城市化背景下小产权房现象剖析毕业论文

本科生毕业论文（设计）题目： 城市化背景下小产权房现象剖析系 部 经济与管理学院 学科门类 经济学 专 业 国际经济与贸易学 号 姓 名 指导教师 年 5 月 26 日装订线城市化背景下小产权房现象剖析摘 要近年来，中国经济飞速发展，城市化进程不断加快，城市规模扩大，人口增多，城市住房供应紧张，在城乡边界和农村地区出现了一种被称为“小产权房”的住宅形式，小产权房是中国土地制度之上所特有的现象。小产权房的产生虽然有悖于当前的经济制度，但其存在也具有必然性和合理性，有其积极意义。针对当前广泛存在的小产权房现象，从以下几个方面剖析：首先，阐释城市化的发展进程以及在城市化背景下小产权房的出现，进而说明什么是小产权房，给出小产权房的概念界定。然后，从各方面分析小产权房现象出现的原因。接着，分析小产权房现象存在和发展的困境，并结合典型地区处理小产权房的实践，概括出既有处理模式。最后，对小产权房的处置提出政策建议，以期对小产权房问题的解决提供有意义的启示。关键词：城市化 小产权房 二元土地制度 城乡统筹装订线ABSTRACTDuring these years, the economic development of China and processing of urbanization is very fast. The scale of city is large，the population of city increase. The supply of houses is limited. There is a new kind of house existing on rural areas which is called houses with limited property rights. It is a unique type of house only existing in China. Towards houses with limited property rights emerge and widely spread. Towards this problem, analyse its economic motivation from supply and demand analysis ,focus on discussion on the root of the dualistic land system, as well as high prices of commodity house and the“ land finance“ . Then combing with several typical areas dealing practice to solve the problem of houses with limited property rights, summarized the existing solution modes. At last, puts forward the policy proposal towards houses with limited property rights to offer meaningful revelation.Keywords：Urbanization Houses with limited property rights Dualistic land system Consider city and rural as a whole 目 录一、城市化背景下小产权房的兴起 .1（一）快速发展的城市化进程 .1（二）小产权房的内涵及外延界定 .1（三）城市化下小产权房现象的出现 .2二、小产权房现象的形成原因 .3（一）城乡二元土地制度的缺陷 .3（二）相关法律法规的冲突 .3（三）巨大经济利益的驱动 .4（四）城市商品房价格居高不下 .4（五）保障性住房供应的不足 .5三、小产权房处置的困境及试点模式 7（一）小产权房的处置困境 .7（二）处置小产权房的试点模式 .7四、处置小产权房的对策建议 .10（一）改革土地流转制度并实现立法创新 .10（二）统筹城乡总体布局 .11（三）变革“土地财政 ” .11（四）对现有小产权房分类处理 .11结 论 13参考文献 14致 谢 150一、城市化背景下小产权房的兴起（一）快速发展的城市化进程城市化是指乡村分散的人口、劳动力和非农业经济活动不断进行空间上的聚集而逐渐转化为城市的经济要素，城市相应地成长为经济发展的主要动力的过程。