资源描述
,土地法律政策简介,内容,农发行培训要求内容：1、土地管理基本制度、最新政策。2.土地管理实践中的热点问题及相关政策，如土地利用规划修编、农村土地整治、土地市场调控、土地违法问责、农村土地制度改革等（重点是农村土地整治）。3.土地储备相关政策解析,如土地财政政策、内蒙古土地市场分析，新增建设用地报批流程、具体要求，拆迁安置补偿要求，土地储备办法、相关政策，土地储备过程中四证办理（建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、土地使用证、施工许可证）等。,主讲内容：一、土地管理制度二、土地政策法规体系三、建设用地管理（一）建设用地审批（二）土地储备（三）国有建设用地供应四、农村土地整治五、内蒙古土地市场六、热点问题的认识七、首府地价,一、土地管理制度,（一）土地的法律概念1、土地自然属性土地是自然资源，具有面积有限性、位置固定性、质量差异性等特点。土地不仅是平面的，而且还是立体的。2、土地经济属性土地、劳动力、资本是三大生产要素。土地是商品，土地使用权可以依法进行转让。土地是资产和资本。3、土地法律属性土地是权利，土地的各种权利义务关系体现在法律上。所有权的绝对性权能的可分离性种类的多样性,土地的法律概念:是由地球表面上下的一定空间以及空间内附着于土地的一切物质和权益所组成的综合体。（二）土地的重要性1、土地作为自然资源，关系到国家的粮食安全。2、土地作为生态资源，关系到国家的生态环境安全。3、土地作为资产和资本，关系到国家的经济安全、特别是金融安全。利用土地间接融资：土地抵押融资比重越来越大。目前我国30万亿的银行贷款中，有15万亿是土地抵押贷款；利用土地直接融资：通过土地到资本市场进行直接融资，不断推高地价、股价，容易使房地产市场和资本市场都产生泡沫。4、土地作为权利，关系到社会安定。,（三）土地管理制度土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地管理制度、土地产权制度等。土地管理制度是土地制度的重要内容，是国家政权以社会代表身份对领土范围内土地，进行管理、监督和调控的制度、机构和手段的综合。1、制度即规则体系，是涵盖土地管理所有方面和各个环节的土地行政规范体系，是由法律法规、规章、规范性文件等组成的制度体系。后面将重点介绍有关内容。2、手段即达到土地管理目的的途径、方法、办法，包括法律（立法、司法）、经济（市场化配置、财政收支、土地金融）、行政（登记、统计、巡查、行政命令和决定及指示、宣传教育等）、技术（调查、勘测、评价、评估、规划、计划、设计、科研）等手段。,3、机构即土地管理主体的组织架构、职能职责、运行机制体系等。部、省区、盟市、旗县、乡镇五级国土，相关部门（规划、房产、农、林、牧、草、财政、审计、监察、金融等）、事业单位、中介机构。市辖区、城市新区、开发园区等分局及基层国土所，均为市或旗县派出机构。权力结构，自治区级土地行政业务主要受国土资源部领导，其他（人、财、物、事）主要接受自治区政府领导，是政府组成部门。自治区以下实行下管一级领导班子的所谓垂直管理模式；决策权、规则权主要集中在中央，主要审批权集中在区和中央两级，执行权、管理实务的重心在市、旗县；部门间权力制约增强。,二、土地政策法规体系（一）宪法。宪法中规定的都是最基本的内容，包括国家的基本制度，人民的权利义务等，有关土地的最基本的制度也是在宪法中进行规定的。建国后，我国出现四部宪法，1954、1975、1978、1982。现行的是1982年宪法，先后经过1988、1995、1999年、2004年四次修改，其中两次修改涉及土地。1988年删除了土地不得出租的规定，增加了土地使用权可以依法转让的规定。标志土地使用制度改革的重大突破。同年国务院发布城镇土地使用税暂行条例，改费为税，从而结束了国有土地无偿使用的历史；2004年将征用与征收进行了区分。,有关土地的内容是宪法第十条进行规定的，主要规定了四方面的内容：一是土地的所有制，包括哪些是国有土地哪些是集体土地；二是规定了征收与征用；三是土地使用权可以依法转让；四是应当合理利用土地。（二）基本法律1、民法通则、1986年通过、财产权部分规定土地相关内容。2、物权法、2007年3月全国人大通过、是我国的基本民事法律，主要回答了三个问题：一是物属于谁，谁是物的主人；二是权利人对物享有哪些权利，他人负有怎样的义务；三是怎样保护物权，侵害物权的要承担哪些民事责任。,物权法的作用，直接体现在两方面：其一是定分止争，其二是物尽其用。由于土地是最重要的物，因此物权法有一半的条文都与土地直接相关。不叫财产法，而叫物权法，主要是因为财产权的范畴大于物权的范畴，财产权中除了物权之后，还有债权、知识产权等，而债权已经有合同法调整，而知识产权已经有商标法、专利法等法律进行调整。物权法全面肯定土地管理法，以基本法的形式确立了土地管理法的指导思想、基本原则和主要制度。物权法对区分土地权利义务特别重要。,（三）专项法律：1、土地管理法1986年6月25日（91年定为土地日）颁布。同年8月1日国家土地管理局成立。土地管理法的颁布，实现由多头分散向集中统一管理、无法可依到有法可依的转变。1988年12月29日修正：因1988年宪法修改时删除了土地不得出租的规定，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”，土地管理法相应进行了修改。1998年8月29日的修订，我国首次以立法形式确定了土地基本国策和严格土地管理的基本法律制度，为实现土地利用方式和管理方式的根本转变提供了法律保障，对我国的经济社会发展产生了重要影响。同年国土资源部成立。,此次（1998年）修订，多方面开创我国自然资源立法的先河，成为我国自然资源立法的典范，是除基本法律外第一部提交全民讨论的法律；第一部经全国人大常委会3次审议通过的法律；第一部从法律上确立土地基本国策的法律；第一部按照市场经济原则在立法思想、基本原则和主要内容等方面，对原法进行全面修订的法律；第一部将改革决策与立法决策相结合、用立法推动改革的法律；第一部法与实施条例同步实施的法律。