贫困地区推进城乡教育一体化发展调研报告与主城区教育资源配置情况的调研报告两篇

贫 困 地 区 推 进 城 乡 教 育 一 体 化 发 展 调 研 报 告与 主 城 区 教 育 资 源 配 置 情 况 的 调 研 报 告 两 篇贫困地区推进城乡教育一体化发展调研报告近年来贫困地区推进城乡教育一体化发展取得了一定成效，但受制于城乡二元结构和地方财力，贫困地区城乡教育在办学条件、师资水平、教育质量等方面依然存在较大差距，既影响了一体化发展进程，同时也影响到教育的公平。一、贫困地区推进城乡教育一体化发展存在的问题（一）“城挤村空”现象较为突出。尽管随着“全面改薄”项目的实施，农村学校办学条件有了明显改善，但仍没有从根本上改变“城挤村空”态势的发展。主要表现为城镇学校大班额、超大班额呈上升趋势，且城区学校更加突出。而村级完小及完小以下学校“小班额”多，特别是贫困山区完小以下教学点平均班额都较低，有的学校甚至只有 1 个班的单班教学点。（二）城乡办学条件差异大。城镇教学条件总体上优于乡村。一是信息化教学设施配置存在差异，城镇学校信息化教学基本上做到了全覆盖，乡村学校信息化教学覆盖率却大打折扣；二是生活设施配置差异大，城镇学校食堂、监控设备、安保设施等配置率达到了全覆盖，乡村学校却不尽人意；三是学生享受优质教育差异大，城镇学生分班学习实现了全覆盖，乡村完小以下教学点混班教学多，1 名教师教全部课程的现象多，且混班教学不利于学生学习成长。（三）城乡教师队伍整体素质差异较大。以通山县为例，城镇教师综合素质总体上优于乡村教师。一是乡村教师整体年龄偏大，知识结构老化。该县乡村教师平均年龄为 45 岁，城镇教师平均年龄为 41 岁，且50 岁以上的乡村教师占全县乡村教师总人数 28.6%。二是乡村学校高学历、高职称以及骨干教师比例偏低，乡村教师本科及研究生以上学历人员占比 28.4%，比城镇低 34.6 个百分点；乡村高级、一级职称教师比例 55.6%，比城镇低 24.7 个百分点；骨干教师比例 17.7%，比城镇低 5.3 个百分点。三是乡村“音体美”等特色学科专职教师严重不足。（四）城乡教师流转机制不畅。城乡教师双向交流机制还不顺畅。主要表现为农村教师进城交流愿望迫切，而城区教师大多数不愿意下乡援教。虽然城区教师交流到农村学校享受“三区”人才支持计划补助和农村教师生活补贴，但多数教师仍不愿意下乡援教，不能安心开展援教，援教工作基本靠行政力量推动。（五）教育管理体制还不完善。一是乡镇中心学校职能与实际工作任务不对等。为了加强对各乡镇中小学校师资调配、业务指导、财务核算等庞杂工作的管理，各乡镇均设立了中心学校。乡镇中心学校实际上是承担着管理一个乡镇教育事务的行政机构，逐渐与实体学校剥离开来。乡镇中心学校基本靠财政拨款维持运转。乡镇中心学校现行管理体制实现了对各辖区中小学校的高效管理，但也与上级关于中心学校人员不能脱离实体学校的要求不大相符。二是乡村学校财务管理模式不合理。国库集中支付制度改革后，撤销了学校公用账户。学校备用金往往只能使用个人账户开户，既存在着资金安全风险，也不利于财务的规范管理。这些问题暴露了某些教育管理体制还不能完全切合教育管理实际需要。二、原因分析（一）教育投入仍然不足。这是造成“大班额”问题的根本原因。贫困地区由于地方财力有限，教育投入不足，且教育投入主要消耗在教育人力成本和保障基本办学支出上，真正用于支撑教育发展、改善办学条件、配套教育投资项目建设的资金却是少之又少，甚至中央、省级资金支持的教育项目，地方政府拿不出资金来配套。（二）学校布局规划滞后。教育规划与城镇化发展不同步，项目建设方向与生源流动方向不一致也是造成城区集镇“大班额”问题的重要原因。