新公共管理理论

新公共管理理论 百科名片 新公共管理 new public management NPM 是80年代以来兴盛于英 美等西方国家的一 种新的公共行政理论和管理模式 也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之 一 它以现代经济学为自己的理论基础 主张在政府的等公共部门广泛采用私营部门成功 的管理方法和竞争机制 重视公共服务的产出 强调文官对社会公众的响应力和政治敏感 性 倡导在人员录用 任期 工资及其他人事行政环节上实行更加灵活 富有成效的管理 目录 新公共管理理论概念 新公共管理理论产生的历史背景 新公共管理理论形成与发展 新公共管理理论的七大要点 新公共管理理论的基本内容 新公共管理理论的影响 新 公 共 管 理 理 论 概 念 20 世纪 70 年代末以来 西方发达资本主义国家实行的政府改革 引起了极大的社会 反响 重塑政府运动 企业型政府 政府新模式 市场化政府 代理政府 国家市场 化 国家中空化 等 只是对这场改革的不同称谓 人们普遍认为 区别于传统公共行政 典范的 新的公共管理模式正在出现 赫克谢尔 C Heckscher 指出 政府改革打破了单 向的等级指挥关系 建立了互动交流和导向管理 并开始向 后官僚组织 变迁 1 而巴扎 雷 Michael Barzelay 说 摒弃官僚制的时代已经到来 公共管理由重视 效率 转而重视 服务质量和顾客满意度 由自上而下的控制转向争取成员的认同和争取对组织使命和工作 绩效的认同 2 重塑政府 运动的积极倡导者奥斯本和盖布勒总结美国改革地方政府和联 邦政府的经验 宣扬政府管理的新范式 3 胡德 Christopher Hood 把西方国家的政府改 革所体现出来的政府管理新模式称作新公共管理典范 4 新公共管理 实践催生出不同于 传统公共行政理论的理论新范式 这就是新公共管理理论 新 公 共 管 理 理 论 产 生 的 历 史 背 景 自上世纪中叶开始 西方发达资本主义国家普遍实行 福利国家 制度 它们运用凯恩 斯主义经济学指导国家的经济活动 试图依靠政府的作用来弥补市场的不足 然而过了多 年 福利国家 制度并未取得如愿的经济增长和社会满意度 上世纪六七十年代以来 经济 滞胀 政府扩大支出产生高税收 政府公共服务无效率 造成社会普遍不满 最终导致意 识形态变革 人们开始从政治上批判 福利国家 的政策基础 主张以自由市场 个人责任 个人主义来重塑国家和社会 在意识形态上崛起的 新右派 思想 主要来源于自由经 济思想 新制度经济学和公共选择经济学 它强调自由市场的价值 批评政府干预的弊端 主张用市场过程取代政治或政府过程来配置社会资源并且做出相应的制度安排 它认为国 家和政府作为非市场力量 会扭曲社会资源的有效配置 高税收将资源从 创造财富 的私 营部门转移到 消费财富 的公共部门 妨碍经济增长和削减社会福利 只有让市场进行资 源的最佳配置 让消费者和生产者决定福利的供给和需求 才能促进社会和经济的繁荣 于是 市场化成为政府改革的必然选择 公共企业的私营化 公共服务的市场化 公共部 门之间的竞争 公共部门与私人部门之间的竞争 广泛进入西方国家的政府改革策略 市场化改革 从一定意义上讲 是在为政府减负 同时也意味着政府放权 在现代国家 政府扮演着双重角色 即 社会福利的提供者 与 经济稳定和增长的主舵手 政府在社会 保障 社会公平 教育平等 医疗保健 环境保护等方面依然承担着不可推卸的责任 仍 然支配着巨大的社会资源 社会要求政府 花费更少 做得更好 更有效地使用公共财政 资源 对此 政府必须积极从内部管理上挖潜 寻找新的管理理念和管理工具 提升政府 的管理能力 私营企业优良的管理绩效和先进的管理方法 自然地成为政府进行管理创新 的改革选择 西方国家的政府改革鼓吹市场化和效法私营企业管理 最终导致新公共管理 典范的诞生而不同于传统的政府管理模式 在这场改革运动中 英国是先行者 1980 年 撒切尔政府推行以缩小政府规模和进行 财政管理创新 为中心的改革 其后的梅杰政 府 公民宪章运动 布莱尔政府 第三条道路 继续推进政府改革 进一步发挥市场 化作用 新西兰则在 1988 年开始以 政府部门法案 为蓝本的改革 加拿大在 1989 年成立 管理发展中心 并于次年发表题为 加拿大公共服务 2000 的政府改革指导性纲领 美国 于 1993 年成立 国家绩效评估委员会 用来指导政府改革 后于 1998 年更名为 重塑政 