2004年8月28日修正：2004年，全国人大常委会又对土地管理法做了适宪性修改，就土地征收、征用进一步作出明确规定。,2、城市房地产管理法1994年7月公布、1995年1月1日施行。有关主要内容是对城市土地的开发、出让、转让、抵押等进行了规定。（四）配套法规建设国务院出台城镇国有土地使用权出让转让暂行条例、土地管理法实施条例、基本农田保护条例等行政法规；国土资源部制定20余部土地管理方面的部门规章、大量规范性文件，包括与财政、金融、建设、农业、发改等行政主管机关相互联合制定的规范性文件；各地先后制定了土地管理法实施办法等方面的地方性法规、规章近150部。还有规划、森林、草原、农业、渔业、担保等相关法规。,国土资源部令：第3号1999年2月24日通过建设用地审查报批管理办法第5号1999年4月26日通过闲置土地处置办法第6号2000年7月13日通过在京中央国家机关用地土地登记办法第9号2001年10月18日通过划拨用地目录第10号2001年10月18日通过征用（收）土地公告办法第11号2002年4月3日通过招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定第14号2002年11月22日通过土地登记资料公开查询办法第17号2002年12月20日通过土地权属争议调查处理办法第21号2003年6月5日通过协议出让国有土地使用权规定第26号2004年10月29日修订通过土地利用年度计划管理办法第33号2006年6月8日通过耕地占补平衡考核办法第35号2006年11月20日通过土地估价师资格考试管理办法第37号2006年11月20日通过修订土地利用年度计划管理办法第39号2007年9月21日通过招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定第40号2007年11月28日通过土地登记办法第42号2008年11月29日修订公布建设项目用地预审管理办法第43号2009年2月4日修订公布土地利用总体规划编制审查办法,总之，以宪法、民法通则、物权法为基础，以土地管理法、城市房地产管理法等单项法律为核心，以大量的行政法规、部门规章和地方性法规、规章为补充的，适应经济社会科学发展、适应社会主义市场经济体制要求的土地管理法律体系已基本形成。未来的任务是进一步修改完善土地管理法，将适应改革发展的内容固化；制定颁布土地法，是调整土地权利义务关系本身的要求，是土地重要性日增的要求，是理顺与森林法、草原法等综合性法律关系的要求。,三、建设用地管理,（一）建设用地审批1、一般政策规定（1）土地管理法律规定，任何单位和个人搞建设需要用地的，必须依法申请使用国有土地。（2）在3种情况下，经批准，可以用集体土地,无需办理土地征收手续：农村集体经济组织兴办企业；乡镇村公共设施和公益事业建设；村民建设住宅。（3）商品住宅小区项目，必须使用国有土地，不得占用集体土地。“小产权”,（4）土地法设定了农用地转用、土地征收审批两项审批事项农用地或未利用地转用审批将农用地或未利用地变为建设用地。即批准改变土地用途。未利用地转用纳入审批，是继国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发200631号），2006年11月19日修订公布土地利用年度计划管理办法部37号令，规定将未利用地转用纳入新增建设用地控制指标、作为土地利用年度计划（指令性）后的结果。土地征收审批将集体土地变为国有土地。在通常情况下，两项审批一并办理。,（5）审批权限转用审批和土地征收审批的权限，在国务院和省级政府两级，市、县没有审批权；需要征收基本农田的，无论占多少，必须报国务院批；建设需要征收基本农田以外的耕地超过35公顷的，国务院批；不足35公顷的，省级政府批；征收其他土地超过70公顷的，国务院批；不足70公顷的，省政府批。国有未利用地只转不征的审批由省级规定（条例）。,2、审查内容是否符合规划，纳入计划（管制、调控）。是否履行耕地占补平衡义务（保护耕地）、缴纳新增建设用地土地有偿使用费（土地纯收益）。是否明确了征地补偿方案、明确了被征地农民社会保障措施（集体和农民权益）；是否按履行了征地报批前的程序（告知程序、土地现状确认程序、土地补偿和安置的听证程序等）（权利保障）；是否涉诉、涉案、涉访、有争议（矛盾纠纷）；按项目报批的拟供地方案是否符合产业政策（禁、限目录，调控）、符合用地标准（指标、0824号，集约）、供地方式要求（划拨、协议和招牌挂，市场化）、最低价标准（商业性、工业，流失）。,3、征地补偿费征地补偿费的内容土地补偿费、安置补助费；青苗和地上附着物补偿费。征地补偿费的标准按原用途补偿。改革前：征收耕地的土地补偿费和安置补助费，总和不超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。其他土地由省区参照制定；青苗和地上附着物补偿费由各省区制定标准。,改革后：用征地统一年产值或征地区片综合地价的一定倍数。我区05年启动制定、09年公布、11年已开始更新。青苗和地上附着物补偿标准授权市、旗县政府制定实施。现标准特点：同一标准值覆盖区片内标准一致、不因征地目的及用途不同而有差异，原用途土地价值差异以倍数微调（征地统一年产值）。补偿后仍不能使被征地农民保持原有生活水平，由当地政府从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。新旧补偿标准的比较、实质、土地收益分配。征地补偿费由市、县人民政府自征地补偿安置方案批准后，在法律规定的时限内（3个月）全额支付给被征地农村集体经济组织。,征地补偿费的分配土地补偿费在农村集体经济组织内部合理分配；安置补助费因安置补助方式不同而可以支付给不同主体（村、单位、本人或支付保险）；青苗补偿费及地上附着物补偿费，支付给青苗及地上附着物所有者个人。4、国家要求各地要尽快建立被征地农民社会保障制度。被征地农民社会保障所需资金，原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担。