行政主体与行政组织法.ppt

第三章行政法主体与行政组织法一、行政法主体概述二、行政机关三、其他行政主体四、公务员法的创新五、行政相对人六、行政法制监督主体七、行政组织法的完善,第二章行政组织与公务员基本要求：了解：行政组织法、行政机关、法律、法规授权的组织、行政机关委托的组织、公务员的概念。理解：行政组织法的基本原则，国务院行政机构的种类，地方各级人民政府机构的设置与编制，派出机关与派出机构的区别，法律、法规授权的组织与行政机关委托的组织的区别，法律授权对行政职能权限的规定性，非政府组织履行行政职能的性质和地位，公务员的范围，公务员基本管理制度。熟悉并能够运用：行政组织法理论和制度分析判断机构的性质、行政职权的合法性和公务员的行政纪律责任问题。,考试内容：第一节行政组织法概述行政组织法的概念行政组织法的基本原则第二节中央国家行政机关国务院概述国务院机构的种类第三节地方国家行政机关地方国家行政机关的组成和职权地方国家行政机关的派出机关和派出机构第四节实施行政职能的非政府组织法律、法规授权的组织行政机关委托的组织第五节公务员公务员制度的概念和基本原则公务员的基本权利义务对公务员的基本管理制度,第一节行政主体概述一、行政主体的概念与特征（一）概念：行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义实施行政活动，并能独立承担由此产生的法律效果的社会组织。（二）行政主体必须具备的条件与特征1、一定的社会组织；2、享有行政权力（核心和本质特征）；3、能以自己的名义实施行政活动；4、能独立承担法律效果。,二、行政主体与相关概念的区别（一）与行政法律关系主体的区别（二）与行政机关的区别行政机关是最普遍、最重要的行政主体。1、行政机关并非惟一的行政主体。2、行政机关并不始终是行政主体。（三）与国家公务员的区别1、行政主体与国家公务员之间具有不可分割的联系。2、行政主体与国家公务员又是性质各异的两个不同概念。,三、行政主体的资格（一）行政主体资格的取得行政主体的资格，是指作为行政主体所必须具备的法定条件。行政主体可分为职权行政主体和授权行政主体。1、职权行政主体资格的取得职权行政主体即各级各类国家行政机关，自组织依法成立时就自然取得行政主体资格。2、授权行政主体资格的取得（1）必须有行政法规范明文规定的授权依据。（2）须经有权机关明确作出授权决定。,（3）授权决定应予公告。（二）行政主体资格的转移和丧失四、行政主体的范围（一）职权行政主体的范围1、中央行政机关（1）国务院。（2）国务院组成部门。（3）国务院直属机构。国务院直属机构不同于办事机构。（4）国务院部委管理的国家局。,国务院组成部门(27个)外交部国防部发展改革委教育部科技部工业和信息化部国家民委公安部安全部监察部民政部司法部财政部人力资源和社会保障部国土资源部环境保护部住房和城乡建设部交通运输部铁道部水利部农业部商务部文化部卫生部人口计生委人民银行审计署,国务院直属特设机构(1个)国资委国务院直属机构(15个)海关总署税务总局工商总局质检总局广电总局新闻出版总署（版权局）体育总局安全监管总局统计局林业局知识产权局旅游局宗教局参事室国管局国务院办事机构(4个)侨办港澳办法制办国研室台办新闻办（*国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室、国务院新闻办公室与中共中央对外宣传办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列。,国务院直属事业单位(14个)新华社中科院社科院工程院发展研究中心行政学院地震局气象局银监会证监会保监会电监会社保基金会自然科学基金会国务院部委管理的国家局信访局粮食局烟草局外专局海洋局测绘局邮政局文物局中医药局外汇局煤矿安监局*档案局*保密局（*国家档案局与中央档案馆、国家保密局与中央保密委员会办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构。）