试论社区自治的法律基础及其完善.doc

工作报告/调研报告 试论社区自治的法律基础及其完善 一、社区自治法律的历史起源和发展 社区自治的全称是社区居民自治，其*于早期的居民自治形式 居民委员会。1950年，xx市成立我国第一个城市居民委员会。之后，武汉、成都市也相继成立了居民委员会。1951年，上海市将XX多具有自治性质的联防服务队改为居民委员会，并明确居民委员会是群众性自治组织。1953年，彭真向中央提交关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告，该报告提出了建立城市居民委员会这一群众自治性组织的必要性。1954年，第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议颁布了城市居民委员会组织条例，明确了居民委员会的法律性质，即群众性的居民组织。1954年城市居民委员会组织条例的颁布对推进我国居民自治起到了极大的推动作用。到1958年，基本上每个城市都建立了居民委员会。 但是，作为群众性自治组织的居民委员会制度在文化大革命期间荡然无存，许多居民委员会被改名为“革命居民委员会”，成为阶级斗争的工具，违背了居民自治的原则。这一状况在文化大革命结束之后得到纠正。1980年，全国人大常委会再次公布了1954年的城市居民委员会组织条例。1982年宪法正式在国家根本大法的层面上确定了居民委员会的法律地位：基层群众性自治组织。从此我国社区居民自治的建设发展到一个新的阶段。社区居民自治已经成为社会主义民主的基础。 二、社区自治法律基础的重要性 社区自治是我国城市社区建设的基本原则之一，然而在强调社区自治的同时，不能忽视社区法治。社区“依法自治”的概念已经为我国政府所采纳，并被写入民政部全国城市社区建设示范活动指导纲要（XX年7月27日）的附件全国社区建设示范城基本标准之中。社区自治与社区法治的关系是：社区自治与社区法治同时并存，社区自治必须建立在社区法治的基础之上，只有通过社区法治才能最终达到社区（依法）自治的目标。社区自治作为基层民主的表现形式，同样适用于民主与法治的关系，社区法治是实现社区自治的手段和保障。如果不以法律的形式确定社区自治的目标，则社区自治仅限于空洞的口号；如果不以法律的形式规定社区自治的具体内容，则社区自治必然缺乏必要的手段和资源。*重点研究我国社区自治的法律基础，并对现行社区法律中的不足之处提出建议。必须指出的是，社区自治的法律基础并不是社区法治的全部内涵，而仅仅是社区法治的一个组成部分，是社区法治的起点。 社区自治的发展必须以法律作为基础和保障，虽然其最初的诞生是自发性的，但是如果没有法律的支持，这一自治组织将缺少立法的保护，其组织形式、组织结构、运作程序、工作经费等都得不到法律的保障。从世界其它国家的经验来看，依法保障自治权是国际通行的做法，依法保障社区自治权是依法治国的一个基本方面。 三、社区自治法律基础的现状 *按照法律效力等级，逐一研究我国现行有效的关于居民自治的法律、法规、规范性文件。笔者认为，从效力等级上看，包含居民自治内容的法律依次为：宪法（全国人民代表大会制订）、居民委员会组织法（全国人民代表大会常务委员会制订）、xx的有关行政法规（条例）、全国性的其它规范性文件、地区性的规范性文件，共五个等级。 1. 宪法 自中华人民共和国成立以来，共颁布四部宪法，分别是1954年宪法，1975年宪法，1978年宪法和1982年宪法，现行的宪法是1982年宪法。在前三部宪法中没有规定居民委员会及居民自治的内容。居民自治在当时没有被列入国家根本大法之中。为了适应新时期发展基层群众自治的需要， 1982年宪法第111条规定了居民委员会的自治地位和作用。也就是说，居民自治已经获得宪法的认可，社区居民自治具有宪法的法律保障。 2. 居民委员会组织法 宪法是国家的根本大法，这一性质决定了宪法的条文比较原则，即法理上所谓的宪法规范的原则性和概括性。宪法不可能详细规定居民委员会的具体运作内容，这就需要另行制订法律法规来规范居民自治。同时，根据宪法第111条的规定，居民委员会同基层政权的关系由“法律”另行规定。笔者认为，这里的“法律”，应该是狭义上的法律概念，即全国人民代表大会及其常务委员会制订的法律。 1989年，第七届全国人民代表大会常务委员会第11次会议通过居民委员会组织法，自1990年1月1日起施行，该法取代了1954年居民委员会民组织条例。 居民委员会组织法进一步确定居民委员会的“基层群众性自治组织”的法律性质，并提出“三自”，即“自我管理”、“自我教育”、“自我服务”。该法第6条至15条是关于居民委员会的设立和组织结构。第16条、17条是关于居民委员会的费用*及办公用房*。第19条规定机关、团体、部队、企事业组织与所在地居民委员会的关系。第20条规定政府有关部门与居民委员会的关系。 3. xx的有关行政法规 根据居民委员会民组织法第13条的规定，居民委员会可以设立人民调解委员会，调解民间纠纷。1989年xx发布人民调解委员会组织条例 （xx第37号令），该条例第2条规定：“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作”。由此可见，人民调解委员会也是群众性组织，是基层居民行使自治权自我解决民间纠纷的一种方式。 1952年，中央人民政府政务院批准了治安保卫委员会暂行组织条例，该条例早于1954年居民委员会民组织条例，所以没有规定居民委员会可以设治安保卫委员会。然而在实践中，居民委员会普遍设有治安保卫委员会，同时1982年宪法第111条第二款、1989年居民委员会组织法第13条均规定居民委员会设立治安保卫委员会。