被征地农民社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。,（二）土地储备,重点介绍国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的土地储备管理办法（国土资发2007277号）2007年11月19日印发。1、依据国务院关于加强国有土地资产管理的通知（国发200115号）国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知（国办发2006100号）2、概念土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。,3、机构、机制土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行等部门，按照职责分工，各负其责，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。4、计划管理根据调控土地市场需要确定储备规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门根据各类相关规划、计划和土地市场,供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。年度土地储备计划内容包括：年度储备土地、前期开发、供应、年度末储备土地规模及临时利用计划；计划实施：市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。5、可以纳入土地储备的范围(1)依法收回的国有土地；(2)收购的土地；(3)行使优先购买权取得的土地；(4)批准转用、征收(新增)的土地；(5)其他依法取得的土地。,6、纳入储备的5种方式：（1）依法无偿收回国有土地使用权的土地，注销土地登记后纳入储备（闲置处置、处罚收回等）。（2）为实施城市规划，旧城改建需调整使用土地的，报经有批准权人民政府批准，依法对使用权人给予补偿后收回，注销土地登记后纳入储备（强制性、补偿性）。（3）根据储备计划收购国有土地使用权的，储备机构应与使用权人签订收购合同。收购土地的补偿标准，由储备机构与使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购的土地，注销登记后纳入储备。（4）政府行使优先购买权取得的土地注销登记手续后纳入储备（目前没有，二级市场、市场管理阶段性）。（5）已办理转用、征收批准手续的土地注销登记后纳入储备（较大比例）。,7、储备土地开发利用（1）土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。（2）市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地登记、发证。供应已发证储备土地前应收回土地证书，设立土地抵押权的要先行依法解除（专为抵押贷款设计）。另有新增地2年供出规定。（3）土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发（熟地、生地，净地、毛地）。（4）前期开发基础设施建设，通过公开招标方式选择工程实施单位。,8、资金和融资管理（1）土地储备资金收支管理执行土地储备资金财务管理暂行办法(财综200717号)的规定。相关主要内容：举借贷款是土地储备资金来源渠道之一；储备资金适用范围包括征收、收购、优先收买、收回土地需要支付的A征地和拆迁补偿费用及有关费用，B必要的前期土地开发费用，C同级财政批准与储备有关的费用，D还本付息；日常经费与储备资金分帐核算。个人理解，土地储备资金支出范围不包括新增建设用地使用费。转用审批过程市县政府财政直接支出上缴国省按三七开入库纳入储备新增建设用地抵押权价格不含新增建设用地使用费供应土地的价款（含新增建设用地使用费）缴入市县政府财政收回。,（2）储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中土地抵押贷款必须具有合法的土地使用证（需要登记）；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求；举借贷款规模应与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准；申请贷款应持财政部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实施方案等书面材料向金融机构申请；金融机构应按照商业原则在批准的规模内放贷。土地储备贷款应专款专用、封闭管理，不得挪用。,政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行。划拨土地使用权抵押后面再讲。金融机构应当准确、完整、及时地向人民银行建立的全国统一的企业信用信息基础数据库报送土地储备机构的土地储备贷款相关信息。在贷款发放前，金融机构应当查询贷款储备机构的信息，对有不良记录的土地储备机构审慎发放贷款。商业银行及其他金融机构应当根据监管要求，合理、科学确定贷款期限。各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保。,（三）国有建设用地供应,1、供应的主体土地管理法和城市房地产管理法规定：土地使用权出让，必须由所在地的市、县人民政府有计划、有步骤地进行，市、县土地行政主管部门具体组织实施。因此：（）土地出让的权利在市、县；（）市、县国土资源局具体实施出让工作，是国有土地出让的主体；（）一个市县只能有一个主体，省区、乡镇、村组、开发区管委会、其他部门（国资委）不是出让主体，无权出让土地。划拨土地中央、地方都可决策，但供应主体也是市县。,2、供应方式：（1）行政划拨，对应配置方式划拨供地，获得划拨土地使用权。使用制度改革前是唯一方式。法律含义：经县级以上政府批准，在土地使用者缴纳土地补偿、安置等费用后，将该幅土地交付使用，或者将土地无偿交付用地者使用的行为。