整理广西民族自治县自治条例的立法困境与解决路径

广西民族自治县自治条例的立法困境与解决路径摘 要：自治县自治条例的贯彻落实在很大程度上促进了民族自治地方政治、经济、文化以及社会各方面的顺利发展，但是，由于现实条件和立法限制等原因，也面临着诸多问题。文章以广西隆林、都安、大化、巴马4个民族自治县为例，认为当前自治县自治条例的贯彻落实存在着结构和内容重复单一、修订过程流于形式、法律权威虚空低效、执法部门含糊不清等立法困境。根本原因主要有将赋权视为优惠、推行自上而下的立法、自治区自治条例缺位、立法内容趋向雷同等。最后指出，必须坚持和维护党和国家的民族政策，巩固和完善民族区域自治制度，建立健全民族法制体系，坚决贯彻落实自治县自治条例，促进民族地区政治、经济、文化及其社会的全面发展。关键词：广西;民族;自治条例;立法;解决路径中图分类号：D912.15 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2015）04-0116-07自20世纪80年代中期起至2014年，广西12个民族自治县都制定并颁布了自治县自治条例，且都经历了第一轮自治县自治条例的修订，绝大部分正在进行第二轮的修订，其中，隆林、富川、罗城和巴马等4个自治县自治条例已通过广西壮族自治区人民代表大会常务委员会审议并颁布实施。应该说，自治县自治条例确实对促进民族自治地方政治、经济、文化以及社会等各方面的发展起到了巨大的作用，但也面临着诸多的问题，应该予以重视。一、民族自治县自治条例的立法困境民族自治县自治条例的制定，体现了党和国家实施民族平等政策、民族区域自治制度的正确性和优越性，也极大地促进了民族自治地方政治、经济、文化以及社会各方面的发展，维护了社会稳定，巩固了民族团结。但是，由于实际情况及立法本身存在的局限性，当前自治县自治条例也陷入了立法困境之中，出现了诸多的问题。（一）结构和内容重复单一从广西12个自治县自治条例的具体结构来看，虽然各个自治县的章节有所不同，有6章、8章、9章等，但总体上可以整合为6章，即第一章：总则;第二章：自治机关;第三章：人民法院和人民检察院;第四章：自治权;第五章：民族关系;第六章：附则。之所以有的县份出现8、9章，实际上只是将第四章“自治权”细分为经济、财政与金融、教育与科技、文化与卫生等章节，在内容上并无异。在法条数上，各县自治条例也同样显示出一种趋同性，即条数相当，如融水52条、三江48条、龙胜54条、恭城58条、隆林53条、富川58条、都安52条、罗城56条、巴马55条、环江56条、大化52条、金秀54条。虽然，法条数最少的三江侗族自治县与法条数最多的恭城瑶族自治县、富川瑶族自治县相比相差了10条之多，但是其所阐释的内容基本一致。以隆林、都安、大化、巴马4个自治县的自治条例为例，由于其要求的“自治权”趋向于一致，如果不标出具体的县份，任选其中一县的自治条例都可以套用到其他3个县的自治条例上，个中的原因就是因为各县所要求的“自治权”缺乏地方特色，趋于泛化、同一化，这就使得各县的自治条例针对性不强，重复而单一的结构和内容在法的效用上已经在很大的程度上失去了其权威性。各县自治条例的结构和内容之所以趋同，一个最根本的原因就是，它们均以民族区域自治法的结构体例为蓝本进行设置。民族区域自治法的结构体例为：序言;第一章：总则;第二章：民族自治地方的建立和自治机关的组成;第三章：自治机关的自治权;第四章：民族自治地方的人民法院和人民检察院;第五章：民族自治地方内的民族关系;第六章：上级国家机关的职责;第七章：附则。比对之下，民族区域自治法中的结构和体例除了第六章“上级国家机关的职责”没有出现在各自治县自治条例的结构和内容中外，其他各章均原封不动地被自治县自治条例所模仿乃至照搬。作为下位法，遵照上位法的精神和原则制定相关的法条项目，这本是立法的基础，但是，由于遵照得过于“彻底”，甚至将上位法的一些条款内容直接“粘贴复制”，这不仅导致了各自治县自治条例缺乏“个性”，而且也导致了在实际的执行落实过程中显得底气不足，出现了所谓的执行力度弱的尴尬局面。最为关键的是，各自治县自治条例在制定过程中均有意无意地避开了对“上级国家机关的职责”的相关规定，这或许体现了我国体制内“下不犯上”的无奈之举，但也集中体现了自治县自治条例立法所遭遇的尴尬局面。（二）修订过程流于形式以隆林、都安、大化、巴马4个民族自治县为例，从章节上看，1990年版的隆林各族自治县自治条例共有7章，分别为总则、自治县的自治机关、自治县的人民法院和人民检察院、自治县干部队伍建设、自治县的经济建设和财政管理、自治县的教育科技和文化卫生建设、附则;1998年版的则修改成6章，除了保留总则、自治县的人民法院和人民检察院、附则等3章外，自治县的自治机关改为自治县自治机关的组织，自治县干部队伍建设、自治县的经济建设和财政管理、自治县的教育科技和文化卫生建设等3章整合成了自治县自治机关的自治权1章，并增加了民族关系1章。1989年版的都安瑶族自治县自治条例共有8章，分别为总则、自治机关、干部工人和专业人才管理、人民法院和人民检察院、经济建设、财政与金融、教育科技和文化卫生、附则;2002年版的在章节上没有改变。1991年版的大化瑶族自治县自治条例共8章，分别为总则，自治县的自治机关，自治县人民法院和人民检察院，自治县的经济建设，自治县的财政与金融，自治县的教育、科技、文化与卫生，自治县的民族关系，附则;1999版的则修改成6章，分别为总则、自治机关的组织、自治县人民法院和人民检察院、自治机关的自治权、民族关系、附则，其调整的章节与隆林县一致。1990年版的巴马瑶族自治县自治条例共有8章，分别为总则、自治县的自治机关、自治县的人民法院和人民检察院、自治县的经济建设、自治县的财政与金融、自治县的教育科技和文化卫生、自治县的民族关系、附则;2002版的章节同样与前版一致。