,2、地方行政机关（1）地方各级人民政府（2）地方各级人民政府的职能部门（3）地方各级人民政府的派出机关省、自治区行政公署；县、自治县区公所；市辖区、不设区的市街道办事处；县级以上经济技术开发区设立的管理委员会，也属于派出机关。（二）授权行政主体的范围,1、行政机构：（1）内部机构；（2）派出机构；（3）临时机构。2、企业单位：（1）公用企业；（2）金融企业；（3）专业公司。3、事业单位：（1）教学科研单位；（2）技术单位。4、社会团体：5、其他组织：,第二节行政机关一、行政机关的概念行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。二、行政机关的性质和特征（一）性质：相对于国家权力机关，它是执行机关；相对于行政相对人，它是行政主体。（二）特征：1、行使国家行政职权，管理国家行政事物；2、行政机关在组织体系上实行领导从属制；3、行政机关在决策体制上一般实行首长负责制；4、行政机关行使行政职能通常是主动的、经常的和不间断的；5、行政机关最经常、最直接、最广泛地与相对方打交道。,三、行政机关的分类1、根据其权限范围，分为一般行政机关与部门行政机关；2、根据其管理的客体和内容，分为职能性行政机关与专业性行政机关；3、根据其设立依据和存续时间，分为常设性行政机关与非常设性行政机关；4、根据其与相对人的关系，分为专门执法机关与普通管理机关；5、根据其决策和负责体制，分为首长制行政机关与委员制行政机关；6、特别的分类：派出行政机关与被派出行政机关。注意与被派出机构的区别：被派出行政机关在职权的范围和内容上相当于一级政府，享有独立的行政主体地位；被派出机构不是独立的行政主体。,四、行政机关的职责、职权与管理手段（一）职责：1、保障国家安全2、维护社会秩序；3、保障和促进经济发展；4、保障和促进文化发展；5、健全和发展社会保障与社会福利；6、保护和改善人类生活环境与生态环境。（二）职权：1、行政立法权；5、行政裁决权；2、行政命令权；6、行政强制权；3、行政处理权；7、行政处罚权。4、行政监督权；（三）管理手段,行政主体案例分析：,某市人民政府计划对本市各个农贸市场环境卫生进行整顿，决定先由市人民政府的政策研究室组织制订一份关于整顿农贸市场环境卫生的规范性文件。政策研究室经对各方面进行调查，征求有关工商、卫生行政职能部门的意见后，最后起草的文件经政策研究室主任的批准，以本研究室的名义向全市进行公布，并要求有关单位和个人要贯彻落实。问题：该市人民政府的政策研究室公布规范性文件的行为是否正确？为什么？,正确答案：,该市人民政府的政策研究室公布规范性文件的行为是错误的。因为，市人民政府的政策研究室不具有行政主体资格，不能对外以自己的名义作出行政行为。行政机关以自己的名义实施行政行为，必须具有行政主体资格。市人民政府的政策研究室是市人民政府的内部机构，虽然同属行政机关系统，但它只是机关内部的协调、办事管理机构，它不能对外独立行使权力，也不能独立对外承担其行为后果的法律责任。本案中的规范性文件，应以市人民政府的名义对外公布，才能产生法律效力。根据行政主体的理论，行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。能够成为行政主体的组织，必须同时具备三个条件：（1）必须享有行政权力。（2）以自己的名义运用行政权力，进行行政管理活动。（3）能够独立地承担自己行为所引起的法律后果。行政机关包括国家行政机关、法律法规授权的组织以及受委托组织。,第三节其他行政主体一、法律法规授权的组织（一）法律法规授权组织的含义及特征法律、法规授权的组织是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家行政机关组织。