特点：土地使用者未向政府缴纳土地收益（无偿）、使用期限可有可无、流动性受限制（划拨土地改变用途或转让须由政府批准、补交出让金，在规定范围可抵押担保）可划拨供地范围：国务院关于促进节约集约用地的通知（国发20083号）规定军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续划拨；国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地，要积极探索实行有偿使用。具体操作执行划拨用地目录（2006本）。,（2）有偿使用，配置方式包括：出让（协议、招、拍、挂），法律含义市、县政府将土地使用权在一定年限内让渡给土地使用者，土地使用者向政府支付土地出让金的行为。获得出让土地使用权。租赁，法律含义，政府将国有土地出租给使用者使用，由使用者与市县土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。获得承租土地使用权作价出资（入股）、授权经营方式，是国企改革土地资产处置的特殊方式。事业单位企业化改革因为有参照处置。对应的是作价出资（入股）土地使用权，授权经营土地使用权。,国有土地使用权作价出资或者入股，是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入股份有限公司或者有限责任公司，相应的土地使用权转化为国家对企业出资的国家资本金或股本金的行为。土地使用权由该股份有限公司或有限责任公司持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。授权经营是国家以一定年期的国有土地使用权作价后，授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。被授权人可向直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地。出让、租赁、作价出资（入股）、授权经营均为有偿使用方式，其中出让、租赁为市场化配置的有偿使用，作价出资（入股）和授权经营属于政策性的有偿使用。,3、权能（1）划拨土地使用权改变用途补交出让金转为出让土地使用权；符合四项条件可转让、出租、抵押。A使用者是公司、企业、其他经济组织和个人。B领有国有土地使用证。C具有地上建筑物、其他建筑物合法产权证明。D履行出让土地程序，但出让金可以转让、出让、抵押收益抵交。（2）出让土地使用权的权能。在土地出让年期内，出让土地使用权人有权将其依法取得的出让土地使用权转让、出租、抵押，但首次转让要求A支付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书。B按约定投资开发，属于房屋建设工程完成开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的形成工业用地或者其他建设用地条件。,（3）承租土地使用权承租土地使用权可将承租土地使用权转让、转（出）租或抵押。地上房屋等建筑物、构筑物依法抵押，承租土地使用权可随之抵押，但承租土地使用权只能按合同租金与市场租金的差值及租期估价，抵押权实现时土地租赁合同同时转让。在使用年期内，承租人有优先受让权，租赁土地在办理出让手续后，终止租赁关系。（4）作价出资（入股）土地使用权作价出资（入股）土地使用权的权能与出让土地使用权的权能一致。,注意的问题：具有出让性质后才可以转让、出租、抵押；转让、出租、租赁都需登记；物权法有“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押”，应含划拨土地使用权；处罚性收回土地使用权，抵押权消灭。有异议。4、出让（1）政策依据国土资源部39号令：招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定，2007年11月1日实施；国土资源部114号文件：招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范和协议出让国有土地使用权规范，2006年8月1日实施；国土资源部307号文件：全国工业用地出让最低价标准，2007年1月1日实施；,关于印发内蒙古自治区工业用地最低价标准的通知（内国土资发2009165号）中共中央纪委监察部关于领导干部利用职权违反规定干预和插手建设工程招投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动，为个人和亲友谋取私利的处理规定（中纪发20043号）关于发布示范文本的通知（国土资发200886号）土地供应计划编制管理，土地储备和闲置土地处置，禁止、限制用地目录，建设工程项目用地指标、工业用地控制标准，房地产供地政策，土地市场动态监测监管规定等一系列有关文件。,（2）出让的具体方式协议出让：市、县国土资源局与用地者通过一对一的协商谈判来确定受让人和地价。也是市场化配置方式。招标出让：市、县国土资源局发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加土地投标，根据投标结果确定用地者。拍卖出让：发布拍卖公告，通过竞买人拍卖会上公开竞价，价高者得。挂牌出让：发布挂牌出让公告，按公告规定的期限将出让土地的条件在市、县的交易大厅挂牌公布，接受竞买人报价，价高者得。创新方式。招标、拍卖、挂牌出让简称“招拍挂”。,（3）出让的最高年限商业、旅游、娱乐用地40年；工业、教育、科技、文化、卫生、体育用地综合或者其他50年；居住用地70年。（4）出让范围和价格工业仓储和经营性用地必须实行招牌挂出让，目前协议出让主要在原划拨土地变出让土地，或已出让土地因改变用途、建筑容积率、续期等补交出让金时采用。经济适用住房用地可以协议出让。国家提倡可以划拨的土地采取出让方式供应。必须招牌挂的规定是纪律性约束。,土地价格是指让渡土地所有权的代价，数量关系为：p=a/r;有限期的土地使用权价格为。式中P-出让金，a-年租金，r-还原利率，n-出让年期。