学前教育政策与法规.doc

学前教育政策与法规对学前教育政策与法规的理解 1、它既遵循了学前教育规律，又体现了国家意志，是两者结合的产物；2、教育法规从本质上来说属于行政法的范畴，主要适用于国家对教育的行政管理；3、政策与法规既有区别又有联系。总体而言，前者体现一种导向性，而后者则多具有强制性；4、学习时不仅要了解政策法规的字面意思，更要理解规定背后的用意与精神。在课程学习中需要注意的地方 1、课程实际上分为政策法规解读和有关法律问题两大板块，在教学中我们更为偏重后者，因为前者更多涉及幼儿教育科学与规律，大家将在学前教育学等课程中再次接触。2、在教师指导下在课外更多地补习有关法律知识。这不仅是教学的需要，而且也有助于大家在今后的工作中维护自己应有的权益，甚至避免不必要地麻烦。参考书目1、张乐天主编. 学前教育政策与法规. 中央广播电视大学出版社, 2011。2、王相荣等编著. 幼儿教育政策与法规. 新时代出版社, 2008。3、庞丽娟编. 政府主导创新体制 我国地方学前教育改革探索与政策启示. 北京师范大学出版社, 2012。4、庞丽娟主编. 国际学前教育法律研究. 北京师范大学出版社, 2011。5、李生兰等. 学前教育法规政策的理解与运用.南京师范大学出版社，2012。6、周兢. 国际学前教育政策比较研究.华东师范大学出版社，2011。第一章 教育政策和教育法律、法规第一节 概述一、教育法律（一）教育法律的含义 广义的“法律”与“法”通用，是指“国家制定或认可，并以国家强制力保证其实施的行为规范的总和”（法的通行涵义）。狭义的法律指拥有立法权的国家权力机关依照立法程序制定和颁布的规范性文件。 教育法律一般指拥有立法权的国家权力机关依照立法程序制定和颁布的有关教育领域的规范性文件。 思考：教育为什么要立法？教育对人类进步、社会发展、政治稳定具有重要作用。一国要屹立于世界民族之林，必须要有强大的教育，省域也是同样：湖南建设“教育强省”。理解教育法律 1、教育法律是调整和规范教育活动和关系的一种规范（其中权利义务是法的核心范畴）；2、教育法律是国家制定或认可的教育活动规范（教育活动规范可出自行政部门、学校和教师及社会团体，而教育法律只能出自国家）；3、教育法律是用国家强制力保证实施的一种规范（不同于依靠信仰和自律的宗教、道德和习俗）4、教育法律是反映广大人民利益和教育规律的一种规范（客观规律与主观意志的统一，三个代表）。（二）教育法律的特点 法的一般特点：1、国家意志性：2、强制性：3、规范性：4、普遍性 ： 教育法律的特殊性：1、权利的主动性、积极性：受教育权的特征2、对象的确定性与广泛性的统一：指教育关系3、形式的分散性和集中性的统一：以前者为主4、内容的稳定性和发展性的统一：恒定与发展5、人文性：更体现人文关怀，体现以人为本 二、教育法规 （一）教育法规的含义 教育法规是指通过一定的国家机关依照法定程序制定的、调整有关的法律主体在教育活动中所发生的社会关系的法律规范体系的总和。 教育法规不同于教育法律，它是由行政部门制定的（教育部）而非立法机关（全国人大及常委会）。从属性上看它更倾向于政策，因此往往成为从法律向政策转化的过渡形式。 （二）教育法规的特点 1、遵循教育自身特有的规律与顺应市场经济的要求相结合：后者是前者发展的重要外部环境；2、系统性与独立性相结合：先有单行法后有母法 3、原则性与灵活性相结合：轻重缓急、利益协调4、针对性与可操作性相结合：专业法规，易变性5、立法自主与择优借鉴相结合：移植与本土化 三、教育政策 （一）教育政策的含义 教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期为了实现一定的教育目标和任务而协调教育内外关系所规定的行动依据和准则。 教育政策从性质上看属于公共政策的范畴，教育在现代是一个公共性的问题，某些教育政策甚至还具有社会政策的属性，如免费师范生政策等。（二）教育政策的特点1、目的性与可行性：主观思维产物 ，从实际出发 2、稳定性与可变性 ：相对法律而言更倾向后者3、权威性与实用性：以具体行为准则、规范出现 4、系统性与多功能性：教育行动牵涉着方方面面 四、教育政策与教育法律的关系（一）联系1、目的一致性：共同体现党和国家的意志，都都反映人民对教育的要求和教育的基本规律 2、相互依存、相互渗透：前者是制定后者的依据，后者是前者的具体化、条文化和定型化；前者确定后又对后者产生影响和制约，后者的位阶高于前者，因此前者必须服从于后者。 （二）教育政策和教育法律的区别1、制定主体不同：前者由政党或国家机关制定，后者由立法机关制定，后者的制定严于前者 2、执行方式不同：前者执行方式多样，强调规范；后者主要依靠国家强制力执行，强调灵活3、效力等级不同：后者的位阶高于前者，后者没有规定时方可运用前者，且不能和前者相抵触 五、教育法律与教育法规的关系 （一）联系1、都是调整教育关系和规范教育秩序的规范2、都是国家制定或认可的：后者更多是制定的3、都是国家强制力保证实施的行为规范4、都是以权利、义务双向规定作为其调整的机制（“没有无权利的义务，也没有无义务的权利”）（二）区别1、制定机关不同：前者是立法机关而后者是行政机关，这也决定了其效力位阶的不同；2、效力层次不同：后者要以前者为基础，不同与前者相抵触；3、适用的范围不同：前者全国有效，后者多半是地方性的。