在城镇化发展的规划中，地方政府没有把“教育优先规划”充分体现，没有为城区集镇学校发展预留足够的用地空间，中心城区甚至无地可新建学校，新建设校区只能建设在较偏远的非中心城区，虽然对化解“大班额”问题有重大意义，但在优化城区学校布局方面作用就大打折扣了。（三）项目扶持方向与实际需求不相符。现行教育建设项目与中小学生源向城区集镇流动的趋势、与群众的教育需求缺少呼应。在城镇化和家长对教育期望值不断攀升的大背景下，更多的农村人口进城是必然趋势，更多农村孩子进城上学也是必然的趋势。但现行项目重点不是支持生源流向的城区集镇学校建设，而是支持生源流出的农村学校建设，导致城区公共教育资源总量不足，这是城区集镇学校“人挤人”，村级学校“空荡荡”的现象的重要原因。（四）农村教师待遇不高。这是城乡教师流转困难的主要原因。尽管近年来农村教师待遇有了明显的提高，但由于农村教师工作条件相对艰苦，但仍不足以与城区教师所占有的各种优势相提并论，城区教师基本没有下乡交流的主观意愿。近年来很多新聘农村教师并不能安心从教，只是把教师作为一个职业跳板，一有机会便转考公务员或想方设法调到更理想的单位去。每年有很多新教师选择离职，招人易，留人难的问题突显。（五）教育管理较为僵化。随着教育快速发展，乡镇中心学校所承担的各项非教学任务越来越多，行政管理职能越来越明显。如督促乡镇内项目建设、负责后勤保障服务等繁杂的非教学事务，如果不实行专职办理，既难以很好地完成实际交办的各项事务，也会影响到学校的正常教学工作。此外，由于当前中小学校无法建立对公的备用金账户，学校备用金实际只能借助个人账户进行管理，这既不安全，也为规范财务管理带来了新的难以化解的难题，必须要在政策层面出台措施予以解决。三、具体建议（一）强化省级教育统筹，加大对贫困地区教育支持力度。建议从省级政府层面加强统筹，进一步加大对贫困地区教育投入力度，尽量让县级政府减少或免于为中央、省级投资项目配套项目资金，帮助贫困地区扩充优质教育资源，更好地促进省域教育公平发展。（二）强化教育绩效考核，切实落实教育优先发展战略。要从省级层面尽快构建城乡教育一体化发展评估考核体系，把推进城乡教育一体化纳入各级政府和相关职能部门的绩效考核，并适当提高考核评价的权重，确保地方政府切实履行好优先规划教育发展、保障教育投入、落实师资编制、规范教育管理的责任。（三）推行连片集中办学，切实提高教育资源利用率和教学质量。针对贫困山区学生居住分散、上学路途遥远的特点，建议在地理位置相对中心、交通相对方便的村建寄宿学校，同时配套建设教师周转房、食堂等生活服务设施，将分散在各村单班点的学生集中教学，集中管理，让边远山区的每一名农村学生与城镇学生一样享受平等教育和优质教育，真正实现公平教育全覆盖。（四）完善教师管理制度，畅通教师交流轮岗渠道。教师是教育的第一资源，是城乡教育质量高低的关键指标。一是要切实提高教师特别是乡村教师的待遇，增加乡村教师的职业吸引力。这样既有利于留住人才，也有利于促进城区优质师资向农村流动。二是完善教师交流轮岗的激励保障机制。现行的关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见（教师20144 号）规定“将教师到农村学校、薄弱学校任教 1 年以上的工作经历作为申报评审高级教师职务（职称）和特级教师的必备条件。”建议将“1 年以上”改为“3 年以上”，这样既有利于轮岗教师安心教学，又有利于出成果、出绩效。三是要重视师范人才的定向培养。从省级层面出台面向本地高中生定向培养的本科、专科师范生的政策，重新重视师范教育体系建设，为农村地区提供更加优质、更加稳定的师资人才，加速乡村教育的振兴。（五）深化教育顶层改革，消除管理体制与发展不适问题。一是要理顺乡镇中心学校管理体制。