特征：1.授权组织的行政职权基于法定授权而产生。2授权组织必须按照授权法的规定以自己的名义行使行政职权。3.授权组织对其所实施的行政行为独立地承担法律责任。4.授权组织可以成为行政诉讼的被告。,（二）被授权组织的条件和范围A.条件：1、相应组织应与所授权行使的行政职能无利害关系。2、相应组织应具备了解和掌握与所行使职能有关的法律、法规和有关技术知识的工作人员。3、相应组织应具备所授行政职能行使所需要的基本设备和条件。4、对于某些特别行政职能，被授权组织还应具备某些特别的条件。B.被授权组织的范围：1、基层群众性自治组织；2、行业组织；,3、工青妇等社会团体；4、事业与企业组织；5、行政机关的内设机构和派出机构。（三）法律法规授权的组织的法律地位1、被授权组织在行使法律法规所授行政职能时是行政主体，具有与行政机关相同的法律地位。2、被授权组织以自己名义行使法律法规所授职能，并由其自身就行使所授职能的行为承担法律责任。3、被授权组织在非行使行政职能的场合，不享有行政权，不具有行政主体的地位。,二、其他社会公权力组织是指法律、法规未授权行使公权力情况下的社会公权力组织。三、行政机关委托的组织（一）受委托组织的含义受委托组织是指受行政机关委托行使一定行政职能的非国家行政机关的组织。1、受委托的组织不是行政机关，也不是其他国家机关。2、受委托的组织仅能根据委托行使一定行政职能，而不能行使一般的行政职能。3、受委托的组织行使一定行政职能是基于,行政机关的委托，而非基于法律、法规的授权。4、受委托组织与委托行政机关的关系不同于行政机关内部的委托、代理关系。（二）受委托组织的条件和范围1、条件：（1）受委托组织应是依法成立的管理公共事物的事业组织。（2）受委托组织具有熟悉有关法律、法规、规章和任务的工作人员。（3）受委托组织履行受委托职能需要进行检查或者技术鉴定的，它应有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。2、范围：大致同于法律、法规授权组织的范围,（三）受委托组织的法律地位受委托组织不是行政主体，它行使一定行政职能必须以委托行政机关的名义，且由委托行政机关对其行为向外承担法律责任。四、授权组织与被委托组织的区别1、性质不同：前者享有法律、法规授予的特定的行政职权，属于行政主体；而后者是以行政委托组织的名义实施行政行为，不是行政主体。2、权力产生的依据不同：前者的行政职权是由法律、法规的授权而产生；而后者只有在接受了行政委托后才依据行政委托获得了行政职权。,3、行为后果不同：前者是独立的行政主体，能够对自己实施的行政行为承担法律责任；被后者却不能自己承担法律责任，当发生行政争议时则由委托机关来承担。,第四节公务员法一、公务员的概念及范围二、公务员的职位分类三、公务员的法律地位四、公务员的权利、义务等五、案例分析,一、公务员的概念及范围本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。除了将政府的官员纳入公务员的调整范围以外，还将国家立法机关，审判机关、检察机关，以及国家党政机关、人大政协和公共社会团体的工作人员，也纳入到公务员的范围。,而教育、科研、文化、卫生、体育等国有事业单位的干部和工作人员，以及国有企业的干部和职工，没有纳入到公务员的范围里来，尽管他们也是国家的工作人员或公职人员，这样就比较科学界定了公务员的范围。,国际上通常有三种模式，第一种模式是小范围的模式，仅仅调整政府系列的公务员，而且还不包括政务类的公务员，只调整事务类的公务员。第二种模式是中范围的模式，包括中央到地方政府部门中的，政务类公务员和事务类公务员，都是公务员法调整的范围。第三种模式是大范围的模式，除了将政府的官员纳入公务员的调整范围以外，还将国家立法机关，审判机关、检察机关的工作人员，也纳入到公务员的范围里，有的国家甚至把国有企业、事业单位的正式人员也纳入到公务员的范围之内。