府国家伙伴委员会 National Partnership for Reinventing Government 这些改革的重要特 征就是 发挥市场机制在公共服务领域中的作用 积极借鉴私营管理的技术和方法 提升 政府的管理能力和公共服务能力 新 公 共 管 理 理 论 形 成 与 发 展 新公共管理作为一种新的管理模式 其理论基础与以往的行政理论有很大的区别 如 果说传统的公共行政以威 尔 逊 古 德 诺 的政治 行政二分论和韦 伯 的科层制论为其理论 支撑点的话 新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础 首先 新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据 如从 理性人 人的理性都是为自 己的利益 都希望以最小的付出获得最大利益 的假定中获得绩效管理的依据 从公共选 择和交 易 成 本 理 论 中获得政府应以市场或顾客为导向 提高服务效率 质量和有效性的依 据 从成本 效益分析中获得对政府绩效目标进行界定 测量和评估的依据等等 其次 新公共管理又从私营管理方法中汲取营养 新公 共 行 政 管 理 认为 私营部门许多管理方式 和手段都可为公共部门所借用 如私营部门的组织形式能灵活地适应环境 而不是韦伯所 说的僵化的科层制 对产出和结果的高度重视 而不是只管投入 不重产出 人事管理上 实现灵活的合同雇佣制和绩 效 工 资 制 而不是一经录用 永久任职 等等 总之 新公共 管理认为 那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法 如绩 效 管 理 目标管 理 组织发展 人 力 资 源 开 发 等并非为私营部门所独有 它们完全可以运用到公有部门的 管理中 在公共选择和交易成本理论与新管理主义理论的基础上 发展出不同方向的 新公共管理的理论 一 弗里德曼和 哈 耶 克 的 小政府理论 在 政府失灵论 蔓延的 背景下 这两位学者指出 政府应缩小管辖的空间范围 其活动内容只是提供那些市场做 不了也做不好的服务 即提供具有非排他性的公共产品和服务 当然 政府的 小 只是空 间范围上的小 并不意味着政府能力以及竞争力的弱小 二 哈 默 和钱皮则发展出 流程再造 理论 主要针对官僚制 强调对 官 僚 制 进行重新改造 和超越 其理论内容主要有 1 对工作流程进行重新设计 以提高效率 效能和质量 2 以业务流程为改造对象和中心 以顾客需求和满意度为目标 对现有业务流程进行 根本的再思考和彻底的再设计 以打破传统的职 能 型 组 织 结 构 建立全新的过程型组织结 构 从而实现组织在成本 质量 服务和速度等方面的巨大改善 3 另有学者 霍哲把政府绩效作为切入点 提出把绩效评估作为改进绩效的一种管 理 工 具 他设计了一整套具体的绩效评估流程 同时还强调 在绩效评估的过程中要提高公 民的参与度 因为这样的绩效评估结果和绩效信息将会对政府政策和项目管理有更大的意 义 4 四霍哲还研究了另一个重要的理论 基于回应性的政府全 面 质 量 管 理 即建立起一 套在以顾客为中心 持续改进 强调授权和协作基础上的全面质量管理 其目的在于通过 引入政府全面质量管理 消除由于官僚制 利益集团以及专业化的结构所带来的回应性障 碍 建立更具回应性以及以顾客为中心的公共机构 5 五奥 斯 本 和盖布勒的 重塑政府 理论 他们在 改革政府 中将 新公共管理 看做单一 的模式概念 并指出 新公共管理 模式包含以下十大基本原则或基本内容 1 起催化作用的政府 掌舵而不是划桨 2 社区拥有的政府 授权而不是服务 3 竞争性政府 把竞争机制引入到提供服务中去 4 有使命的政府 改变按章办事的组织 5 讲究效果的政府 按效果而不是按投入拨款 6 受顾客驱使的政府 满足顾客的需要 而不是官 僚 政 治 需要 7 有事业心的政府 有收益而不浪费 8 有预见的政府 预防而不是治疗 9 分权的政府 从等级制到参与和协作 10 以市场为导向的政府 通过市场力量进行变革 因此 应用企业家精神去改造政府 并且能够把企 业 经 营 管 理 的一些成功方法移植到 政府中来 使政府这类公共组织能像私人企业一样 提高效率 其中最重要的一点就是以 顾客为中心 即强调服务提供者应对他们的顾客负责 在提供服务过程中不断进行革新 寻求减少成本和增进质量的方法 聆听顾客的呼声 授权顾客作出选择 把资源放在顾客 手里让他们挑选