城市化进程最基本的表现和特征是人口城市化水平的日益提高，即一个国家（地区）内的人口由农村向城市转移，农业人口转化为非农人口；农村地区逐步演化为城市地区，城镇数目不断增加；城市人口不断膨胀，并在总人口中占据越来越大的比重 1。近年来，伴随着经济的发展，工业的进步，中国城市化进程步伐加快，图 1-1 是1978 年-2010 年中国城镇化率变化趋势图。城镇化率是用市人口和镇人口占全部人口的百分比来表示，用于反映人口向城市聚集的过程和聚集程度。从图中可以看出，30 多年来，城镇化率一直呈上升趋势，到 2010 年已达到近 50%，说明我国城市化一直在向前推进,自 90 年代中后期至今，城市化的速度明显加快，并且有进一步扩大的趋势。0%10%20%30%40%50%60%19781980198219841986198819901992199419961998200020022004200620082010年 份城 镇 化 率图 1-1 改革开放以来城镇化率数据来源:国家统计年鉴 2011、2010（二）小产权房的内涵及外延界定“小产权房”并非一个严格的经济术语，是在近年房地产开发和买卖过程中，由于房产证发放主体不同或者没有房产证而被大众媒体炒作起来的概念，所谓“小产权房”1是指在众多城市郊区，由集体组织整体或其中的个人在集体拥有的土地上建造并出售给该集体经济组织之外成员的房屋 2。小产权房通常具备以下四个特征：第一，占有的土地为农民集体所有；第二，未经国家征收，未缴纳土地出让金；第三，建设、销售主体主要包括农民、村组织、开发商和部分县乡政府；第四，没有国家颁发的房产证和国有土地使用权证，部分有乡政府或村委会盖章证明其权属的“小产权房”证。根据现实中小产权房的情况，可将小产权房的外延归纳为如下几种：第一,农村集体经济组织经过其所在县政府批准，自行组织或者联合开发商，在农民宅基地上统一开发或者在本村其他集体土地上建造，向本集体经济组织以外的成员进行销售的房屋。此类房屋经上一级地方政府审批，一般可取得“乡产权”证。第二，农村集体经济组织未取得任何批准手续，单独或者联合开发商在本村宅基地上统一开发或者本村其他集体土地上建造，向本集体经济组织以外的成员进行销售的房屋。第三，农民个人将自己建造在宅基地上的转让给本集体经济组织以外的成员，特别是城市居民的房屋。（三）城市化下小产权房现象的出现工业进步推动农业生产的现代化，机械化程度增强，农业生产效率提高，众多农业人口从耕地上解放出来，部分闲置的农村劳动力转向各大中城市，进城务工，成为城市繁荣的创造者；反过来，城市化促进了经济的增长，工业经济相对于农业经济的巨大价值差，工业表现出的经济增长力和极强的财富创造功能，城市相对富足的就业机会，良好的物质生活条件和教育水平，刺激农村人口涌向城市，以寻求更好的生活环境和物质水平 3。人口增加，首先要解决的重中之重是住房问题。当前，新增住房供给的主流来源是商品房，由政府将规划内国有土地出让给开发商，开发商负责住宅的施工建设和出售。此外，在城乡交界处或农村地区，出现了建设在农民集体所有的集体土地之上的住宅，该类住房形式由集体经济组织自行或者联合开发商在集体所有的城郊土地上开发，这些房子被冠以“小产权房”之名。近些年来，小产权房规模不断扩大，在全国各大中城市均有建设，北京、天津、深圳、武汉、郑州、成都等经济发达地区尤为突出。