,二、公务员分类管理的制度第一是按照公务员职位的性质，工作特点和对它管理的需要，对公务员的职位进行分类，将公务员的职位划分为、专业技术类、行政执法类和综合管理类等类别。第二是按照公务员产生和任免的方式以及管理对象不同，将公务员分为领导成员和非领导成员。第三是按照任用的方式不同，划分为委任制公务员和聘任职公务员。第四法官、检察官类职位以及其他职位类别。,对公务员职位进行重新分类第14条：国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。,专业技术类职位专业技术类职位的概念和特征：专业技术类职位是指机关中履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位。例如公安部门的法医鉴定、海关的原产地管理等职位。,行政执法类职位的概念是指基层行政机关中执行行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的职位。三层涵义：第一，只有行政机关中才有行政执法类职位。第二，并不是全部的行政机关当中都存在行政执法类职位。第三，并不是履行市场监管和社会管理职能的行政机关中所有的职位都是行政执法类职位。政府部门中直接履行监管、处罚、强制、稽查等现场执法职责的职位。主要集中在公安、海关、税务、工商、质检、药检和环保等部门的基层单位。,*综合管理类除专业技术类、行政执法类以及其他类别之外，其他公务员一揽子归入综合管理类。综合管理类的概念：机关中履行规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督的综合管理及机关内部人事、财务、党务管理职责等的职位。,管理型政府与服务型政府,所谓委任制公务员，是由上级机关和行政首长任命的、常任制的公务员，非经法定事由，非经法定程序，在退休之前，这些公务员都不离开公务员队伍。而聘任制公务员是用人单位通过签订聘任合同，所录用的公务员，这些公务员他们要按照聘任合同所规定的聘任期限来决定他们的公务员身份。,法官、检察官类职位第3条：法律对法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。,其他职位类别第14条：国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。,职务与级别的对应关系如下表,三、公务员的法律地位1、在外部行政管理关系中，公务员代表行政机关，以所在行政机关的名义行使国家行政权，其行为的结果归属于相应行政机关。2、在行政诉讼法律关系中，公务员既不能作原告，也不能作被告，不具有诉讼当事人的地位。若公务员成为行政相对人呢？3、在内部行政法律关系中，公务员则可以以公务员的名义作为一方当事人与行政机关发生法律关系。4、在行政法制监督关系中，公务员可以作为监督对象与监督主体发生关系。,四、公务员的义务、纪律和责任1、公务员的义务（1）公务员有依法履行职责的义务。（2）公务员具有服从和执行的义务。（3）公务员的廉洁义务。2、公务员的纪律（1）政治纪律。（2）工作纪律。（3）廉政纪律。（4）道德纪律。3、公务员的服从义务和执行责任,五、公务员的权利（一）公务员的权利1、公务员享有工作条件保障权。2、公务员享有身份保障权。3、公务员的工资报酬权。4、公务员的职业发展权。（二）公务员的工资保障1、公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。2、公务员的工资构成由级别工资和职务工资来构成。（三）公务员的权利救济,1、申诉权；2、控告权；3、仲裁权。六、公务员的录用、辞职、辞退（一）公职关系的发生1、考任；2、选任；3、聘任；4、调任。