在新的行政法规出台前，1952年治安保卫委员会暂行组织条例仍然适用于社区居民委员会的治安保卫工作。 4. 全国性的其他规范性文件 XX年，中共中央办公厅、xx办公厅发布关于转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的通知（中办发XX第23号文件）。该通知的核心内容是：民政部关于在全国推进城市社区建设的意见（民政部意见）已经得到党中央、xx的同意，要求各地区、部门“认真贯彻执行”。从通知的内容上看，贯彻执行民政部意见是各地区、部门的义务，而义务是规范性文件的本质特征，所以，从法律性质上分析，通知所转发民政部意见并非一般意义上的意见，而是具有一定法律效力的指导全国城市社区建设的规范性文件。 民政部意见对“社区”、“社区建设”下了定义，指出了社区建设的意义、指导思想、基本原则、主要目标。“居民自治”、“社区居民自治组织”一词频繁出现于民政部意见之中。值得强调的是，民政部意见对社区自治组织的建设做出了新规定，以“社区居民委员会”取代了传统的“居民委员会”。 5. 地方性的规范性文件 地方性规范性文件在我国社区居民自治中占有重要的地位。根据居民委员会组织法第22条，省、自治区、直辖市可以根据该法制定实施方法。据统计，全国有25个省市制定了适用于本省市的居民委员会组织法的实施办法。这些实施办法一方面重复居民委员会组织法的内容，另一方面在某些环节制订了更为详细的规定。 地方性规范性文件还包括各省市颁布的一些“意见”，例如，为了落实中共中央办公厅xx办公厅关于转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的通知，江苏省委办公厅、省政府办公厅发布关于加强城市社区建设的意见 （苏办发XX15号文件），继而，南京市委、市政府发布关于加强城市社区建设工作的意见（宁委办发XX20号文件）。这些地方性规范性文件在民政部意见的基础上，针对本地方制订了一些具体的规定。 四、社区自治法律中存在的若干问题 笔者认为，虽然我国社区自治的法律已经构成了一个从中央到地方的较为完整的框架，对我国社区建设起到重要的作用，但是仍然存在很多问题。 第一，从狭义的法律层面上看，1989年居民委员会组织法的条文仅有23条，条文偏少，内容比较简单、笼统，虽然确定了居民自治组织的法律地位、框架结构，但是缺乏具体的规定，不易操作和实施。 第二，在行政法规的层面上，1952年治安保卫委员会暂行组织条例的某些条文已经非常陈旧，应当做出适当修改。例如，根据治安保卫委员会暂行组织条例第6条，治安保卫委员会的职权主要针对“xx分子”，但是1979年刑法中规定的“xx罪”已经在1997年被修改为“危害罪” （1997年刑法第102条至113条），所谓“xx分子”这一概念已经不再是一个有效的法律概念，治安保卫委员会暂行组织条例应该根据1997年刑法做出相应修改。 第三，对于全国性的其他规范性文件，问题主要集中在民政部意见上。民政部意见实际上修改了1989年居民委员会民组织法。从法律修改的角度分析，民政部（甚至xx）无权修改全国人民代表大会及其常务委员会制订的法律，严格地说，民政部对“居民委员会”名称的“修改”行为是违反现行法律规定的。更进一步说，由于宪法第111条采用的名称也是“居民委员会”，民政部将其修改为“社区居民委员会”的行为，是不符合宪法的行为。当然必须承认，社区自治是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求， 在宪法制订的时期（1982年）和居民委员会组织法制订的时期（1989年），中国城市经济和社会的发展还没有达到现在的程度，社区的概念和地位还没有引起立法者的重视，所以宪法没有出现社区一词，而居民委员会组织法仅仅在第4条出现了“社区”一词，即“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”。这也说明宪法有关条款和居民委员会组织法已经落后于时代的发展和社会的进步，应当做出相应的修改。然而，众所周知，修改法律并非一朝一夕之事，而修改宪法更是难上加难，而社区建设不可能坐等法律修改之后才能进行，所以民政部意见其实是一种不得已而为之的权宜之策，其中涉及的一些内容虽然与现行法律相冲突，但是是可以理解的。从短期来看，民政部意见是合理的，但是民政部规定不能长期与现行法律相冲突，解决这一冲突的最佳途径是将民政部意见中的合理部分上升为法律。 第四，地方性规范性文件中也存在一些问题。江苏省委办公厅、省政府办公厅的关于加强城市社区建设的意见规定，调整后的社区规模一般在1000户到3000户。这一标准与居民委员会组织法第6条规定的100户到700户大相径庭。从表面上看，江苏省的文件违反居民委员会组织法的规定，但是却符合现实社区规模的基本状况，这进一步反映了居民委员会组织法的一些规定已经落后于时代的发展，应当修改。 此外，江苏省的关于加强城市社区建设的意见还规定，要建立“社区成员代表大会制度”，使之成为社区群众性民主决策机构，社区居民委员会对社区成员代表大会负责。社区成员代表大会的任期与居民委员会的任期相同，也是3年。“社区成员代表大会制度”是一个新的提法，在居民委员会组织法中没有出现，居民委员会组织法第9条、第10条只规定了“居民会议”，该“居民会议”既可能是“全体18周岁以上的居民”参加，也可以是“每户派代表”参加，还可以是“每个居民小组选举代表”参加。由此可见，居民委员会组织法规定的“居民会议”并不等同于“社区成员代表大会”，前者既包括居民代表大会，也包括全体居民会议，而后者仅仅是居民代表大会。所以，江苏省关于加强城市社区建设的意见与居民委员会组织法并不完全一致。值得注意的是，南京市