小产权房的存在具有一定的隐蔽性和分散性，且多没有任何登记手续，尚缺乏国家发布的统计数据，但各城市都有一个估计数，如北京市郊区的小产权房占了整个售房面积的 20%，在天津，郊县地区小产权房销量也已经占到整个市场的 20%，广州、深圳达 40%- 50%，全国小产权房的建设面积高达 60多亿平方米，约占全部住宅市场的 20%。 （数据来源：金融界网站）与一般的商品房相比，小产权房价格较为低廉，市场需求量大，购房者既有普通工薪阶层、外来务工人员，初入社会的青年等有实际住房需求者，也不乏选择第二居所的高收入群体、房产投资者等有投机行为的炒房者。2二、小产权房现象的形成原因（一）城乡二元土地制度的缺陷城乡二元土地制度之下，城市土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设 4。这就意味着农地转为非农建设，以农地支持城市化唯一合法途径就是国有化，国家将集体所有的农耕地或其他用途（例如宅基地）的集体土地征购、征收或收归国有，再由国家统一规划。因而，同样是土地，相同价值的城市土地和农村土地却受到了不同的待遇，城市土地经合法程序后，可以直接转为商业用途，建造住宅并合理的进入市场进行交易；但农村的土地必须先经国家征收，土地性质变为国有后才可以用于房地产的开发，进而进行上市交易。这种城乡分治的缺陷在于限制了土地的自由流转，集体土地无法直接进入市场流通，导致了国家对于土地一级市场的垄断。经济学上，垄断市场排除了任何竞争因素，垄断的实际控制者决定市场价格。在中国的土地市场上，土地出让金和征地补偿均由国家确定，造成了国有土地和集体土地事实上的不平等，政府作为市场经济主体之一，有追求自身经济利益的动机，通过征地补偿和土地出让金的差价，获得财政收入。土地是具有经济价值的稀缺资源，价格是其价值的表现形式，从这个角度来说，集体土地在征收的过程中的价值定位是不合理的。集体土地的所有者不能获得土地增值过程中的合理收益或者补偿，在比较小产权房交易收益与征收补偿收益之后，农民显然选择小产权房开发，绕过国家土地征用环节，直接进行商品化开发。因而，城乡二元土地制度下国家对于土地的征收制度是小产权房现象出现的经济制度根源。（二）相关法律法规的冲突1988 年宪法修正案第 10 条第 4 款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。 ”并未将此土地限制为国有土地，因此集体建设用地使用权作为土地使用权的一种，应依法可以转让。然而，土地管理法第 63 条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。 ”即绝对禁止所有集体建设用地市场化；城市房地产管理法第 8 条规定， “房地产开发的前提是取得国有土地使用权，城市规划区内集体所有的土地，经依法征收为国有后，该幅国有土地的使用权方可出让。 ”这里也规定了集体土地不得用于房产建设。地方性行政法规规章是允许集体建设用地使用权直接入市流转，如苏州市农村集体存量建设用地流转暂行办法规定除城市规划区、县城所在地、县级以上经济技术开发区以外的集体非农业存量建设用地可以直接进入市场进行有偿流转。 广东省集体建设3用地使用权流转管理办法,允许集体建设用地直接入市流转, 打破了只有经过政府征地, 集体土地才能入市流转的格局。还有芜湖市农民集体建设用地使用权的流转管理办法辽宁省的大连市集体建设用地使用权流转管理暂行办法等, 都规定了集体建设用地使用权的直接入市流转制度。法律法规内部存在的冲突，尤其上位法和下位法的矛盾使得小产权房有了“打擦边球”的可能，钻了政策的漏洞。（三）巨大经济利益的驱动价格在资源配置中起着重要作用，价格信号引导经济资源流向商品价格高，可能的利润较高的经济部门和行业 5。近年，城市化步伐不断加快，农村人口流向城市，城市本身的人口也在不断增加，城市规模日益增大，而城市供地紧张，可供用于房产建设的土地有限，住房需求是刚性的，住房资源的竞争尤为激烈。