建议根据中心学校实际所承担的任务和职能，赋予其行政管理属性，增设一定的教育管理类事业编制，使其既不占用一线教师编制，又能成为县级教育行政部门加强对各乡镇中小学管理的不可或缺的助手。二是合理规范乡村学校财务管理制度。建议明确出台政策，允许各中小学建立备用金对公账户，解决单位只能用个人账户存放备用金所带来的资金不安全、管理不规范的问题。主 城 区 教 育 资 源 配 置 情 况 的 调 研 报 告根据市人大常委会 2018 年监督工作计划 安排，在今年 8 月下旬召开的市七届人大常委会第十七次会议上，将听取和审议市人民政府关于主城区教育资源配置情况的报告。为提高会议审议质量，2018 年 7 月，廖军副主任带领市人大常委会教工委、民侨委及相关工作人员，深入城区、泽州县、市教育主管部门和相关部门以及二十多所学校，采取实地视察、听取汇报、座谈交流等方式，对我市主城区的基础教育资源配置情况进行了较为全面的调研，并形成专题调研报告，供市七届人大常委会第十七次会议审议政府报告参阅。一、基本情况我市主城区规划面积 53.6 平方公里，常住人口约41 万人。规划区内现有各级各类学校 81 所，在校生 89769 人，教职工 6490 人。义务教育阶段：小学 48 所，其中公办小学 45 所，在校学生 31450 人，教职工 1586 人。民办小学 3 所，在校学生 751人。共有初中 17 所，其中公办初中 16 所，在校生16582 人，教职工 1425 人。学前教育阶段：幼儿园66 所，其中公办园 16 所，在园幼儿 4213 人，幼儿教师 362 人。民办园 50 所，在园幼儿 10447 人，幼儿教师 1479 人。高中教育阶段：普通高中 9 所，其中公办高中 7 所，在校生 12354 人，专任教师 1678 人。民办高中 3 所，在校学生 3816 人。共有中等职业教育学校 6 所，其中公办 3 所、民办 3 所，另有院校附设中职班 7 个，在校生总数 9117 人，专任教师 558 人。此外，市区还有 1 所 xx 技师学院，在校生 9645 人，教师 800 人。1 所晋煤集团技工学校，在校生 170 人，教师 296 人。高等教育阶段：1 所 xx 职业技术学院，在校生 5754 人，教师 443人。二、主要工作及成效(一 )加大财政投入，保障教育事业优先发展。一是加大了财政教育经费总投入。2013 年-xx 年，市政府把教育作为财政支出重点领域予以优先保障，保证了教育经费的“三个增长”。市、区两级公共财政教育经费总投入达 536516 万元，其中市直投入 351106 万元，城区投入 185410 万元。二是新建了一批学校。xx 年以来，市政府和城区政府先后投资在主城区内新建了汇迁小学、书院小学、望川楼小学、颐翠小学、花园小学、爱物学校、颐翠中学、凤城中学初中部、xx 八中、十一中、十二中等中小学校和汇迁、健健两所幼儿园。这些学校的建成，改善了主城区的办学条件，有效缓解了片区内适龄学生、进城务工人员子女就近入学难的问题。三是提高了生均公用经费标准。xx 年提高全市中小学生均公用经费标准到小学 685 元/生/年，初中 885 元/生/年。xx 年，市政府又提高了市直学校的生均公用经费标准，幼儿园达到年生均 2200 元，小学达到年生均 1000 元，初中达到年生均 1400 元，普通高中达到年生均 2000 元，中职达到年生均 2000 元，特殊教育达到年生均 8000 元，保证了市直学校的基本办学需要。（二）深化教育改革，促进义务教育发展基本均衡。一是严格控制班容量。义务教育免试划片就近入学、优质高中指标到校及阳光分班等一系列改革措施取得了阶段性成果和历史性突破。