第二节 教育政策及法律法规的体系一、教育政策和教育法律、法规的渊源 一般来说，法律的渊源指效力渊源，即根据法的效力来源，划分法律的不同形式。 教育法源主要是国家根据法定的职权和程序制定的关于教育方面的规范性文件。 研究教育法律、法规渊源具有重要实践意义，它有助于人们在其教育权益被侵害时寻找法律上的依据，从而维护自己的合法权益 。 （一）宪法 宪法是一国之根本大法，是法律的最高表现形式，它规定了国家的根本制度和任务，具有最高法律地位和效力，是制定一切法律法规的依据。 1、宪法规定了教育法律法规的基本指导思想和立法依据（教育立法必须符合国家的大政方针）； 2、宪法规定了教育教学活动的基本法律规范（宪法具有最高规范性，自然也包括对教育的规范）。 （二）教育法律 教育法律是指狭义上的作为某一种教育法律、法规渊源的教育法律，是由最高权力机关及其常设机构所制定的规范性文件。 教育基本法律是指由国家教育事业发展中具有根本性和全面性关系的法律；基本法之外的法律，又称非教育基本法律，是指由全国人民代表大会常务委员会制定和修改的，规定和调整除教育基本法以外的、关于国家教育事业发展某一方面具体问题和关系的法律。 现行的教育法律主要有： 1、基本法：教育法； 2、单行法：学位条例、义务教育法、教师法、职业教育法、高等教育法、民办教育促进法（学前教育法的缺位）。 （三）教育行政法规 教育行政法规是由最高行政机关即国务院根据宪法，并且为实施宪法和法律而制定的关于国家教育行政管理活动方面的规范性文件。教育行政法规在内容上是针对某一类教育事务作出的规范，而不是对具体问题作出的决定，具有相对的稳定性，其制定、审定、发布须经过法定的程序。其主要形式有“规定”、“条例”和“办法”等。 （四）教育地方性教育法规 地方性教育法规指地方国家权力机关及其常设机关为保证宪法、法律和行政法规的遵守和执行，结合本行政区的具体实际情况和实际需要，依照法律规定的权限，通过和发布的规范性教育法律文件。地方性法规只在本地区有效（从目前来看，我国地方性学前教育立法的发展快于全国性学前教育立法的发展，尤其是发达地区更是走在了前面） （五）自治性教育法规 自治性教育法规是指民族自治地方的自治机关根据宪法和法律的规定，依据当地民族的政治、经济和文化特点，制定的关于教育的自治条例和单项条例。 （民族地方完全可以通过制定自治性学前教育法规，发展具有本民族特色的学前教育，这也是保留与传承民族文化的主要方式，从娃娃抓起） （六）教育行政规章 教育行政规章包括部门教育规章和地方性教育规章。前者是指国务院所属各部门根据宪法、法律和行政法规制定的规范性的教育法律文件；后者是指地方国家行政机关为保证法律、行政法规和本行政区的地方性法规的遵守和执行而制定的规范性教育法律文件。 （七）教育法律解释 教育法律解释是特定的人或组织对教育规律或法规的解释。它是对抽象的、概括的法律规范在适用于具体情况时所作的理解。 （包括教育法律在内的法律是需要解释的，只有通过解释法律才能更接近其要表达的原意，同时它也是取得共识的途径；法律解释可以分为官方解释和学理解释、广大解释与缩小解释等。） （八）国际教育条约 它是由联合国及以联合国教科文组织为首的一些国际机构为了发展全球性的教育，而在教育国际立法方面所制定或发布的一系列以条约、劝告、宪章、宣言等为主的规章和规则。它对各国主要是一种共识而并不具有强制效力。其在学前教育方面主要有联合国儿童权利宣言、儿童权利条约等。它在整体上促进了我国学前教育立法的发展。 二、我国教育政策和教育法律、法规体系（一）教育政策体系1、教育质量政策：解决人才培养质量标准的问题 2、教育体制政策：解决各级各类教育发展的问题。 3、教师政策：最重要是教师的资格与待遇问题。4、教育经费政策：解决教育经费的筹措、分配及使用问题。这在某种意义上是最根本的，教育不能是“巧妇”无法做的“无米之炊”。 （二）教育法律、法规体系1、纵向层次第一个层次：教育法：全部教育法规的“母法”第二个层次：教育部门法：调整教育部门内的关系 第三个层次：教育行政法规：解决教育法实施问题第四个层次：地方性教育法规：第五个层次：教育规章：视实际工作需要决定内容 2、横向层次第一个层次：义务教育法：目前最基础的教育立法 第二个层次：职业教育法： “教育不能为了教育而教育”，满足职业需要是教育的重要目的之一第三个层次：高等教育法：整个教育立法的“塔尖” 第四个层次：教师法：为有特定职业身份者而立法第五个层次：成人教育法：范围宽，终生教育法？第六个层次：民办教育促进法 ：第三节 教育法律责任一、教育法律责任的概念（一）法律责任 法律责任是由于法律保护的权利遭到侵害或者法律要求的义务未能切实履行，根据法律规定相关主体应当承担的不利后果。（二）教育法律责任 所谓教育法律责任，即指法律关系主体因实施了违反教育法的行为，依照有关法律和法规的规定，应当承担的否定性的法律后果。 二、教育法律责任的分类（一）行政法律责任 行政法律责任是指行政法律关系主体由于违反行政法律规范构成行政违法而应当依法承担的否定性法律后果。 1、行政责任基于违反行政法律义务而产生 （1）行政机关的行政责任：管理与保障人权比重 （2）国家行政机关工作人员的行政责任：个人 （3）行政受托人的行政责任：在规定的授权范围内行使权利和承担义务，越权要承担责任 （4）相对人行政责任：相对人应服从行政机关的命令和决定，否则要承担责任 2、行政责任应由有关的国家机关依照相关行政法规定的条件和程序予以追究。 