供不应求，从经济学的角度上讲，势必导致价格的上涨，事实上，近些年，中国商品房价格始终居高不下，房地产开发成为暴利行业，同样一片土地，建房以出租或者出售的收益远远大于用于农业耕作的收益。城市土地在投入房地产业后，获得了高额利润，农村的集体土地受到该价格信号的指引，积极流向房产开发，小产权房的价格大于其开发成本和现行制度框架内允许的土地使用的收益之和，在巨大经济利益的驱动下，农村集体经济组织纷纷放弃农业生产转而将土地投入房产建设。（四）城市商品房价格居高不下住房是人生存的必备物质资源之一，尤其对于中国人而言， “有居则安、有产则宁” ，传统观念中对房子有着根深蒂固的依赖，难以接受居无定所的状态，房子意味着地域归属感、幸福感和自我肯定。当前商品房价格过高，远远超越购房者承受能力，正如温家宝总理在 2012 年全国“两会”记者招待会指出的，目前的房价与居民的收入不匹配，高房价是一个不争的事实。从图 2-1 可以看出，除 2008 年受经济危机的影响，整体大经济环境萎靡，房价有所下跌之外，2002 年之后，全国的住宅平均价格始终保持较高增长率，2009 年甚至高达24.7%，部分年份住宅平均价格增长率高于人均可支配收入增长率。43.5% 3.7% 5.0%18.7%12.6%6.2%16.9%-1.9%24.7%6.0%9.2%12.3% 10.0% 11.2% 11.4% 12.1%7.214.5%8.8% 11.3%05000100001500020000250002000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 -5.0%0.0%5.0%10.0%15.0%20.0%25.0%30.0%住 宅 平 均 价 格 (元 /平 方 米 ） 人 均 可 支 配 收 入 （ 元 ） 住 宅 价 格 增 长 率 人 均 可 支 配 收 入 增 长 率图 2-1 2000 年-2007 年住宅价格及人均可支配收入变动情况图数据来源：国家统计年鉴 2002-2011房地产开发商在高利润的刺激下，还偏向中高档房项目的建设，低价房房源不足，在需求攀升的情况下，整体房价上涨，一路飙升的价格击碎了中低收入者拥有城市住房的梦想，但房子却是毕生的追求，城郊低价的小产权房所凸显的价格优势吸引着他们的眼球。小产权房没有缴纳土地出让金（约占住宅价格构成的 20%-50%）和土地管理局、规划局、国税局、地税局等各种程序办理所需要的税费（约占房地产开发成本的 15%-25%） ，开发成本比较低，同时地理位置多位于市郊，所以小产权房的价格仅为同类商品房价格的 40%- 60%，甚至更低（数据来源：中国房产等网站整理） 。（五）保障性住房供应的不足在城市化发展的过程中，产生了一系列社会问题，其中包括收入差距扩大，贫富悬殊，高收入者拥有多套房产，而低收入者住不起房，低收入群体亟需政府提供的保障性住房。但现实情况是大部分真正的低收入者并未享受到廉租房，经济适用房等保障性住房。尚存在相当数量的城市没有落实廉租房、经济适用房的建设，覆盖面极小，因该类住房缺少经济动力，一旦政府重视度下降，开发建设量随之减少。以下以经济适用房为例，对该问题做出说明。图 2-2 为我国近十年来经济适用房投资情况变化图，从图上可以看出，2000 年到 2010 年的 10 年间，住房投资额逐年攀升，到 2010 年，住房投资额相对 2000 年翻了 10 倍；而经济适用房方面，投资力度始终较小，2000 年投资比重尚可，随后呈下降趋势，至 2010 年，经济适用房投资额占住宅投资总额的比重仅为 3%。图 2-3为 2000 年-2010 年新增经济适用房和总的住宅施工面积对比变化图，从图上可以看出，经济适用房的每年新增面积基本保持在一个较低水平，且没有大的变动，而住宅新增施5工面积大量增加，两者间的差距不断扩大。无论是在投资比重上还是在施工面积上，经济适用房和整体住房都极不平衡，反映了政府对以经济适用房为代表的保障性住房建设重视不够，保障性住房供给量过少。