（1）考试录用（21条：录用担任主任科员以下，及其他相当职务层次的非领导职务的公务员，采取公开考试，严格考察，公平竞争，择优录用的办法。）（2）严格考察（二）公职关系的内容（三）公职关系的消灭1、公务员退休：2、公务员的辞职制度：因公辞职；自愿辞职；引咎辞职；责令辞职。,3、公务员的辞退制度公务员法规定公务员辞退的条件：（1）公务员在年度考核中连续两年考核不称职。（2）不胜任现职工作又不服从其他工作安排的。（3）所在的机关调整、撤销、合并，或者要缩减编制员额，需要调整一部分人员的工作。（4）不履行公务员的义务，不遵守公务员的纪律，经教育仍无转变，不适宜继续在机关工作，而且又够不上开除处分，对这部分人也要按辞退来处理。（5）旷工、因公外出，或者请假期满，无正当理由，逾期不归。,不能辞退公务员的原因：（1）因公致残并确认丧失或者部分丧失工作能力的。（2）女性公务员在孕期、产期和哺乳期内不能辞退。（3）患病或者负伤的公务员，正在治疗不能辞退。（4）法律、行政法规规定，不宜辞退的其他情况。4、公务员死亡5、开除,案例一公务员的双重身份【案情摘要】某区公安局交通警察邵某下班骑自行车回家途中，看到一辆轿车驶人禁行道，严重影响上下班行人通行，众人说服无效。于是，邵某便出示身份证明后将车拦住，司机李某不听劝阻并与其争吵，邵某发现司机酒后驾车，遂对其现场罚款50元，并勒令其就地停车待酒醒两小时后方可行驶。次日，司机李某到市公安局交警支队提出申诉，称邵某下班后无权罚款。市公安局交警支队经过复议后，维持原罚款50元的决定，李某对此不服，向区法院提起诉讼。在诉讼中，对邵某行为的性质有两种不同意见。一种意见认为应属个人行为，因其是在下班期间所为的行为；另一种意见认为应属公务行为，因为邵某的行为虽然是在下班期间所为，但就其行为内容来说是在履行交通警察的职责。【问题】邵某的行为性质究竟应当如何认定？,【参考结论】邵某的行为应当属于公务行为。【法理、法律精解】国家公务人员具有双重身份：公民个人与国家公务人员；与之相应存在双重行为：个人行为与公务行为。二者如何区分是实际中经常发生的问题。公务人员上班时间内所为的行为属公务行为，下班后遇到违法行为和紧急情况下实施的履行职责的行为，也是公务行为。交通警察邵某虽然不是在工作时间和工作岗位所作的行为，但应认定是属于执行公务。交通警察具有特定的工作性质，对一切违反交通管理的违章行为随时都有管理权。维护交通秩序是交通民警的职责，如果对违反交通管理的现象不加制止则是一种失职行为。因此，交通警察无论何时何地，只要是在维护交通秩序，所实施的具体行政行为都属于公务行为。邵某身为交通警察，制止违章驾车是他的工作职责，其所为行为应当认定为公务行为。,案例二、公务员的双重身份,【案例简介】原告：李某。被告：某县公安局。某县公安局办公室主任王某在一次宴请自己老战友的酒席上与酒店老板李某发生争执。王某一气之下，将酒店内的一台高级进口彩电砸坏，并扬言要吊销李某的营业执照。李某在多次向王某索赔无效的情况下，以王某为县公安局干部为由，要求公安局予以赔偿。被公安局拒绝后，李某以县公安局为被告，向县人民法院提起行政诉讼，请求法院判令县公安局赔偿自己的损失。【问题提出】本案是公务员的公务行为还是个人行为？【法律依据】中华人民共和国行政诉讼法第2条、第11条。,案例三：公务员的公务行为,【案例简介】原告：张某。被告：某县工商局。1995年6月，张某用自行车驮着两筐白菜到农贸市场上去出售。到农贸市场之后，张某因为急于出售，便没有到指定的摊位，而是在存放自行车处叫卖。这时，在农贸市场执勤的工商管理员王某以张某未在指定摊位出售为由，将张某的秤杆和秤砣拿走。张某便赶到工商管理局市场办公室去索要自己的秤杆和秤砣，王某不给。张某便抓起王某脱在地下的鞋子，说：“你不给我秤，我便把你的鞋子拿走。”王某急忙往回抢鞋，双方拉拉扯扯，厮打在一起。