无限期土地使用权价格土地所有权价格地价是权利价格（地租、权利细化和分解及组合，如空间权、他项权等）、用途的价格（农、商、工、住、用途调整等）、区位价格（区位条件改善）、预期收益的价格、要素价格（开发、利用程度）、资本化的价格（利率、年期）、市场形成的价格。土地出让中涉及价格有基准地价和标定地价、宗地评估价格、出让底价、成交价格。基准地价是指按照城镇不同的土地级别或均质区段分别评估的商业、工业、居住等各类用途的单位面积土地使用权平均价格。,标定地价是指在城镇不同土地级别或区段内，按照土地的条件、用途等选定的宗地所评估的单位面积土地使用权价格。不得低于最低价控制标准非法低价出让国有土地使用权、以各种形式予以补贴或返还出让金。最低、最高限价；经营性用地（基准地价70或成本价）、工业仓储用地（内蒙标准）（5）出让一般程序拟供地计划用地预申请制订公布出让计划公开接收用地申请编批供地方案地价评估、集体确定底价出让实施、签成交确认书签出让合同，颁发建设用地批准书公告结果支付土出让金、土地登记发证供后监管,城乡规划法有关供地的主要内容：按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目：选址意见书划拨土地、划拨决定书城市、镇规划区内划拨土地的建设项目：建设用地规划许可证划拨土地、划拨决定书建设工程规划许可证城市、镇规划区内以出让：规划条件出让合同、建设用地批准书建设用地规划许可证建设工程规划许可证（6）合同、价款、土地使用证签合同付清价款登记发证价款可在60日内分期付款；价款全部缴清是发证前提；不许按缴价款比例分割发证。（7）供后监管闲置、容积率、用途等违约。,（8）供地政策的发展方向划拨供地范围缩小、有偿使用范围扩大、市场化配置占居主导地位、权能多元化、中央政府调控强化、出让规则细化和监管强化，是改革以来和今后一个时期的政策走向。,四、农村土地整治,（一）概况农村土地整治是依法在农村地区对田、水、路、林、村进行综合整治，目的是提高土地的利用率、综合效益、可持续利用性。不仅涉及土地资源科学合理利用，还牵涉到人地关系协调和土地权属调整。国土资源部2003年颁布实施全国土地开发整理规划,确立新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费和土地出让收入用于土地整理部分的专项资金。近两年来，为加大补充耕地力度，财政部和国土资源部支持各省区开展土地整治重大工程的建设，包括我区在内的10个省区已经实施，5年内将完成整治规模3500多万亩，新增耕地800多万亩，新增粮食产能100亿斤。,截止2010年底，内蒙古土地整治项目累计投入资金65亿元，建设规模492万亩。项目覆盖全区101个旗县的95%以上，土地整治项目实施取得了“治地、节水、增粮、富民”的明显成效，项目区新增耕地达到52万亩，新增耕地率平均达到8%；灌溉用水量大幅度降低，节水率平均达到20%；粮食亩产量平均提高100公斤，粮食生产能力平均提高20%。2010年度，内蒙古自治区人民政府和财政部、国土资源部签订协议，在我区安排国家级土地整治重大工程，项目建设总规模300万亩，总投资38亿元（中央投资24亿元，自治区投资8亿元，盟市、旗县投资6亿元）；同时自治区自行安排土地整治重点工程建设总规模150万亩，总投资20亿元（自治区投资15亿元，盟市、旗县投资5亿元）。我区土地整治仍以农用地整理为主，主要投资为财政性资金。20092010年，鄂尔多斯市在推进统筹城乡发展实,验区发展工作中，借鉴发达地区经验，开展了部分农村居民点整治工作。2011年初，自治区批准巴彦淖尔市开展农村居民点整治置换工作方案。但由于落实国发201047号文件的需要，我区刚刚启动的农村居民点整治工作陷于停滞。,（二）如何搞好土地整治胡进安（安徽厅副厅长）1、目标：政府得土地、农民得实惠、城乡得发展2、必要性：大规模推进土地综合整治，既是新形势下缓解土地资源供需矛盾、加强耕地保护、促进城乡统筹发展的创新之举，是农业农村发展方式的重大转变。3、思路：拓宽视野，整体谋划，创新思路，统筹推进，获得多赢效应。4、举措：（1）突出规划引领。土地综合整治需要在全域规划、全域设计的基础上统筹推进。推进农村土地综合整治，必须坚持规划先行，综合考虑田、水、路、林、村优化布局和现代农业建设，统筹土地利用、村庄建设、基础设施、产业发展、生态环境、社会事业等，注重保持农村风貌和当地特色，保留传统的农耕文化和民俗文化的积极元素，建设与城镇同样便利而风貌有别的现代农村。,（2）强化资金整合。一是土地整理开发专项资金。包括新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、土地出让金用于农业土地开发部分。二是城乡建设用地增减挂钩增值收益。三是各类涉农资金。四是社会资金。五是财税和金融支持。（3）做活结合文章。重点抓好三个结合：一是综合整治与新农村建设相结合。按照新农村建设的要求，着力加强土地整理，切实提高农业综合生产能力；着力推进村庄整治，切实优化城乡用地结构，形成居住相对集中，产业集聚发展的新农村格局；着力抓好设施配套，实现布局优化、道路硬化、村庄绿化、环境美化，切实改善人居环境；着力发展现代农业，提高农业产业化水平，促进农业增效、农民增收，最终实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标。,二是综合整治与城乡建设用地增减挂钩相结合。要在整治区全面实行城乡建设用地增减挂钩，对项目区原有建设用地整理复垦后形成的建设用地置换指标，优先保证农民宅基地、农村基础设施和公共服务设施建设，并为当地农村集体经济发展留足空间，富余部分可以用于城乡建设用地增减挂钩，调剂到城镇。三是综合整治与承包经营权流转相结合。按照依法自愿有偿的原则，在坚持不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益的前提下，鼓励城乡各类经营主体以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式，引导土地向规模经营集中。