3312.0 4216.7 5227.86776.7 8837.010860.913638.418005.422440.925613.734026.2542.4 599.7 589.0 622.0 606.4 519.2 696.8 820.9 970.9 1134.1 1069.216%14%11%9%7%5% 5% 5% 4% 4%3%05000100001500020000250003000035000400002000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 0%2%4%6%8%10%12%14%16%18%住 房 投 资 （ 亿 元 ） 经 济 适 用 住 房 投 资 （ 亿 元 ） 经 济 适 用 房 投 资 占 住 宅 投 资 的 百 分 比图 2-2 2000 年-2010 年经济适用房投资情况变化图数据来源：国家统计年鉴 2001-201124401 30533 3471943854 4794955185 6440478796 836421293595313 5796 5280 5331 4258 3513 4379 4810 5622 53559329849100200004000060000800001000001200001400002000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010住 宅 面 积 (万 平 方 米 ) 经 济 适 用 房 面 积 (万 平 方 米 )图 2-3 2000-2010 年新增经济适用房和住房施工面积对比变化图数据来源：国家统计年鉴 2001-2011出于个人私利，部分官员借助职务攫取了保障性住房的房源，使得原本就供给不足的保障性住房陷入更加窘迫的境地。住房保障体系无法实现对中低收入群体的住房保障，本应享有廉租房，经济适用房等保障性住房的群体加入小产权房购买行列，增加了对小产权房的需求量。6三、小产权房处置的困境及试点模式（一）小产权房的处置困境小产权房现象的存在有利有弊，涉及到多方利益主体，其妥善解决，关系到社会的稳定，国家的进步和人民的安居乐业。处理起来牵涉面广，且利弊之间难以权衡，小产权房的处置陷入困境。小产权房实现了帕累托改进，提升了社会总体利益：带动了农村第二产业和第三产业的发展，调整了以农业为主要收入来源的单一的农村经济结构，增加了农民的财产性收入，扩大了农民的收入来源，降低了农民收入受季节性波动的影响。相对低的价格为中低收入者解决了住房问题，是中低收入群体拥有了自己的房产；小产权房的开发实现了土地供给多元化，为开发商增加了投资渠道，市场竞争将使地价下降，进而降低房产建设成本；征地之后的政府管理、农民安置、基础设施建设等问题将以市场方式来解决，政府将从微观执行中解放出来。因而小产权房在客观上存在合理性，提升了社会福利，降低了政府对市场的干预，提高了经济效率，增进社会公平 6。目前，小产权房存在诸多问题：小产权房侵占了农耕用地，部分地区出于经济利益的目的，占用城市周边和城乡交界处的耕地建房，中国本身就地少人多，耕地资源缺乏，规划内的城市化和城镇化又将大量农村土地划归纳入城市建设，集体私自建房更使大批农业用地非农化，这直接威胁到国家粮食安全。目前，小产权房不在国家规划和土地管理范围内，开发建设存在无序性，导致了新增建设用地总量失控，房地产市场混乱，不利于政府对房地产市场的宏观调控 7。小产权房无法办理房屋产权登记，拿不到产权证，的购房者一旦遇到违法用地处置、征地补偿、拆迁补偿、抵押贷款、财产证明、交易的违约处理等情况，会因为没有受法律保障的产权而无法主张自己的权益。 8小产权房的存在还违反了国家相关的法律法规，挑战了法律的权威性。土地出让金在地方政府的财政收入中占较大比例，小产权房的建设未缴纳土地出让金和相关税费，造成了地方政府财政收入的减少。（二）处置小产权房的试点模式1、典型地区小产权房处置实践（1）深圳模式纳入保障房体系 2012 年 3 月发布了深圳市住房建设规划 2012年度实施计划 ，该计划旨在“试点以整体租赁方式将原农村集体经济组织集资房，城中村村民自建房纳入保障性住房有效供应渠道” 。