产的各种潜在有用性被技能各异的人们发现，并且通过交换他们关于这些有用性的权利而实现其有用性的最大价值。每一次交换都改变着产权的界定。(5)根据资源的不同属性对其产权进行不完全的分离，必将使得这些资源的一些属性成为公共财产，进入公共领域。进入公共领域的属性，由于是共同产权，要么被过度使用或攫取要么就是无人负责(若是损失时)，从而导致“公地悲剧”。1978年，美国联邦铁路署(FRA)发布了一项关于前10年的铁路事故分析研究，418的事故是由线路导致的，251的事故是由铁路人员导致的，199的事故是由移动设备导致的，135的事故是由于各种综合因素所致。铁路运输网络上的各个互补成分(线路、移动设备、车站、人员等)都对运输安全有相当的依赖，但与安全有关的产权问题如果处理不当，就会成为一个典型的“公地悲剧”。利益关系的复杂性加大了铁路运输安全“公地悲剧”解决的难度。随着我国铁路运输体制改革的深入，利益主体多元化，利益关系也日益刚性化。铁路网络上的各种互补企业之间的利益之争，决定了谁也不愿意投人大量财物维护运输安全。条条块块之间意见不一，相互推卸责任，上下游企业之间的态度不同，运输安全的系统性又使得“公地悲剧”的解决，必须通过各部门之间的集体行动和一致行动。尤其是铁路“网运分离”改革，若在产权制度安排方面不合理，将运输安全属性分离成为公共财产，进人公共领域，成为“公地悲剧”。因此，要求我国铁路改革方案应该对此加以重视，切不可等发现这个问题后才去寻找解决办法。4保证铁路运输安全的几种产权制度安排41“网运分离”后的私有产权路网公司完全负责英国铁路是一个非常特殊的例子。在设计铁路改革方案时没有对运输安全进行认真思考，私有化改革方案委托路网公司Railtrack负责全路安全，并由国家健康与安全执行局进行协管，没有专设安全监督机构。理论上，关于避免公地悲剧的产权方法，德姆塞茨等经济学家认为，在任何资源共有的时候，强制实行私人产权是可以增进效率的；罗伯特史密斯等人甚至认为，避免公地悲剧的惟一办法就是建立私人产权制度。Railtrack作为一个股票全部为公众所持有的上市公司，全面负责铁路运输安全，应该可以避免运输安全沦为“公地悲剧”，这也正是英国政府所希望看到的。但是英国铁路连续发生的多起重大事故恰恰说明运输安全成为了一个“公地悲剧”，这就形成了一个悖论：产权明晰导致“公地悲剧”。Railtrack将绝大多数维修更新业务外包委托给维修公司，自己不插手基础设施维修管理，希望通过合同管理保证维修质量和及时性等。结果一方面失去了线路等基础设施维修、更新改造方面的技能与经验，另一方面缺乏充分完备的信息或经验来决策网络维修的优先次序和标准等。为达到设定的效率目标和追求利润，Railtrack既削减了维修更新成本，又没有加强人员对维修公司进行监管。因高昂的交易成本，双方之间的合同谈判和修改没有及时进行，维修公司因固定支付合同(维修费不随维修工作量变化)，运量的大幅增长导致维修工作量和成本急剧增加，收不抵支的维修公司选择出售资产和应付维修工作以维持经营。政府和安全协管机构亦对此漠然视之。结果就是英国铁路运输安全成为了一个典型的“公地悲剧”，自1994年实行私有化改革以来，英国铁路在短短的几年里已经发生了6起重大伤亡事故。英国铁路槽糕的安全问题不仅是缺乏一个独立的完全负责安全监管的机构所致，而铁路产业参与各方的有效协作是运输安全的基石，更重要的是政府不应该从铁路这样的网络型基础产业“全身而退”、“撒手”不管，而应该在制定运输政策、安全监管等方面发挥重要作用。42垂直一体化私有产权铁路公司负责+政府安全监管以美国铁路为典型代表，日本铁路基本类似。与英国不同，美国的私有产权铁路公司是垂直一体化的组织结构，维修、更新等业务都是在公司内部完成，而不是通过市场交易委托其他公司完成。铁路公司一般下设多个区域性的生产中心，具体负责维修等确保运输安全的日常业务，类似于我国的路局、分局体制。各个铁路公司对运输安全都非常重视，提出了零事故、零死亡、零受伤的安全目标，并把有关安全的规章编成行为指南指导运输安全工作。除了铁路公司的自我管理，美国政府也十分重视运输安全，采取行业主管部门直接监管铁路安全，主要由隶属于运输部的联邦铁路署(FRA)负责。FRA的最主要职责就是铁路系统的安全监管，其中联邦一级的安全监察员达450人，州一级的安全监察员约160人分布在各州，安全监察员占总人数的80以上。FRA内设的安全处负责具体的安全监察业务，下设8个地区安全监察部，主要采用日常抽查和轨检车检测方式等进行检查并参与事故调查。除了制定激励约束机制促使安全监察人员尽研职责外，美国政府还不断调整健全相关的监管法律法规，通过立法确定FRA的安全监管地位。