很快，其他市场管理人员也赶过来帮王某一起厮打。在厮打过程中，张某全身多处受伤，不得不住院治疗，共花去医药费千余元。张某出院后，要求工商管理局赔偿其医疗费1500元，误工补贴2000元，精神损失和其他费用4000元，总计人民币7500元。该县工商管理局审查后认为，本案王某和其他几位肇事者的,伤害行为与工商管理局无关，属个人行为，故工商管理局对张某的赔偿请求不予受理。张某不服，遂向县人民法院提起诉讼，请求行政赔偿。【问题提出】本案是民事赔偿还是行政赔偿？应该由谁承担赔偿责任？【法律依据】中华人民共和国国家赔偿法第二条、第三条第（三）项、第二十七条第一款第（一）项，中华人民共和国行政诉讼法第六十七条第（二）款。,一般而言，区分公务行为和个人行为，以下因素值得考虑：1、时间要素。公务员在上班和执行任务期间实施的行为，通常视为公务行为，而在下班和非执行任务期间实施的行为，则通常视为个人行为。2、名义要素。公务员的行为是以其所属的行政主体的名义作出的，通常视为公务行为；非以其所属的行政主体的名义作出的，通常视为个人行为。3、公益要素。公务员的公务行为涉及公共利益的，同公共事务有关的，通常视为公务行为；不涉及公共利益，与公共事务无关的，通常视为个人行为。,4、职责要素。公务员的行为属于其职责范围的，通常视为公务行为；超出其职责范围的，通常视为个人行为。5、命令要素。公务员按照法律或者行政首长的命令、指示以及委托实施的行为，通常视为公务行为；无命令和法律根据的行为，通常视为个人行为。6、公务标志要素。公务员执行公务是佩带或出示能表明其身份的公务标志的行为，通常视为公务行为，反之则属于个人行为。,案例四：行政机关的追偿权,【案例简介】原告：张某。被告：某市工商局。张某是某市东岭市场的个体摊贩，租用本市工商局的摊位经营百货。1996年初，工商局的黄某为给自己的熟人调一个好的摊位，强迫张某移动摊位，张某没有答应，同年3月12日，黄某再次强迫张某移动摊位，张某仍旧没有答应。黄某恼羞成怒，随后在未出示任何证件的情况下，将张某正在营业的富康百货商店查封，换掉门锁，贴了封条，对张某被封的商品也未清点记录。此后，该被封的商店两次被盗。不久，张某向市人民法院提起行政诉讼，请求撤销工商管理局的查封决定，并赔偿因查封商店所造成的损失和被盗现金2500元及丢失货物的折价款5000余元。【问题提出】本案公务员行为是公务行为吗？谁应当承当赔偿责任？行政机关能否对黄某行使追偿权？,第五节行政相对人一、行政相对人概述（一）行政相对人的涵义行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体行政行为影响其权益的个人，组织。1、行政相对人是指处在行政管理法律关系中的个人、组织。2、行政相对人是指行政管理法律关系中作为与行政主体相对应的另一方当事人的个人、组织。3、行政相对人是指在行政管理法律关系中，其权益受到行政主体行政行为影响的个人、组织。,（二）行政相对人的分类1、个人相对人与组织相对人2、直接相对人与间接相对人3、作为行为的相对人与不作为行为的相对人4、抽象相对人与具体相对人5、授益相对人与侵益相对人（或称“不利行政行为相对人”）二、行政相对人的法律地位与权利、义务（一）行政相对人的法律地位行政相对人的法律地位主要表现在下述三个方面：首先，行政相对人是行政主体行政管理的对象。其次，行政相对人也是行政管理的参与人。此外，行政相对人在行政救济法律关系和行政法制监督关系中可以转化为救济对象和监督主体。,（二）行政相对人的权利1、申请权2、参与权3、知情权4、正当程序权5、批评、建议权6、申诉、控告、检举权7、申请复议权8、提起行政诉讼权9、请求国家赔偿、补偿权10、抵制违法行政行为权,（三）行政相对人的义务1、服从行政管理的义务2、协助公务的义务3、维护公益的义务4、接受行政监督的义务5、提供真实信息的义务6、遵守法定程序的义务,