3、追究行政责任，除了适用诉讼程序外，还可适用行政程序。 现行教育法律多是以政府及其教育行政部门为一方来调整教育活动中的行政关系，因而具有行政法的属性，行政法律责任是违反教育法最主要的一种法律责任。 违反教育法的行政法律责任的承担方式： （1）行政处罚：是指国家行政机关依法对违反教育行政法律规范的组织或个人进行惩戒、制裁的具体行政行为。它主要包括警告、通报批评、消除不良影响、罚款、没收、责令停止营业、吊销营业执照和许可证、取消资格、责令限期清退或修复、责令赔偿、拘留等。 违反教育法的行政法律责任的承担方式： （2）行政处分：是指根据法律或国家机关、企事业单位的规章制度，由国家机关或企事业单位给予犯有违法失职行为或违反内部纪律的所属人员的一种制裁。它主要包括警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、留用察看、开除等。案例 ：（略）说明：与孔子时代“兴私学”不同，办学在今天的中国是需得到政府批准的行为，未经有关部门批准公民个人无权私自办学（家教并非办学）。不同性质、级别学校的批办权不同，本、专科院校批办权在教育部，高职学院批办权在省级政府，中学批办权在市教育局，幼儿园批办权在县教育局。劳动部门可批办技校和职业学校，各级党委还可举办党校 （二）民事法律责任 民事法律责任是指教育法律关系主体违反教育法律、法规，破坏了平等主体之间正常的财产关系或人身关系，依照法律规定应承担的民事法律责任，是一种以财产为主要内容的责任。 民事责任是各种责任形式中最常见，也是最主要的形式，日常生活中的责任多为民事责任。民事责任的特点 （1）基于民事违法行为而产生：违约、侵权 （2）主要是财产责任：即使人身关系也与此有关 （3）在一定条件下可由当事人协商解决：刑责？ （4）既有个人责任，也有连带责任或由相关人负替代责任。 民事责任的承担方式 （1）停止侵害；（2）排除妨碍；（3）消除危险；（4）返还财产；（5）恢复原状；（6）修理、重做、更换；（7）赔偿损失；（8）支付违约金；（9）消除影响，恢复名誉；（10）赔礼道歉；（11）训诫；（12）责令具结悔过；（13）收缴进行非法活动的财产和非法所得；（14）罚款；（15）拘留（民事而非刑事）。 与学前教育相关的民事责任 （1）侵占、破坏幼儿园的场地、房屋和设备 学前教育事业发展的保障条款； （2）侮辱、殴打教师、幼儿教师职业的人身保障条款； （3）体罚或变相体罚幼儿保障幼儿身心健康的条款； （4）将幼儿园校舍、场地出租、出让或者移作他用，妨碍教育实施 学前教育事业发展的保障条款。 案例：（略） 解析：本案中，王萌作为肇事者，致使韩非视力下降，但他年龄小，属于无民事行为能力，而王萌的家长作为他的监护人，肯定要承担相应的民事责任。同时，幼儿园对其控制范围内活动的幼儿，负有临时的监管责任，幼儿园作为幼儿的管理者，应当照看幼儿，在幼儿发生争吵时，老师没有及时制止他们，幼儿园有明显的过失。根据最高人民法院1989年4月颁发的关于贯彻执行中华人民共和国民法通则若干问题的意见（执行） 第160条之规定： “在幼儿园、学校生活、学习的无民事行为能力人（何为民事行为能力、何为民事行为能力人）或者精神病人，受到伤害或给他人造成伤害，单位有过错，可以责令这些单位给予赔偿。”因此幼儿园应承担相应的民事责任。最后法院判决幼儿园一方承担60的医疗费，王荫的父母承担40的医疗费（体现按责任大小分担的原则，幼儿园负主要责任）。 思考：如果在本案中，幼儿园老师进行了劝阻，幼儿园是否可以免责呢？ （三）刑事法律责任 刑事法律责任，是指行为人实施刑事法律所禁止的行为构成了犯罪所必须承担的法律后果。这是一种惩罚最为严厉的法律责任。 刑事责任多与犯罪相联系，无犯罪也就无刑责。何为犯罪？违法行为的社会危害性达到一定程度，马克思说是“孤立的人反对社会的斗争”。刑事责任的特点 （1）严重违法（犯罪）行为：社会危害性大； （2）由审判机关（人民法院）依刑事诉讼程序决定审判权的国家法定裁判性； （3）具有可变性：依犯罪及其情节轻重判断。 义务教育法规定应承担刑事责任的行为 （1）侵占、克扣、挪用义务教育经费：掘命根子 （2）扰乱实施教育学校教学秩序情节严重的； （3）侵占或破坏学校校舍场地设备情节严重的； （4）侮辱、殴打教师、学生情节严重的； （5）体罚学生情节严重的； （6）玩忽职守致使校舍倒塌、造成师生伤亡事故情节严重的。 由此也可以看出教育的脆弱性理解“义务教育”中“义务”一词的含义 （1）“义务”意味着免费，它是免费的（free）； （2）“义务”意味着义务，受教育是公民的义务； （3）“义务”意味受强制，由国家依法强制推行； （4）“义务”意味着政府责任，也是政府的义务。 目前在我国学前教育并非义务教育，九年制义务教育并未向前延伸到学前阶段，这是造成我国学前教育领域很多重大问题的主要原因。 案例：（略） 三、教育法律责任的归责要件 1、有损害事实：一是造成实际损害，二是存在这种可能性；其损害后果有物质的也有非物质的 2、必须违反法律：一是指行为的违法性；二是必须是一种行为而非思想（中国古代“腹诽”）； 3、行为人有过错； 4、违法行为与损害事实之间具有因果关系（“前因后果”）。