（4）探索机制创新。一是创新项目实施方式。各级政府成立土地综合整治工作领导小组，主要负责项目审批和统筹调度，国土资源等相关部门组建工作机构，负责具体项目的组织实施，构建“政府领导、国土搭台、各方唱戏、群众参与”的工作格局。二是创新资金投入方式。,对经济欠发达地区仍以财政为主的投入方式。对经济较发达地区推行“以补代投”，引导各类资金流向农村参与土地综合整治，构建以企业投资为主体、财政补助引导相结合的投资方式。三是创新新增耕地管理方式。及时将新增耕地发包给集体成员承包经营，并确权发证，设立项目区耕地后期管护资金，对农民在一定年限内耕种新开垦耕地给予适当补贴，有效调动农民耕作新增耕地的积极性。（5）维护群众权益。体现群众意愿，对运作模式、规划设计、耕地整理、旧房改造、新居建设和社会保障等方面，群众代表全程参与，通过公告、听证、公示、票决等方式，广泛征求村民组织和农民意见，并依法签订协议，每个项目必须得到三分之二以上的群众赞成。帮助群众增收。创造条件，让当地农民参与土地整治工程建设获得劳务收入。通过土地流转使农民获得稳定的“地租”收入。通过促进结构调整，提高综合效益，促进农民发展现代农业增收。三要全力保障群众合法权益。,（三）农村土地金融前景由于农业比较效益、农业规模化和产业化水平、工业化和城市化进程、现行政策的共同作用，社会资本进入农业、土地整治领域难，预期收益小，风险大。农村土地（土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权）的管制政策（流转、抵押担保、城乡建设用地结构布局调整限制），制约农村土地金融。随着社会经济发展、政策性突破、金融工具和产品创新，农村土地金融前景可观。就目前一段时期内，金融资本在农业、农村土地整治中能够实际发挥作用的空间是有限的。,五、内蒙古土地市场土地市场是指土地权利单独或连同其地上建筑物、其他附着物以价值形态流通即流通过程的集合。简言之，土地权利交换的领域或场所。包括主体、客体、场所、中介、规则等。土地市场可分为一级和二级市场。市、旗县国土是一级市场出让国有建设用地使用权唯一主体，是出让市场；二级市场则是其他土地权利的交易市场，是流转市场。特殊情况下政府作为收购主体参与。（一）主要成就自1988年来，我区长期探索和实践国有建设用地使用制度改革，坚持以土地使用制度改革为突破口，不断拓展改革范围、深化改革内容，依靠改革推进土地市场建设，在发展中通过治理整顿和规范来巩固成果，依靠改革不断破解土地市场建设中的新问题，实现了由无偿、无限期、,无流动使用、划拨方式供地，向有期限、可流动、有偿使用的市场化出让供应为主导，划拨供应为补充的土地使用制度的历史性转变。随着1999年1月1日重新修订的土地管理法及其自治区实施办法的施行，我区土地使用制度改革步入了快车道。2000年国土资源厅成立以来，相继采取了一系列更为积极有力的重大举措，促进了改革进程。国有建设用地有偿使用制度已经在全区确立和巩固，国有建设用地有偿使用权的配置基本实现了市场化，工业用地和经营性用地全面实行招牌挂出让，促进了土地市场初步形成和不断发育，在我区工业化、城市化的加速度发展中发挥了重要的支撑作用，取得了显著成就。1、基本实现国有建设用地使用权的市场化配置，市场化程度不断提高我区二、三产业用地，除国家规定可以以划拨方式供,应的国有建设用地外，全部实行了市场化配置；除国家规定可以协议出让的国有建设用地外，全部实行了招牌挂出让。2010年度全区国有建设用地供应总量21865公顷，市场化配置（协议、招拍挂出让和租赁）占国有建设用地供地总量的69%。2、国有建设用地使用权的市场化配置，极大的支持了地方经济又好又快发展实行国有建设用地使用权出让以来，建设用地供应规模不断增长，在供地结构上既保障了基础公用设施、重点建设项目、保障性住房建设等用地，又在较高程度上满足了产业开发用地的市场需求，对我区近年来的较大规模建设和二、三产业的又好又快发展起到了重要的支撑作用；得益于国有建设用地使用权的市场化配置，土地资产价值,日益凸显，国有建设用地使用权出让成交价款连年大幅度增长，成为城市建设、改造与发展，落实保障性住房政策，统筹城乡发展的重要的财政资金来源。2010年全区供地总量是2006年的3倍，2010市场化配置土地总量是2006年的2.6倍；2010年全区国有建设用地使用权出让成交价款为488亿元，是2006年的.7倍。3、初步形成了一系列较为完备、具体、可操作的土地市场运行规则体系一是对政府以土地出让为核心的市场活动，地价评估、交易的中介服务，其它市场主体的交易行为，以及权利义务关系都陆续实施了相关规定。尤其对政府推进土地市场建设和服务、进行市场活动的行为，已经形成较为完整的制度化体系。二是对出让和流转土地的价格、入市条件等都有较为明确的规定。三是对土地交易过程的程序、,操作规范、依据标准等，做到了有章可循。四是对土地市场信息的公开发布有了一套具体的办法，土地出让信息的公开、透明具有了切实的制度保障。4、土地市场服务体系持续发展，服务功能日趋增强全区（10年初）已建立土地储备交易机构97家，为增强政府调控土地市场能力、推进和规范土地市场建立了必要平台；全区除保留和建立的政府公益性土地评估机构外，现有完全市场化运作的土地评估机构62家，其中可在全国执业的家、全区执业的19家、所在地执业的35家。评估机构的发展，较好的保障了土地市场价格评估需求。特别是在促进以城镇基准地价为基础的土地市场价格体系建设中发挥了重要作用；各级国土资源管理部门通过中国土地市场网、厅门户网站以及当地主要媒体，为市场提供了全方位的、动态的信息服务，,5、土地市场监管、监督机制正在不断发展完善经过多年来的努力，土地市场监管监督体系建设取得明显成效，对土地行政、土地市场活动主体的约束机制正在不断完善，市场的公开、公平、公正性显著提高。在国土资源系统内部，形成了一套自上而下的业务指导、检查、督促落实、完善制度，与内部纪检监察、党风廉政建设、国土资源行政执法监察联动的工作机制；横向部门的监督，包括纪检监察在土地出让活动方面的介入参与，包括发改、财政、城建规划等部门在落实土地供应政策、土地收购储备、出让土地条件设定、出让金管理等方面的相互制约；人大、政协、司法、监察、土地督察、审计等都以自己独特的方式不断加强对土地行政和土地市场的监督；自觉接受社会监督的力度不断加强。