深圳的土地制度和结构不同于其他城市的二元结构，经过 1992 年、2004 年两次农村城市化改造，深圳原农业户口人员全部转为城7市居民，农村集体土地转为国有，土地结构实质上是一元制。按照小产权房的普遍定义，深圳的原集体建房就不属于小产权房，当地政府称之为“违法建筑” 。2004 年深圳市政府查处某违法建筑，并以清退补偿金的方式回购，将其作为保障性住房，解决了部分事业单位员工的住房问题。2007 年，深圳计划将此类违法建筑纳入保障房体系。2011 年新增安排筹集建设保障性住房 24 万套，实际竣工 21 万套，剩余 3 万套将从开发商手中回购或者筹集违法建筑来完成。（2）北京模式强制拆除和没收 北京小产权房主要集中在郊县区域，大多是欧式洋房、中式板楼以及别墅。北京市政府对于查处的小产权房，一律停水停电，停工停售，部分已经进行强制性拆除，对这些高档住宅被拆除后所占土地复耕，对建设、施工单位处以罚款并没收违法所得，同时吊销开发商营业执照，追究主要责任人刑事责任。拆违工作纳入政府官员干部考核体系，若有新的违法项目发生，问责所在乡镇的主要负责人，直到免除职务的处分。（3）成都模式以租代售 成都市政府尽管到目前为止没有在公开场合鼓励过小产权房的建设和交易行为，也没有保证过其产权，但在农村集体土地上大规模实施的“土地整理”和“新居工程” ，采取一次性“以租代售”的做法，政府基本不过问，实际意味着对小产权房的一种“默许”或间接承认。成都地区的农村土地中，大约占农地总量的22%30%是非耕地， “土地整理”是将将这些土地进行集约化利用，以腾出农村集体土地的部分非耕地 9。 “新居工程”与土地整理相配套，自 2004 年始，政府对 150 万亩宅基地全部进行整理，集中修建农民住宅 10。成都的小产权房绝大多数都与“新居工程”沾边，在解决了农民的集中安置问题以后，剩余房屋以长达 50 年-70 年租期的出租形式对外转让。（4）海南模式区别对待，分类处理 疏堵结合，按照统一规划、统筹城乡发展的原则，集中整治。2009 年至 2010 年 1 月底，拆除小产权房 2 万平方米；2010 年 7 月，海南省三亚、海口两市先后对小产权房采取强拆行动。虽然尚无小产权房合法化的先例，但 2011 年 8 月，海南省三亚市政府对小产权房问题公开表示，对违法建设的小产权房，严重影响城乡规划的，坚决予以拆除；对符合土地利用规划及城乡规划，且满足质量安全要求的，经市政府批准，在对开发商没收非法所得并处罚款之后实现其合法化。2、小产权房处置模式的政策总结各地区小产权房情况迥异，规模上或大或小；性质上有面向低收入群体的保障性质住房为主，也有以高档房投资房为主的；分布上有的区域集中成片开发，有的呈分散状态，交易方式上有公开发售，也有隐蔽性交易。立足于各地实情，各地针对小产权房的处理方式也各具特色，总体来看大致分为三种方式：第一、坚决打击，反对小产权房的合法化。北京是其典型代表，认为小产权房危害了国家统一的政策方针，妨害了房地产业正常的经济秩序，有悖于法律规定，必须旗帜鲜明地表示反对，坚决予以打击，对已8建成的小产权房强制性推倒拆除。第二、肯定小产权房的积极作用，对于符合条件的，支持其合法化。以深圳和海南的处理方式为例，部分地方政府根据各地的实际情况，采取的是具体问题具体分析，因势利导的处理模式，对于那些建设在非农耕用地之上且建筑质量可靠，可以纳入住房体系中的小产权房采取积极接纳，合理消化的方式，例如纳入保障性住房供给。第三、不加过问，间接承认小产权房的合法地位。目前，在对于小产权房处理方式尚不明晰，而小产权房又能产生实际积极效用的情况下，以成都为代表的“无为而治”成为应对小产权房的一大对策。9四、处置小产权房的对策建议“大禹治水，疏而不堵” ，小产权房问题也适用同样道理。