过错：故意与过失 过错，是指行为人在实施行为时，具有主观上的故意或过失的心理状态。前者是指行为人明知自己的行为会发生危害社会的结果，但希望或放任这种结果的发生；后者是指行为人在本应避免危害结果发生时，由于疏忽大意或者过于自信而没有避免，以致发生危害结果。 四、教育法律责任的归责原则 1、责任法定：法律责任由法律规定； 2、责任自负：个人独立承担责任，不株连，但这并不意味着对连带责任的否定； 3、罪（行）刑（责）相当； 4、责任平等：“王子犯法庶民同罪”；5、惩教结合：惩罚不是目的，法律同样有着教育的功能。专题1：当前我国本领域中的缺失和对策 80s后，政策法规建设有力推动了学前教育事业的发展，促进了其质量的提高，主要表现在： 1、确立学前教育的法律地位，其已被纳入我国学校教育制度体系中（以往是游离在外的）； 2、提出发展学前教育事业的方针，即“动员和依靠社会各方面力量（包括民办力量），通过多种渠道、多种形式发展幼儿教育事业”； 3、明确了幼儿教育的指导思想和培养目标； 4、明确了学前教育的根本任务，即“实行保育与教育相结合的原则，对动儿实施体、智、德、美诸方面全面发展的教育，促进其身心和谐发展。幼儿园同时为家长参加工作、学习提供便利条件”。“幼儿园教育是基础教育的重要组成部分，是我国学校教育和终身教育的奠基阶段，城乡各类幼从园都应从实际出发，因地制宜实施素质教育，为幼儿一生的发展打好基础”； 5、制定了幼儿园分类评估制度； 6、改革了学前教育的管理体制：颁布幼儿园管理条例规定，实行地方负责、分级管理和各有关部门分工负责的原则； 7、制定了幼儿园的设置标准和登记注册制度：从法律的角度讲是规范化和准入制度； 8、推动了学前教育师资队伍的建设，对幼儿园园长、教师及其他人员的编制、基本条件、资格、职责及奖惩都有具体规定。 一、当前我国学前教育法规政策存在的问题 1、现行政策法规已不能适应学前教育事业发展的新要求（随着办园形式的多样化，政府缺乏有效的监管，现行政策法规还不完善，特别是对早教领域缺乏有效规制，从而使其成为真空地带）； 2、对幼儿教育的宏观管理严重不足（地方教育主管部门对学前教育重要性认识不足，看待其缺乏宏观的战略眼光，突出表现在其内设机构学前教育处的撤销）；专题1：当前我国本领域中的缺失和对策 一、当前我国学前教育法规政策存在的问题 3、幼儿教师的编制、工资、医疗、培训等缺乏基本保障（我国幼儿教师待遇普遍较低，特别是农村幼儿教师缺乏最低保障）； 4、公办幼教机构发展空间萎缩（学前教育领域中出现了罕见的“国退民进”甚至私有化现象，是造成了国家教育资源和教师大量流失，导致了教师素质下降和教育质量滑坡的根本原因）。专题1：当前我国本领域中的缺失和对策 二、 建立健全学前教育政策、法规的构想 1、制定专门立法以保障和促进学前教育发展（该领域是我国现行教育立法中的空白，现有的条例、工作规程等层次较低，保障力度不够）； 2、加大学前教育投入力度，积极稳妥地进行幼儿园办园体制和管理体制改革（政府对学前教育事业的发展负有重要责任，要以社区为单位的大力发展各类幼儿教育机构，建立机构和家长共同参与的管理机制） 3、制定政策，保障学前教育从业人员尤其是教师的职后进修培训（要提高其教育质量首先要提高教育者素质，教师教育培训更显重要，“国培”计划） 4、建立学前教育督导和评估制度，坚持督政与督学相结合（将学前教育列为政府教育督导工作的重要内容） 最重要的一点就是在城乡特别是农村大量兴建和恢复公办园，让国有的力量更多进入该领域。专题2：我省本领域发展现状与政策建议 一、湖南省学前教育发展现状 （一）发展迅速，形成了以“公办为主导，民办为主体”的办园格局，但发展不平衡，管理欠规范。 1、数量呈持续快速增长趋势（09年共6453所） 2、在园人数增加，普及率提高（09年共120.8万） 3、园所建筑、设施设备较规范、齐全（物质保障） 4、形成了以公办园为主导、民办园为主体的格局 5、民办园发展基本处于无序状态（多未登记注册） 6、发展不均衡（区域和城乡发展不均衡） （二）师资队伍数量与质量有所提高，但教师待遇低，整体素质也偏低。 1、教师总数增长（热门行业），生师却在比下降 2、教师学历层次与专业水平逐步提高（学前教育的对象低龄化并不意味着其低层次性） 3、教师地位无保障，经济收入低，队伍不稳定 4、教师队伍结构有待改善，整体素质有待提升 （三）教育教学改革逐步推进，办园特色鲜明，但保教质量有待提升。 1、课程改革逐步展开，幼儿园品牌意识、特色兴园（如富孝国学园）意识、服务意识普遍增强； 2、保教内容及措施在一定程度上背离了培养目标： （1）部分幼儿园师资不够，师生比过高（保教比） （2）各类特色课程及兴趣班影响了正常教育活动 （3）教材选用混乱 （4）“小学化”倾向严重：教育位阶的错乱 二、影响湖南省学前教育发展的原因分析 （一）政府对其重要性认识不够，责任意识薄弱 学前教育具有准公共产品的属性，属于政府公共服务范畴，理应得到政府的重视。当前的主要问题一是缺乏科学认识，二是缺乏责任意识。 （二）政府投入严重不足，缺乏经费保障机制，学前教育规划难以落实 （三）政府对学前教育事业的管理严重不到位 1、教育行政部门未设置专职学前教育管理人员 2、幼教专干多不具备学前教育专业背景 3、教育行政部门内部管理缺乏统筹、协调 4、多个部门对幼儿园进行多头管理 （四）政府对学前师资的管理与培训严重不到位 三、促进湖南省学前教育发展的政策建议 （一）加强整体规划与布局：关注弱势者与农村 （二）加强学前教育事业管理 1、设置专职、专业的学前教育管理人员 2、继续完善机构审批制度，明确审批权 3、完善各级各类幼儿园建设和评估标准、质量监控体系 4、继续推进先进县市区创建工作：示范作用 （三）加大财政投入：提高财政预算拨款比例 （四）加强幼儿教师队伍建设 1、严格执行教师资格证书制，加强培养与培训 2、明确其人事管理，落实其工资和福利待遇 （五）不断提升保教质量：建设示范、加强教研、政府督导第二章 学前教育方针、政策与法规第一节 概述 一、学前教育方针、政策与法规 （一）学前教育方针 方针是引领事业前进的方向和目标。教育方针是国家或政党在一定历史阶段提出的教育工作发展的总方向，是教育基本政策的总概括。它包括教育的性质、目的及其实现的基本途径等，其中以教育目的最为重要。教育目的是国家对教育的培养目标及实现该目标的根本途径及要求所作出的规定。科学合理的学前教育方针，不仅关系学前教育事业的发展，也影响整个社会、国家的发展（它是基础）。 学前教育方针是教育方针在学前教育这一阶段的具体化，是国家对学前教育培养目标及实现该培养目标的途径、条件或要求等各方面所作出的全局性、战略性兼具前瞻性的规定。最好应通过权威部门在具有相当效力的文件中加以公布，以保证其严肃性、稳定性和权威性。例如关于幼儿园教育改革与发展的指导意见提出“两条腿走路”的方针。 （二）学前教育政策 学前教育方针所规定的学前教育的培养目标及实现途径和要求是通过学前教育政策体现出来的。学前教育政策是指党和国家为完成一定历史时期的学前教育任务，实现学前教育培养目标，贯彻落实学前教育的基本方针而对相关部门或个人行为（包括可为和不可为）准则及教育的内外关系所作的战略性兼具现实针对性、操作性的相关规定。 学前教育政策是政府为实施和发展学前教育事业而制定的行动准则，是实施学前教育行动的出发点以及行动的过程和归宿。它对学前教育发展既有推动作用也有阻碍作用，既直接影响其宏观也间接影响其微观，既规定了学前教育发展的目标，又是学前教育发展的促进手段。国家通过制定和实施各种学前教育政策来为学前教育改革和发展服务。 （三）学前教育法规 制定和贯彻落实学前教育法规，是国家管理学前教育的重要方法和途径，对学前教育管理的规范化、科学化、法制化有重要意义。学前教育法规是由一定的国家教育行政机关依照法定程序制定的，旨在调整相关国家行政部门在行使其学前教育行政权力和公民在行使受教育权利的教育活动中所发生的各种社会关系的法律规范体系的总称。 学前教育法规以国家教育行政机关所实施的教育管理活动、幼儿园及其他学前教育机构所进行的教育活动、幼儿的学习活动以及社会组织和公民所从事的与学前教育相关的活动中发生的社会行为主要的规范内容。 二、学前教育政策的特点 （一）目的性：它具有明确的目的性，总是为了解决某类问题，达到某种目的而设立的。 （二）系统性：它与其他公共政策有密切的联系，同时自身也是一个结构严谨的体系。 （三）灵活性：随着外部环境变化以自身因素的变化而调整和改革。 三、学前教育法规的特点及作用 （一）特点 1、规范性：通过国家立法机关制定具备法律效力，从而在根本上保证了其权威性和规范性。 2、强制性：由国家强制力保证实施，而这种强制力又具有普遍性，无论谁违反都要受到制裁。 3、稳定性：它是比较成熟化、定型化的政策。 4、独特性：与学前教育相关，专业性法规。 （二）作用 学校教育及人终身可持续发展的基础 1、保障作用：保障儿童学习权和被尊重权，保障和促进依法治教目的的实现，提高工作的效率。 2、指引作用：指引人们按学前教育发展的目的和要求开展教育活动 ，反映其价值取向和政策指引。 3、教育作用：教育和规范人们学习遵守其规定，教育其他团体或个人重视学前教育和学前儿童。 4、评价作用：作为国家的一种普遍的强制性教育行为标准，具有判断、衡量人们教育行为的作用。它对办园、管理和评估等评价具有客观性，也是对学前教育工作者的教育行为以及教育质量进行评价的依据。 四、学前教育政策与学前教育法规的关系 （一）联系：后者集中地反映党和国家教育行政机关在学前教育方面的意志和主张，规定学前教育各项工作的行为准则，是前者的定型化和规范化；前者不仅指导着后者的制定过程，而且指导着其运行和实施，是后者的灵魂；前者是制定后者的依据，后者是前者得到实施的保证。成熟的、稳定的后者在一定的条件下可以转化成前者。要在前者的指导下实施后者，后者要为前者服务。 （二）区别 1、制定机关不同：前者是由党中央、国务院制定的，后者是国家教育行政机关制定的（教育部） 2、约束力不同：前者本身不具有普遍约束力，后者具有普遍约束力（这也意味着违法必究）。 3、表现形式不同：前者表现形式非常多样化，后者主要是以条文形式出现。 4、实施方式不同：前者主要靠行政机关及其工作人员，后者主要以国家强制力保证实施。 5、稳定性不同：前者随社会发展形势任务变化而变化，后者比较成熟和定型化，不宜随意变动。 6、调整范围不同：前者调整范围广泛，渗透到教育的各个领域，后者就教育活动的根本方面和教育的基本关系加以约束和规范，调整范围较窄。第二节 我国主要的学前教育方针、政策与法规 历史的变迁（略，通过自己阅读了解） 延伸阅读：新中国成立以来我国学前教育政策的变迁研究，李非，南京师范大学硕士论文，2009年。 