市区范围内小学新生班容量基本控制在 50 人以内，初中基本控制在 55 人以内，连续 5 年达到省定目标。在省政府开展的治理“大班额”专项督导中，我市排名全省第一。二是启动了校长教师轮岗交流。xx 年-xx 年，市直学校共交流校级领导 12 人、教师 119 人，城区交流校级领导 30 人、教师 532 人，促进了校际间的师资均衡。三是积极探索新的办学模式。为探索解决“择校热”问题，xx 年市教育主管部门尝试让晋师附小与城区古矿小学，凤台中学与颐翠中学实施“捆绑办学”，取得了宝贵经验，并在此基础上，制定出详细的结对帮扶方案，在主城区内的所有中小学校推广实行，促进义务教育学校实现均衡发展。（三）提升设备水平，夯实义务教育发展基础。市、区两级政府借助山西省义务教育标准化和国家义务教育发展基本均衡评估验收的契机，对义务教育阶段学校的教育信息化、教学仪器、图书、操场、实验室等教育设施设备进行了改造提升。在山西省义务教育学校标准化建设工作中，城区为 60 所中小学校配备了教学设施设备，进行了校园环境改造提升，顺利通过验收。在创建国家义务教育发展基本均衡县（市、区）中，市政府为市直 10 所学校补充了教学仪器、体育艺术器材、多媒体设备等。城区政府购置了计算机 2229 台，满足全区中小学计算机网络教室用机需要，保证了专任教师人手一台计算机，顺利通过验收。截止目前，市区义务教育学校教学仪器设备值达6623 万余元，共有图书 363 万余册，计算机 20008台，运动场地约 106 万平方米，多媒体网络教室 3037 个，义务教育办学条件得到一定提升。 三、存在的主要问题（一）中小学布局不尽合理。一是中小学布点不均衡。主城区内泽州路以东面积 28.38 平方公里，共有中小学 23 所。泽州路以西面积 25.22 平方公里，共有中小学 38 所。数据显示，泽州路以东区域中小学布点明显偏少。二是新建住宅小区学校配套建设滞后。近几年泽州路以东片区已销售商品住宅 3 万余套（不含城中村改造回迁房和在建的商品住宅），片区新增居民近 10 万余人，但新建学校少，学位供给不足，就近入学难已成为该片区内最大的民生问题，特别是东南新区，新增居民近 3 万人，截至目前该片区内还没有建成一所中小学校。红星西街以北、景西路以西汇邦现代城已建成销售 3500 余套商品房，未建成配套小学。中小学建设滞后给爱物、星河、凤鸣等学校带来非常大的学位压力，凤鸣小学 12 轨严重超轨制办学，被省教育厅责令整改。三是低轨制小学数量多。主城区内共有小学 45 所，其中 1-2 轨小学 28 所，占 62%。这些学校大多都是原来的村办小学，占地面积小，办学条件有限，学生人数少，同城市整体发展情况不相适应，亟需整合扩建或重新布点建设。（二）中小学财政投入和设施设备配置不平衡。一是财政投入不平衡。主城区共 61 所中小学，归属城区管辖的有 49 所。区属中小学共有 38477 名学生，其中有 16975 名学生为异地就读生，占 44.12%。城区财政难以保障主城区义务教育的优质发展。以学校取暖费支出为例，取暖费按 28.8 元/平米缴纳，高于居民生活取暖费。市直学校是由财政单列支出，城区学校是从生均公用经费里支出。大部分学校缴纳暖气费后公用经费所剩无几，难以维持学校正常运转，虽然城区财政给予了适当的补贴，但远远不够。另外，区属学校教师待遇同市直学校相比也存在较大差距，同一区域内同工不同酬的现象较为严重，影响了教职工的工作积极性。二是小学占地面积普遍不足。主城区范围内共有小学 45 所，60%以上的小学占地面积不达义务教育办学标准。城区二小生均占地 3.4 平方米，城区三小生均占地 4.5 平方米，东关小学生均占地 7.4 平方米，这些学校基本没有学生活动场地，远不达小学生均占地 18 平方米的国家标准。