全区各级国土资源系统通过各种媒介、采取多种形式全方位公开了与土地市场有关的政策法规、办事程序和规则，做到了适时公布城镇,基准地价和发布可以公开的土地出让过程的全部信息，既是便民措施，更是接受各方面监督的根本措施。信访工作制度不断完善、工作力度持续加强，主要领导干部接访活动广泛开展，解决群众反映和举报问题的效果进一步增强，成为接受社会监督的重要途径。（二）我区土地市场的基本特点和存在的主要问题1、基本特点（1）以上海市为例相比，我区土地市场（城市）具有数量多、分散、相对独立的基本特点。一般土地市场都具有地域性特征，即由于土地属于不动产，具有不可移动性，与当地经济、社会、文化、历史、环境等关系密切，土地市场具有很强的地域性，属于地方性、区域性市场。上海市下辖区县，东西长公里、南北宽公里，市域总面积.,平方公里，其地理空间范围不大、加之市域公用设施和交通等基础设施的全面现代化，进一步缩小了相对的地理空间范围。市内已成为一个现代化的都市圈，各区域经济社会联系紧密、各区域建设用地功能性联系密切、替代性较强、地价的相关程度密切。整个上海市本身，基本就是一个相对独立的、集中统一的土地市场。内蒙古的行政区划、地理空间范围则完全不同。几乎每一个建制镇、城市，都是一个相对独立的土地市场。即使相邻城镇之间，建设用地的替代性也不强、具有各自的地价机制。自治区土地市场是由众多相对独立的土地市场构成的体系。基于这一特点，我区有着相适应的土地市场管理、推进土地市场建设的模式；在管理和推进的层次上，自治区侧重于宏观层面，微观层面的着力点则主要在市、旗县（市）；无论宏观、还是微观层面，都需要学习借鉴发达地区经验和操作方式。自治区层面上的土地市场整合不妥。,（2）我区市场发育程度总体水平不高，用地需求竞争性较弱、产业和地区之间的差异性显著。全区土地市场是以国有建设用地使用权出让为主导的格局，国有建设用地使用权的流转还不够活跃，集体建设用地使用权和农村土地承包经营权流转还在起步阶段；在国有建设用地使用权出让中，虽然拍卖出让有所发展，但占主要份额的是协议和挂牌出让，对同一宗出让土地的实际购买者单一、买方市场竞争性不强；在产业用地方面，商业用地一般以竞标、竞拍方式获得，房地产开发用地也有一定的比例以竞标、竞拍方式获得，工矿用地基本以摘牌或协议方式获得，工矿用地需求的竞争性缺乏；在地域差异上的表现则较为复杂，土地市场规模、市场需求的竞争性和地价都有显著的不同。我区土地市场总体上看，西部优于东部，南部好于北部，呼、包、鄂居于全区前列，盟市所在地市场发育程度相对较高，旗县级政府所在地及其它建制镇市场发育程度一般较低、发展不平衡。,发育程度不高、不平衡，是由我区产业化、工业化和城镇化发展所处阶段及其发展状况决定的。工业化是促进农牧业产业化、带动第三产业发展的引擎，也是决定土地市场状况的根本性因素。农牧业总体上仍然处于由半自给自足经济向产业化方向发展的阶段。在这一阶段上，农牧区人口转移、农牧业收入水平和农牧业专业化服务、产业发展的局限性，都是直接或间接影响土地市场发育的重要因素；我区的大部分城镇是比较年轻的新兴城市，处于改造和发展的初期阶段。无论城市规模还是公共和公用基础设施建设积累水平，都落后于内地，与发达地区差距更大，公益性建设用地必然占有较大份额；我区工业化水平还不够高，而且出于服从国家产业分工布局的需要，区内主要工矿业在国家宏观产业布局中处于低端、基础的地位，用地没有竞争性。同时，工矿企业分布的不平衡、一般制造加工业的欠发达、多数招商引资项目很难出现第二个竞争主体等实际情况，也使得工业用地的市场缺乏竞争性。,学习先进地区经验，根本上是要从我区产业化、工业化和城市化发展的基本情况出发，分阶段、分步骤、分产业、分层次、分地区的采取有针对性的措施，不断改善土地市场管理、推进土地市场建设，保持土地市场建设与经济社会发展的要求相适应。2、主要问题（1）现行管理体制一定程度制约基层积极性，土地审批、年度新增用地计划制度难以适应经济社会发展要求土地行政与一般行政管理相比，更适合属地化管理。土地具有不可移动性，土地资产是不动产，土地市场是区域性、地方性的。土地资产管理、土地市场管理和建设的具体内容，客观上更适合于实行属地管理，尽可能下放权力，便于旗县级政府有效的整合各相关部门力量，统筹协调区域内土地资产管理、土地市场管理和建设。,现行土地征收转用审批权力主要集中在自治区级以上政府，年度新增建设用地指标实行自上而下的分配。相对于复杂多样、动态变化的建设项目用地和市场需求，总是处于被动的局面。在市场经济环境下，每个城镇都是一个相对独立的市场，土地需求、价格都在时间尺度上发生这样那样的动态变化。政府作为一级土地市场的垄断者和土地市场的调控、监管者，必须针对单个土地市场的需求变化，在土地供应的数量、节奏、价格、调控措施上作出尽可能快速的反应，以满足市场需求、调控市场平稳健康运行。也只有实现各个、单个土地市场的平稳健康运行，才可能做到全区、全国范围土地市场总体的平稳健康，而不是相反。换句话说，土地参与宏观调控政策的落实，必须是由政府对单个土地市场的调控实现的，基本手段就是土地供应的数量、节奏、价格及其他调控措施。愈是具体的调控措施，愈是不适合在各个市场之间作出硬性的统一规定。,对于加强耕地保护、控制基本建设投资规模来说，自治区以上政府的治本之策在于制订完善规则，建立和强化监督监管机制。高度集中土地审批权，配发年度用地指标，可以作为特殊经济社会背景下的应急政策工具，不宜作为长期实行的制度。管得过宽过多过细，弊端凸显。近年来土地违法违规现象呈现多发态势、中小型项目用地难、经济结构失衡等问题，或多或少都与现行土地审批和用地指标管理制度有关。实际上也限制或影响了市、旗县（市）调控单个土地市场的能力和效果，不利于国家土地参与宏观调控政策取得预期效果，不利于进一步推进土地市场建设。（2）多头供地的问题依然存在在推进产业开发超常规、跨越式发展，在较大规模经营和开发建设城市背景下，部分地区政府赋予了开发区管委会或土地储备机构以供应建设用地的权限。