21世纪我国学前教育发展的新特点：1、大力开展以课程改革为主要内容的基础教育改革2、幼儿教育管理体制进一步完善3、农村幼儿教育和师资培养仍是关注重点4、安全问题成为关注的新重点专题3：中国学前教育政策简史 一、新中国成立前（1904年1949年）（二）民国（1912年一1949年）1、在自主创造和本土化实验的基础上制定适合中国国情的政策（1932年10月颁布幼稚园课程标准，我国第一个由政府颁布的幼儿园课程标准）2、学习欧美经验，深受杜威实用主义思想的影响：在其课程内容及教学方法上明显地打上了杜威的“实用主义”烙印3、相关的规定开始趋于细致化和系统化（三）解放区（1927年一1949年）1、“一切为战争服务”的指导思想：保育儿童，服务于革命战争和经济市场，及培养革命的接班人2、注重对妇女及儿童的保护，体现出倾向社会福利的趋势：一系列相关文件中的有关规定3、政策缺乏一致性和系统性：多见于政府文件或报告，专门性政策比较少；强调保护多于教育二、新中国成立初至“文革”前（1949年1965年） （一）强调以解放区的经验为基础，逐步地向社会主义过渡：多为解放区政策的归纳和总结 （二）全面学习苏联：以苏联学前教育理论为基础 （三）针对具体问题及时地制定相关政策 （四）学前教育政策体系基本成型：制度、幼儿保护和发展、幼儿教师、幼儿园课程以及针对具体问题出台的政策等五大组成要素基本具备 三、改革开放初至今（1978年至今） （一）政策范围进一步拓展：多方面的拓展 （二）政策制定更具敏感性和针对性：农村、学前班 （三）开始走向法制：幼儿园管理条例，第一部法规 （四）加关注儿童发展及自我保护：生命安全第一位 （五）发展规划性的政策明显增多：纲要、规划频出 （六）时代和国际接轨：与世界先进教育理念一致第三章 幼儿园工作规程解读第一节 幼儿园工作规程概述 一、产生的时代背景 （一）国内外对儿童认识的提高和学前教育的重视：有关国际条约和国内立法环境促成了其出台； （二）学前教育进一步发展： 1、对学前教育理解逐渐加深：以创造高质量的学前教育，促进儿童身心全面和谐地发展为目标 2、我国学前教育事业不断发展，特别是社会力量办园增长显著，迫切地需要国家法规、规章以规范幼儿园的管理 二、结构和意义 （一）结构：包括总则，幼儿入园和编班，幼儿园卫生保健，幼儿园教育，幼儿园园舍、设备，幼儿园工作人员，幼儿园经费，幼儿园、家庭和社区，幼儿园管理，附则等十部分。 （二）意义：标志我国学前教育改革进入新阶段 1、具体规定了我国学前教育的基本内容范畴、目标及基本实践规范和要求，推动了其发展； 2、诠释了高质量学前教育的内涵：教育规律 第二节 幼儿园工作规程的内涵实质 一、保育与教育相结合的原则 从社会学角度看，人在每个年龄阶段都有特定的社会化任务，超越年龄“揠苗助长”式的教育不仅不利于学龄前儿童的成长反而对其有碍。保教结合的原则反映了学前教育的特点、幼儿身心发展的需求和幼儿园工作的规律，完全符合教育规律和当前世界教育革新发展的趋势。 它也是幼儿园的办园指导思想、开展管理活动的核心内容和要求，也是管理过程的出发点和归宿。 随着时代的演进，“保护身体发育”的传统保育观正在向“促进幼儿个性发展和社会适应能力的提高”的现代保育观转变，并从“安全保护与卫生”扩展到“实施教育过程中生理、心理和社会保健”。要重视“保”与“育”的相互作用过程，将保育和教育真正有机地结合起来，而不能割裂两者之间的联系。与此同时，这也是针对我国独生子女特点所提出来的。 二、幼儿园保育和教育目的和教育目标 （一） 学前教育目标 1、确立幼儿园教育目标的依据 （1）依据社会发展的客观要求 （2）依据学前儿童身心发展规律及其需求 （3）依据学前教育的启蒙性质 2、学前教育目标结构体系 （1）学前教育总目标 （2）教育领域分类目标 （3）幼儿身心素质发展目标 （4）学段目标 3、幼儿园教育目标的实质要求 （1）要求幼儿园毫不例外地执行党的教育方针 （2）要求幼儿园全面实施素质教育 （3）要求“面向全体幼儿”与“因材施教”统一 （4）幼儿整体发展与培养完整儿童 三、创设与教育相适应的良好环境 物质环境和心理环境对儿童的成长极为重要。 幼儿园环境创设必须遵循与教育目标一致、适宜性、幼儿参与、开放性、经济性等原则。具体： 1、创设必备的活动区：作为正式学习的延伸并丰富教育活动，也有利于幼儿个体的充分发展。 2、加大幼儿园绿化程度：室外环境的突出特色。 3、充分开发幼儿园空间潜能 ：促进幼儿的发展 四、让幼儿主动活动、有充分的探索操作和主动参与学习的机会 儿童在环境中活动对信息的接收取决于其知觉和将有关的信息加以联系、组织。必须使幼儿园每一项活动都是幼儿的主动活动，即在活动的组织过程中必须保证幼儿的积极主动性。要注重通过幼儿自身的感知和思维水平上的操作、观察、探索，以及行为上的操练和反复学习，形成良好的行为习惯。 五、幼儿园教育工作者任职条件和幼儿教师素质 幼儿园园长、教师应当具有幼儿师范学校毕业程度，或者经教育行政部门考核合格保健员应当具有高中毕业程度，并受过幼儿保健培训；保育员应当具有初中毕业程度，并受过幼儿保育职业培训。其他人员也必须具备相应条件。 （一）幼儿园教师的主要职责： 1、观察了解幼儿，依据国家规定的幼儿园课程标准，结合本班幼儿的具体情况，制订和执行教育工作计划，完成教育任务； 2、严格执行幼儿园安全、卫生保健制度，指导并配合保育员管理本班幼儿生活和做好卫生保健工作； 3、与家长保持经常联系，了解幼儿家庭的教育环境，商讨符合幼儿特点的教育措施，共同配合完成教育任务； 4、参加业务学习和学前教育研究活动； 5、定期向园长汇报，接受其检查和指导。 对其素质和能力结构的特殊要求则是深层次的。 （二）幼儿园保育员的主要职责：负责本班房舍、设备、环境的清洁卫生工作；在教师指导下，管理幼儿生活，并配合本班教师组织教育活动；在医务人员和本班教师指导下，严格执行幼儿园安全、卫生保健制度；妥善保管幼儿衣物和本班的设备、用具。 （三）幼儿园医务人员的主要职责： （略） 六、幼儿游戏 幼儿教育要“以游戏为基本活动，寓教育于各项活动之中”，“游戏是对幼儿进行全面发展教育的重要形式”。在幼儿园教学活动中，要从教师构筑的“课堂”转移到幼儿的“生活”和“游戏”。“应因地制宜地为幼儿创设游戏条件”，这既包括物理环境也包括心理环境。与此同时，教师还应当明确自己在游戏中的角色。规程明确了游戏的重要意义其实也是教育规律的体现。 七、幼儿园管理 1、对幼儿园的建筑面积、生活用房的面积和设置、防火、安全疏散通道的设计都作了具体规定 （保障儿童活动空间与安全的需要） 2、对办园规模和班额作了规定：体现教育规律 3、 规定了园长负责制 （行政首长负责制） 园长全面负责幼儿园工作，其职责为：贯彻执行国家法律、法规、方针、政策和上级主管部门规定；领导教育、卫生保健、安全保卫工作；负责建立并组织执行各种规章制度；负责聘任、调配工作人员；指导、检查和评估教师以及其他工作人员工作，并给予奖惩；负责工作人员思想工作，组织文化、业务学习，并为他们的政治和文化、业务进修创造必要条件；关心和逐步改善工作人员的生活、工作条件，维护他们的合法权益；组织管理园舍、设备和经费；组织和指导家长工作；负责与社区的联系和合作。 园长通过建立各种制度对幼儿园实施有效管理，例如安全检查、健康教育、安全教育、幼儿园生活、卫生保健、幼儿园管理、班主任教师工作、幼儿园财政管理、奖惩等各种制度。 “不想当将军的士兵不是个好士兵”，每位同学都要树立当园长的最高职业理想。它不仅是一个职位，同时也是你综合素质和能力的体现。 八、幼儿园、家庭和社区教育 幼儿园应建立家长联系的制度，并成立家长委员会；幼儿园应密切同社区的联系与合作。家庭和社区在幼儿教育中都具有重要意义，但从中国传统来看往往强调前者而忽略后者。社区是幼儿自幼儿园之后接触的第二度社会空间，对幼儿的成长尤其是社会化具有重要意义。 延伸阅读：我国城市社区幼儿园发展现状及发展对策研究，钟新平，东北师范大学硕士论文，2007年。 九、附则 适用范围：城乡各类幼儿园 各地可以根据规程制定地方性法规，可以做高于但不能低于规程要求的规定。 规程对我国幼儿园在工作中的重大问题做出了基本规定，是我国幼儿园工作的基本操作指南，也是国家对幼儿园工作的最低要求。 专题4：聚焦我国本领域中的公平问题 一、学前教育不公平的社会属性 （一）不公平是一种历史性现象：这是与特定历史阶段的社会生产力发展状况、时代精神以及大众的文化觉醒程度相联系的，因此不应苛求。 （二）不公平具有地域差异性与分化性：与教育资源总量不足和地方投入的不均衡有关。 （三）不公平是一种复杂性现象：主要与受教育者（主要是其父母）所处的社会经济阶层有关。 二、学前教育不公平的社会表现 （一）表层“量”（数据）的不平等： 1、地方政府投入经费的不平等：表现为地域差别很大，有地方政府认为其最好归宿就是市场化。 2、城乡学前教育发展的巨大不平衡：地方政府较多地将有限的经费都投入到城市幼儿园的发展。 3、教师身份工资的不平等：因身份编制不同，同工不同酬现象大量存在，严重影响了其积极性。 （二）深层“质”（内在）的不公平： 家庭的社会经济地位在很大程度上决定了幼儿就读园所的水平，社会分层与教育分层之间的对应性早在学前教育阶段便已开始。幼儿教育中的不公平最终是以幼儿的发展为代价的，这种现象进一步验证了教育的筛选功能，这种筛选早在幼儿园阶段就已开始，它会长远地影响孩子一生。 三、学前教育不公平的社会机制 （一）制度与政策层面 1、政策设计中的城市偏向：剥夺农村教育资源 2、效率优先、兼顾公平的社会选择：先富后富 3、低重心的分权制投资体制：中央的放权弃责 （二）观念层面 1、政府对幼儿教育由来已久的忽视 2、研究者的缺陷：精英的场与精英化思维模式 四、走向学前教育公平的可能途径 （一）政府可以作为的方面 1、建构横纵联通的管理体系与财政投资体系 2、区分教育效率与经济效率：不能偏废前者 3、明确政府和市场的责任边界：两者不能混同 （二）学前教育界可以作为的方面 面对诸多不公平现象，研究者们需要的不是沉默或集体无意识，而应勇于担当时代赋予的责任。第四章 幼儿园管理条例解读第一节 幼儿园管理条例 概述 条例是对全国幼儿园进行宏观管理和指导的单行法规文件，新中国第一个幼儿教育法规 。 一、幼儿园管理条例产生的背景及意义 建国后特别是改革开放后，我国学前教育事业迅速发展。但学前教育机构形式的多样性以及幼儿园数量和入园人数的迅速增长在促进我国幼教事业发展的同时也带来了一系列的问题。如不经批准私自办园、园舍环境及其设备不和标准、乱收费和克扣挪用专项经费因此亟待规范。 