三是教学设施设备配备不达标准。城区大部分小学设施设备起点低，教学及辅助用房面积、生均体育场馆面积、生均教学仪器设备值、百名学生网络多媒体教室数等多项指标达不到国家办学标准。市直中小学校多年来没有大规模投入，运动场地、计算机、教学仪器、校园监控系统等设施设备已严重老化，不能满足教学需要，急需更新改造。（三）中小学教师队伍资源配置不够优化。一是教师队伍总量不足。中小学教师空编问题比较突出。据统计，市直和城区中小学教师空编达到 874 名，再加上办学规模扩大、自然减员、教师病产假缺岗、老龄化等因素，许多学校长期短缺教师，只能聘用临时代教，严重影响了教学质量。二是教师队伍结构不合理。中小学教师的学科、职称、年龄、性别等结构比例等不尽合理。音、体、美、计算机等专任教师短缺，兼课、转岗现象普遍。小学教师中男教师只占 26%，有的小学全校只有 3 名男教师，性别比严重失衡，不利于学生健康成长，也不利于学校开展各项活动。三是优质资源分布不平衡。学科带头人、骨干教师等优质教师资源校际分布不平衡，主要集中在办学条件相对比较好的学校，这些学校有条件培养和吸纳优质教师，优质教师又吸引优质生源，加剧了“择校热”和“高价学区房”的问题，造成了更大的校际发展不平衡。（四）学前教育公办园和普惠性资源不足。学前教育投入主体不明确，多年来市区基本没有投资新建公办幼儿园，公办园数量过少。目前，主城区 66 所幼儿园中公办幼儿园只有 16 所，仅占 24%。由于没有实质性政策和资金的支持，新建住宅小区的配套幼儿园大多未办成普惠性幼儿园。目前主城区幼儿园保育费为公办省级示范园 398 元/ 生/月，民办园平均 800-1000 元/ 生/月，最高达到 2100 元/生/月。“上公办园难，上民办园贵”的问题在主城区范围内普遍存在。（五）高中与中职教育发展不平衡。一是优质高中资源不足。目前，市区高中资源从总量上来说基本满足，但优质高中相对欠缺。xx 一中、xx 二中、泽州一中只能按照 20 轨上限办学，每年招生名额不超3000 人，不能满足市民对优质高中教育的需求。二是高中办学条件需要提高。目前市区高中办学条件不能满足新高考改革需要，办学条件需按照高中办学要求进行提升。三是中等职业教育资源过剩。市区现有xx 职院中职部、xx 中专、xx 技师学院、晋煤技校、泽州县职中、城区职中以及 4 所民办职中。城区职中和泽州职中招生困难。以 xx 年为例，城区职中招生规模 500 人，实招 81 人，泽州职中招生规模 800人，实招 260 余人，且逐年下降，形成一定资源浪费。四、几点建议市政府要切实提高政治站位，坚持以党的十九大精神为引领，把教育事业放在优先发展的位置，高度正视存在问题，统筹协调各级各有关部门，切实解决我市教育发展中存在的不平衡不充分的问题，办人民满意的教育。（一）协调相关部门，进一步统筹规划，合理布局主城区教育资源。一是科学编制教育发展专项规划。要科学测算主城区常住人口规模、现有资源状况、不同阶段学校服务半径、建设标准、不同阶段学位需求等要素，合理编制主城区教育建设专项规划。通过在居民集聚区新建中小学改善片区就学困难现状，通过选址新建或整合撤并解决小学低轨制办学问题，通过迁出高中举办初中、撤销一部分中职院校举办初中，撤并低轨制小学在原址兴办幼儿园等方式解决中小学学位不足问题和公办幼儿园数量不足的问题，最大限度优化调整主城区学校布局，合理配置主城区教育资源。二是优先保障教育用地。要按标准足额预留新建住宅小区幼儿园、中小学校建设用地，确保新建学校建设用地需要。要通过区域统筹的方式，结合城中村改造、区域用地功能调整，用置换、拆并等方式逐步解决老城区中小学校用地面积不达标准的历史遗留问题。