在当时的,条件下，对于促进开发区快速发展和城市建设改造步伐的加快，在突破体制机制性障碍或弥补财政建设资金严重不足、吸引外来资本投资等方面起到了积极作用。随着发展形势、发展理念、政策要求的变化和完善土地管理体制机制的新要求，多头供地的弊病也逐步显现。独立于当地国土资源行政主管部门之外的机构供应土地，容易脱离已经形成的土地行政监督监管，在土地出让程序、方式、价格、出让金收支两条线管理等方面更易于发生不规范操作甚至违规违纪问题，不利于贯彻市场建设运行的公开、公平和公正原则，在这方面是有教训的。同一个城市的多头供地，势必给统筹土地一级市场供应带来困难，造成市场混乱，削弱政府垄断一级市场的作用也不符合国家有关法规要求。在现今国家强力推行土地市场动态监测监管系统应用的情况下，所有土地出让信息都必须录,入该系统，全部土地出让必须由国土资源部控制的系统生成有效合同，只向有行政代码的市、旗县（市）自动配发使用该电子合同。(3)分散的土地产权行政管理不利于土地市场建设内蒙古完整的土地市场是包括建设用地使用权，耕地、草地和林地承包经营权流转的市场。土地市场交易的对象无例外的是土地产权。土地产权是土地行政管理的重要内容，也是政府管理土地市场最有效、最现实的切入点。没有土地产权管理，无法建设管理土地市场。建设用地使用权和农用地承包经营权，都是土地使用权，是土地产权的具体形式。建设用地使用权市场与土地承包经营权流转市场实质内容一致，建设和管理的一般要求相同，服务体系架构并无原则区别，完全具备集中交易、统一建设管理、共享服务体系的可能。,按照党的十七届三中全会决定，筹划和启动农村土地承包经营权流转市场建设已进入关键时期。现行行政体制下，土地产权分属国土、农、林、牧各部门管理，形成各自为政、多头建设和管理土地市场的局面。广泛建立城乡分割、农林牧相互独立的土地市场体系，缺乏可操作性，综合效果没有保障，也不符合改革发展的基本方向。由于相关的土地产权管理资源分散在各部门，部门之间的相互掣肘在所难免；二是行政管理机构、有形市场、服务体系的重复建设或交叉，将会造成行政资源巨大浪费、引发新一轮的机构膨胀、提高社会交易成本；三是我区土地承包经营权流转，将呈现有先有后、逐步发展的格局。其发展进程将主要取决于农业产业化与非农产业、城市体系吸纳农村牧区转移人口能力的双向对接。建立建设用地使用权和农用地承包经营权流转统一的、城乡一体化的土地市场体系，符合土地使用制度改革的,大方向，有其现实的可能和必要，主要障碍是土地产权管理过于分散。（4）城乡规划滞后城市规划滞后，或者未按规定公布，城市控制性详细规划公布实施的情况更差。由于城市规划滞后，给土地出让和监管都带来一些问题。比如，具体宗地的土地利用是否符合城市规划具有一定的不确定性，为过于宽泛的自由裁量、随意性提供了空间；给市、旗县（市）土地出让计划的制订，出让宗地土地用途、容积率等条件的设定带来困难和问题；对土地使用人改变土地用途、变更建筑容积率等约定条件的监管认定缺乏明确具体的依据等。完善的城市、镇规划体系，是规范土地出让、加强供地后监管的必要条件，也是有关法律规定的强制要求。,（5）招商引资模式有待完善一直以来采取以产业项目或其它具有比较优势的资源招商引资，预先对用地因素没有给予充分的考虑，一般的结果是先有项目后落实用地。对于工业和其它经营性用地，容易发生与土地招牌挂出让规范要求相抵触的情况，由此而产生未批先用、变相协议出让、低价出让等问题。（6）土地市场监管有待改善在管理上不同程度存在重审批、轻批后监管，重出让、轻使用监管的现象，不利于减少批而未供土地面积比例，难以做到及时发现和处置违反约定使用土地的行为。原因是，审批和土地出让直接关系地方的眼前发展或利益，见效快、收效大，易于受到关注，有比较充分的内在动因，只需要外在力量的规范，基本不需要外力的鼓励或强制。监管问题则相反，其产生的效益具有间接性、长远性和综合性，往往会触及到眼前的、具体的利害关系，,自觉监管、重视监管的动力不足，更多的需要外力的激励和强制约束。附带引发的问题还包括对基础工作不够重视，普遍缺乏较为完善的城镇地籍调查成果资料和地籍动态管理系统，土地市场监管缺少基本的信息支持；系统内部各方面（包括专业业务、政策法规、执法监察等）的监管有待进一步整合、优化，减少重叠和漏洞，减轻基层负担，提高监管效用等。（三）进一步加强土地市场建设的设想1、理顺和完善土地行政管理体制（）取消下管一级领导班子体制，回归属地管理。（）开发区（园区、新区）土地管理机构、储备交易机构，一律隶属于当地市、旗县国土资源局直接管理。重申市、旗县市国土资源局代表政府出让国有建设用地使用权的主体地位，其它机构无权以自己名义发布出让公告、签订出让合同。（）集中统一土地产权行政管理，整合相关行政资源。,2、优化各级土地行政职能（）监管重心上移，审批权力下放。盟市级以上机关重在规划管理、强化规划实施的监管、严肃规划变更审批、制订和完善审批规则，探索市、旗县（市）在符合土地利用总体规划确定的建设用地范围内自行审批农用地转用和征收。自治区和中央政府只保留土地利用总体规划确定的建设用地范围以外的农用地转用和征收审批权。（）增强规划控制力，弱化计划刚性。允许市、旗县（市）在土地利用总体规划确定的规划期内建设用地指标总量范围内，统筹安排年度新增建设用地计划。规划期内各年度新增建设用地之和不得突破同期规划的建设用地总量。符合规划的可以自行调整城乡建设用地结构布局。（）进一步强化市、旗县（市）政府的土地市场主体地位。国家和自治区出台的非普遍适用的具体政策规定、不可通用的标准规定应当取消，赋予市、旗县（市）,政府制订具体用地政策、地价政策的充分权力，提高引导市场、规范市场、调控市场的能力和效果。3、加强城市、镇规划工作按照中华人民共和国城乡规划法的要求，加快我区城乡规划体系的建立完善，提出完成各级各种具体规划编制和公布实施的时间表，并强化对社会公开的监督。4、建立充分考虑用地因素的招商引资模式招商引资规划、计划、项目的制订或确定时，应当充分考虑项目地的土地利用规划、计划和土地市场情况，将
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