是否能给予小产权房合法地位是处理小产权房问题的核心，在对民众的意见征集和调查中（图 3-1、图 3-2） ，90%以上的民众支持小产权房的合法化，88.8%的参与调查者会考虑购买小产权房。对于政府来说，以民为本，注重民生是一切工作的出发点和落脚点，小产权房的出现提升了社会整体福利，解决了低收入者的住房问题，增加农民收益，有利于发展稳定，保障民生的大局，利弊权衡之下，笔者认为予以承认是更为合情合理的处理方式，并对各方利益加以平衡。88.80%11.20%接受不购买图 3-1 民众对小产权房接纳度（是否愿意购买）92.07%6.45% 1.48%支持不支持无所谓图 3-2 民众对小产权房认可度（是否支持其合法化）数据来源：金融界网络在线投票结果整理汇总（一）改革土地流转制度并实现立法创新小产权房现象背后的根源性问题在于城乡二元土地制度，这是阻碍小产权房这一房屋形式取得合法地位最根本的原因。当年，小岗村几十户农民冒着坐牢的风险拉开了其后对中国经济和社会产生重大影响的农村土地制度改革；今天，普通民众再次选择了变革，一场规模更为宏大的行动在民间自发地进行着,不仅仅包括农民，也包括广大市民。坚持“同地、同价、同权”的原则，围绕农村建设用地所有权如何实现，使用权如何取得，以及如何在市场流转这三项制度进行改革，打破国家征收的制度，在不影响耕地面积的情况下，构建农村宅基地和非农耕地合法流转机制，使资源可以通过自发交易方式得到更好的配置和使用 11。法律目的在于维护社会公平正义，捍卫公民基本权益，当人们的居住权受到威胁时，法律应当为其开道，为其提供一个制度上的保障，这样才能真10正维护法律的权威。立法创新是解决小产权房的最基础性工作，将土地流转制度的变革以法律条文的方式确定下来，变革旧有的法律法规，使得一切工作都有章可循。（二）统筹城乡总体布局目前，小产权房建造混乱，具有各地集体经济组织自发性质，甚至侵占耕地，危害国家粮食安全。政府要把农村土地纳入政府的管理体系，从大局上把握，区分哪些土地适宜耕作，哪些区域可以规划进入城市建设，从总体上进行一体化布局，严格耕地保护，在坚守“18 亿亩耕地红线”的前提下，将农民的宅基地和非农耕地纳入城乡统筹建设的大局，对农村土地使用进行规范化、可控化管理，规范农村土地市场秩序，在现有的农村建设用地的基础上进行集约化建设，将小产权房纳入国家统一的房屋建设体系，以保障国家粮食安全和房地产市场的健康有序发展。（三）变革“土地财政”“土地财政”是一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出 12。土地财政形成于 1994 年分税制改革之后，税收向中央集中，地方政府在税收分配体系中所占的比例较小，难以支持财政支出。此时，土地使用制度改革趋于完成，地方政府为平衡收支，并出于自身经济利益的目的，倾向于以地生财，土地出让金在地方财政中居于重要地位。实际上，土地财政也不具有可持续性，它必须以不断增加土地供给为前提，从长远来看这是不现实的，不可能无限制增加农业用地转为建设用地，这就使得政府为财政支出寻找其他出路显得更为迫切。在此，可以借鉴外国经验，西方国家也有土地财政，区别于中国主要靠增量土地的土地出让金来获得财政收入，国外的是着眼于存量的土地，它是向已经建成的地产来收税。税收的作用在于调节收入分配，合理开辟有利于宏观调控的新税源，如房产税，实行税率递进制，随着购房套数的增加，税率相应提高，打击不合理的投资投机需求；同时对房产转让适当征收额外交易印花税、不动产税、交易税、差价盈利税，以抑制房产炒作；征收物业税，以降低房产开发成本。新辟税源，看似加重了人民的税赋负担，但这种增加是以取消土地出让金，房价大幅下降为前提的，相当于将一次性缴清的土地出让金费用分摊到各税目，税费金额总和在正常用于居住的购房情形下，势必低于土地出让金，并且是公开透明的。税收的作用是调节收入分配，直接受益者是中低收入群体。