对学校周边闲置土地，要优先规划为学校增容预留用地。三是抓好规划实施。要充分考虑主城区一些片区学位需求的紧迫程度，明确分阶段重点建设项目。要提高列入年度建设计划的幼儿园、中小学校建设项目审批效率。督促建设单位加强项目建设和进度管理，落实责任分工，确保规划建设学校如期建成交付使用，快速化解主城区部分学校的学位压力，彻底解决部分片区因教育资源不足而造成的学校超负荷办学问题。四是补足学前教育短板。要严格落实山西省城镇住宅小区配套幼儿园建设和管理实施办法（试行） 和xx 市城镇住宅小区配套幼儿园建设管理实施办法（试行）等政策的相关规定，责成教育、规划、国资、住建等相关部门密切协作，把关履职，对不落实规定的开发商坚决不予办理相关手续，确保小区建成同时移交配套建设的幼儿园。同时，在市区未建设幼儿园的区域进行补救性规划建设，加大公办和普惠性幼儿园的建设力度，逐步解决市民“入公办园难、入民办园贵”的问题。（二）加大财政投入，进一步提升办学条件，确保主城区教育实现优质均衡发展。一是夯实硬件基础促进义务教育优质均衡发展。要按照教育部关于新形势下进一步做好普通中小学装备工作的意见、山西省义务教育阶段中小学办学标准（试行）等文件精神，教育部县域义务教育优质均衡发展督导评估办法的规定，加大投入力度，对现有义务教育学校教育教学设施设备进行升级，着力提升主城区义务教育阶段设施设备优质化水平，满足优质均衡发展需求。二是逐步缩小市直和城区中小学办学差异。要提高财政转移支付或在政策上给予倾斜，加大对城区教育事业发展支持力度，补齐城区中小学校发展短板，彻底解决城区中小学缴纳暖气费后学校资金运转困难的问题，逐步缩小市直与城区中小学的办学差异，实现主城区内义务教育的均衡发展。要督促城区政府落实市政府会议纪要精神，由城区财政拨付教师绩效工资总量的 10%，解决主城区范围内教师同工不同酬的问题。三是提升高中办学条件适应高考改革需要。要按照山西省普通高级中学办学基本标准（试行）和山西省教育厅推进普通高中学校办学条件标准化建设实施方案要求，列出专项经费，逐步提升和改造现有普通高中的办学条件，满足新高考改革的要求。（三）深化教育改革，进一步加强教师队伍建设，促进主城区教师资源实现优化配置。2018 年，国务院出台了关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见，这是习近平新时代教育思想的集中体现，是教育领域贯彻落实党的十九大精神的重要举措。市政府及其教育主管部门要高度重视、深入研究，结合我市实际情况，不断深化体制机制改革，加强教师队伍建设，促进教师资源均衡配置。一是建立常态化的教师补偿机制。市政府要高度重视并认真研究主城区义务教育学校普遍缺员的现实问题，在当前有编制而缺员的情况下，由政府统筹，核定年度用编情况统一招录，数量上适度扩大，质量上严格把控，时间上优先保证，力争在暑假期间完成新教师招聘及上岗培训，确保新学年教师到岗教学，逐步解决学校教师缺员过多、年龄学科结构不合理等问题。二是创新教师队伍管理机制。要借鉴先进地区“校长职级制改革”、教师队伍“局管校聘”“评聘分离”等有效经验，创新校长和教师队伍管理机制，着力培养一批德才兼备、进取心强、有开拓创新精神的校长队伍，采取集团办学、扶弱结对等手段，逐步提升薄弱学校管理水平。要探索建立区域性、行业性的编制管理机制，不断完善与交流制度相适应的教师管理模式。扩大优质教师资源的统筹调配力度，从制度上、绩效上支持骨干教师交流到薄弱学校，促进教师队伍水平整体提高。三是注重优质师资的引进。要制定相关人才引进政策，拓宽和畅通教师队伍人才引进渠道，吸引更多的优秀毕业生到我市教育岗位工作，从而实现我市教师队伍结构的优化提升。