二、幼儿园管理条例的基本结构 1、总则（1一6条) 2、举办幼儿园基本条件和审批程序（7-12条） 3、幼儿园的保育和教育工作（13-21条） 4、幼儿园的行政事务（22-25条） 5、奖励和处罚（26-29条 ） 6、附则（30-32条）第二节 幼儿园管理条例的内涵实质 一、总则 第1条阐明条例的制定目的是加强对幼儿园的管理，表明国家试图将幼儿园纳入国家管理的范畴，促进幼儿教育事业发展的科学化、法制化和规范化。但如前所述，实际上目前我国在这方面的管理相当缺位，这也是造成目前我国学前教育领域诸多问题的根源。 （详见本章后的专题5：从企业社区服务到国家公共服务体系：学前教育的政府责任） 第2条说明条例适用的范围是招收三周岁以上的学龄前幼儿并对其进行保育和教育的幼儿园 。阐明两点：一是幼儿教育的范围，即三周岁以上至学龄前，从而划清了其与早期教育和学校教育的界限；二是幼儿教育的主要工作，即保育与教育工作。其中前者是学校教育所不具有，而后者也与学校教育有所不同。因此，我们也可以将这一条看作是阐明与学校教育之不同的一条。 第3条说明幼儿园保育与教育工作的重要任务是促进幼儿在体、智、德、美诸方面的和谐发展，为今后的学校教育做好准备。这体现了以儿童可持续发展为本的教育追求。其中体、智、德、美也是检验和评估幼儿园工作的根本标准，也是幼儿园管理水平高低评判的重要标准。需要注意的是这4项是一种抽象的价值评判，作为总则能给具体条款留下了空间，也体现了立法的技术性。 第4条说明幼儿园应遵循因地制宜的原则。我国幅员辽阔、地区差异大，幼儿教育发展极不均衡。因此各地应根据本地情况制定幼儿园的发展规划，不发达地区除发展正规幼儿园外，还可以尝试和发展非正规化的幼儿教育形式，如游戏小组、幼儿活动站、巡回辅导站、流动幼儿园等。内蒙就有“马背上的幼儿园”，这是根据蒙古民族的游牧生活习性创制的，体现了地方的智慧性。 第5条明确了幼儿教育事业发展“两条腿走路”的方针，即国家教育部门办园与社会多方面力量办园（包括单位部门办园、集体与个体民众办园），国办与民办两条途径并行。需要注意的是，多元化的办园体制也带来了管理上的困难，导致了诸如民办园质量低下、管理混乱甚至安全问题频出的等问题。国有企业改革中的“国退民进”现象也表现在了幼儿教育领域。 第6条确立了幼儿园管理中 “地方负责、分级管理”和“有关部门分工负责”的体制。首先，实施地方化的管理，由地方政府负责；其次， 实现中央与地方分级管理，前者管宏观而后者管微观，教育部门发挥了主管、主导作用；最后，分工负责，推进管理的社会化。除教育部门管理之外，还需要其他部门共同参与管理。但这种体制也存在着很多问题。 第7、8条从场所、设施等角度强调了幼儿园举办的安全性，这些都是办园最基本的物质保障，也是保证幼儿健康发展的必要条件。当然，幼儿园还应根据实际情况逐步改善办园条件。幼儿园这类单位不同于一般性组织，基于其特殊的业务性质，即从事身心较为脆弱的幼儿保育与教育工作，故对其场所和设施有着严于其他普通单位的特殊要求。 第9条规定了各类对从事幼儿园工作人员的基本要求和条件。他们都应接受过相关的专业训练，或经过了有关行政部门的考核，获得资格方可上岗。他们应当品行高尚、爱岗敬业、不断学习、身体健康。从事管理、保育、教育工作者还应懂得与幼儿教育有关的专业基础知识。幼儿教育是一个特殊的职业，对从事这类职业者理应提出特殊的要求，实行严格的准入制度。 二、举办幼儿园的基本条件和审批程序 第10条要求举办幼儿园的必须有经费来源。国办园与民办园的经费来源虽然不同，但都必须保证其来源，不得挪作他用。现实生活中曾出现过地方政府挪用公办园经费，民办园举办者卷款潜逃等事件，对此条例才做出了这样的规定。需要注意的是，无论公办园还是民办园，都属于社会公益事业，这就意味着它们的非营利性，因此需要得到经费上的保障。第11、12条规定了幼儿园的设置和审批手续。国家实行幼儿园登记注册制度，城市园由所在区、不设区的市级人民政府教育行政部门登记注册；农村园所在乡、镇人民政府登记注册，并报县人民政府教育行政部门备案。对各级各类幼儿园要严格审批。如前所述，幼儿园是特殊行业，国家实行严格的注册准入制度，以确保该行业发展的有序性。 第13条规定在幼儿园工作中应贯彻保教结合原则，促进幼儿全面和谐发展。首先，保教结合既是幼儿健康、全面发展的必要前提，还是促进幼儿教育工作者之间交流合作与学习的基本途径。其次，有利于促进幼儿体、智、德全面和谐发展，引导幼儿个性健康发展。两者间实际上是一种因果关系，即只有实现了前者才能保障后者的实现。 第14条是对幼儿园招生、编班规定。前者涉及幼儿园的招生对象、学制和入学时间，后者是对幼儿园教学的基本单位即“班”的规模的限定。后者的总体规律是人数随年级增长可逐渐增加，但每级都不能超过规定的人数。需要注意的是，条例中对于班级人数只规定了上限而未规定下限，从立法意图推断我们认为它应是在有意推崇小班教学。 第16条规定了幼儿园的基本活动形式应是游戏，从而突出了游戏在幼儿园活动中的重要性。游戏是幼儿教育活动中的主要形式，条例突出地将其提出来，甚至认为幼儿园以游戏为基本活动是对幼儿游戏权和发展权的保障。现实中有些园办园水平低下，经常将小学教育内容前置到幼儿教育中。这不仅违背了幼儿教育规律，同时也是违反了国家法规的行为。 第17条规定了在幼儿教育过程中要尊重幼儿的权利，严禁体罚幼儿和变相体罚幼儿。前者表明幼儿再小他也是具有独立