（四）对现有小产权房分类处理成立专门部门对现有的小产权房的质量等指标进行检测,看是否符合国家标准；区分小产权房的性质用途，如果小产权房为普通住宅，属于一般住宅建筑项目，且占用的是11农民宅基地或者乡镇土地农村建设用地、荒漠等非农耕用地，质量符合国家标准的，补齐相关手续，补缴相关税费，由国家颁发房屋产权证，享受商品房的待遇；或者纳入社保综合配套改革中一并规划，参照城镇经济适用房、限价房的政策，将该类小产权房转为经济适用房或者廉租房。占用耕地农田的，加大处罚力度，严惩不贷，尚能复垦的，应恢复耕种；不能复垦、符合国家住房质量标准的由政府部门收回用作公益性项目，纳入国家住房保障体系 13。对一些投机大型房产开发公司建造的属于别墅和高档公寓等建筑项目，造成了土地资源的浪费，扰乱国家宏观调控，在使房屋合法化的同时对相关当事人予以制裁，没收参与小产权房开发的部门和个人的利润，并且对购买者进行罚款。12结 论城市化进程中，越来越多的人口涌入城市，随着新增人口的不断增多，住房需求量增大，小产权房成为一种新的住房供给形式，所谓小产权房，是指由农村村民、农村集体经济组织单独或联合地产商或者由地产商单独在农村集体土地上建造，销售给本集体经济组织成员以外的购房者。它的出现独具中国特色，根源于中国特有的城乡二元土地制度，并受到巨大经济利益的推动。在需求方面，住房的需求是刚性的，而商品房价格多年来居高不下，保障性住房体系又不完善，引发了对小产权房的大量需求。小产权房的出现有其必然性，城乡二元土地制度限制了土地的自由流转，小产权房从某种程度上反映了民众在经济刺激下，冲破旧有体制的诉求，小产权房的存在有其合理性，虽然不符合我国当前的经济制度，但在事实上增进了社会福利，增加了农民收入，为中低收入者解决了住房问题，提升了社会总体利益。因而，笔者认为，政府应进行自我反思，立足于改善民生，坚持实事求是，改革创新的原则，变革当前城乡二元土地制度，承认小产权房的合法地位，对既已存在的小产权房采取区别对待分类处理的方式，要建立有效的机制，将其纳入城乡统筹发展规划。13参考文献1 于同申.发展经济学M. 北京：中国人民大学出版社， 2009，319320.2 王蓉，刘伟.“小产权房”问题对策研究J. 中国发展， 2010，(10)：5055.3 保罗诺克斯 琳达迈克卡西 .城市化M. 北京：科学出版社，2000，234236.4 周其仁.农地产权与征地制度J. 经济学，2004，(4)：2124.5 高鸿业.西方经济学M. 北京：中国人民大学出版社， 2007，2425.6 张占录.小产权房的帕累托改进及土地发展权配置政策J. 国家行政学院学报，2011，(2)：100104.7 赵会琴.小产权房相关利益者研究D.北京：中央民族大学，2011，2123.8 李长健，蒋诗媛.小产权房中的利益博弈和利益平衡研究 J.学术探索，2009，(1)：5156.9 李丽.以租代售，成都小产权房打起“擦边球”N.21 世纪经济报道，2007-08-21.10 赵佳舒.以租代售， “小产权房”换装入市N.天府早报，2007-09-17. 11 蔡继明.小产权房的制度根源及治理方略J. 理论前沿， 2009，(22)：3436.12 董再平.地方政府“土地财政”的现状、成因和治理 J.改革研究，2008，(12)：2425.13 陈利根，李新庄.“小产权房”的困惑与求解J. 现代经济探讨， 2009，(12)：4849.14致 谢 通过这一阶段的努力，我的毕业论文城市化背景下小产权房现象剖析终于完成了，这意味着大学生活即将结束。在大学阶段，我在学习上和思想上都受益非浅，这除了自身的努力外，与各位老师、同学和朋友的关心、支持和鼓励是分不开的。在本论文的写作过程中，我的论文指导老师桂徐雄老师倾注了大量的心血，从选题到开题报告，从写作提纲，到一遍又一遍地指出每稿中的具体问题，严格把关，循循善诱，在此我表示衷心感谢。同时我还要感谢在我学习期间给我极大关心和支持的各位老师。写作毕业论文是一次再系统学习的过程，毕业论文的完成，同样也意味着新的学习生活的开始。我将铭记我曾是一名合肥师范学院的学子，在今后的工作中把学院的优良传统发扬光大。感谢各位专家老师的批评指导。