同时，在行政系统内部；FRA的监管行为受全国运输安全委员会(NTSB)的制衡。NTSB可以与FRA平行地开展事故调查，提出独立的调查报告，在事故取证方面拥有优先权。从前面英国和美国的比较来看，垂直一体化的铁路公司比“网运分离”的路网公司更能够实现运输安全的自我管理，这恰恰说明铁路运输安全需要恰当合理的产权制度，而不是一个十分明晰、分割过细的产权制度。更重要的是，政府对铁路运输的安全监管责任绝不可抛弃，英美两国的铁路安全形势充分证明了这一点，美国铁路是世界上最安全的铁路之一，而英国铁路是世界上安全状况最糟糕的铁路。43“网运分离”后的非赢利性组织管理+政府安全监管以瑞典铁路为代表的一些欧洲国家。1988年瑞典铁路网运分离改革后，成立了商业化运作的瑞典国家铁路公司(sJ)和公共管理部门(非赢利性组织)的瑞典国家铁路管理署(BV)。SJ主要从事铁路网络上面的运营服务，BV主要负责铁路基础设施(网络下部)的维修养护和改造新建、运营和管理。BV不以赢利为目的，基本仍是国家管理机构，机构负责人由政府直接任命，其维修费用和投资资金85源于国家指向SJ收取的线路使用税和国家财政拨款，10源于国家指定银行贷款或政府贷款，5源于特殊合同服务的收入。BV下面按照地区设置事业部，负责路网的维修养护等日常业务。瑞典铁路政府监管机构设在BV内部，属于政府挂靠单位，按政府授权对铁路实施监管。监管机构下设运输调度指挥中心和铁路安全监察部，运输调度指挥中心负责铁路运输市场监管，铁路安全监察部负责安全监管。安全监管主要包括制定安全标准，监督安全标准的贯彻实施，调查行车事故，为运营者颁发执照和许可证，办理线路基础设施、机车车辆和运输控制许可证，颁发国际铁路运输安全许可证，制定和公布保证安全法令、法规、规章和标准执行的禁令和禁律，参与欧盟铁路安全法规的制定等。44垂直一体化国有垄断企业(政府部门)负责中国铁路以及许多国家铁路改革之前的铁路系统基本都属于这种制度安排。全部国有铁路采取政企合一的体制，有一个政府部门(如铁道部)对国有铁路进行高度行政化的管理，同时这个政府部门往往又作为国有企业垄断经营国有铁路。企业基本都形成了条块结合、以条为主的管理体制，按照区域设置类似于路局、分局的非企业组织，分局以下按照车、机、工、电、辆等功能性单元条条设置站段、车间、工区氖在这种一体化企业组织里，运输安全通过企业内部的行政手段来保证，铁路网络上的各个功能单元之间不存在交易关系，对铁路事故的预防和处理等都是在企业内部解决，不存在交易成本和执行维修任务等的延滞问题。并且有一个顶端的上级部门(铁道部)对运输安全全面负责和监督管理各层级单位的生产安全。类似铁路这样的国有企业由于在激励约束机制方面不健全的情况下，运输安全往往成为考核各个单位和各级领导的“硬指标”，这就在某种程度上从行政制度和干部任免等侧面保证运输安全，我国铁路系统的资产经营责任制规定发生重大事故“一票否决”路局、分局领导班于的经营业绩就是典型的例子。这种产权制度安排完全不同于前面的3种模式，它基本不涉及产权问题，是将铁路运输安全置于一个政企不分、产权不明的国有垄断企业(政府部门)里，却取得了可观的成效。其原因在于：垂直一体化企业的内部科层管理可以大量降低交易成本，运输安全的经验交流和推广无障碍，资产设备的使用状态和维修信息等共享，并非真正意义上的企业实行的行政制度可以起到激励约束的效果，政府的积极参与甚至是强制执行、管理和监督是有力的保障。但是，铁路改革的趋势不可逆转，如果能够在铁路改革过程中实现确保运输安全和铁路改革的“双赢”，当然是理想的结果，如果不可兼得，权衡二者的重要性和成本效益分析必将是一个棘手的、需要认真思考的问题。5结束语通过对铁路运输安全的产权分析，笔者得出以下几个主要结论：(1)由于我国铁路运输安全的复杂性，如果在铁路改革过程不能妥善处理，安全将有可能沦为“公地悲剧”，这是铁路各相关利益主体都不愿看到的结果。(2)理论上，恰当的产权安排可以解决“公地悲剧”，但英国铁路改革的实践证明产权明晰将导致“公地悲剧”，由于铁路运输安全的重要性和复杂性，政府应该在此发挥作用，而不是完全委托企业负责安全。(3)必须建立适当的运输安全管制体系，不仅仅是运营方面的监管，从基础设施建设质量到运输设备产品质量等各个与安全相关的因素都要进行全面的监管。铁路改革如何确保运输安全，既不能完全依赖于产权制度安排，也不能对与安全相关的产权问题置之不理，笔者对国内外铁路运输的产权研究和分析结果，希望能在铁路体系改革中引起足够重视，政府更应在确保铁路运输安全方面发挥重要作用。摘自：中国安全科学报第 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