《湖南省行政程序规定》解读(周铁涛).ppt

湖南省行政程序规定解读,中共益阳市委党校周铁涛,Tel：13907377763Email：zhoutietao,正义不仅应当得到实现，而且应当以人们能够看得见的方式得到实现。英丹宁勋爵,1963年米兰达在一起强奸案发生后被亚利桑那州费利克斯城警察局逮捕。在警察局，米兰达供述犯有绑架和强奸行为。在亚利桑那州刑事案件法院对米兰达案进行审判时，警察承认在对被告进行讯问时，没有告知被告有权请辨护律师，也没有请辩护律师到场。审判:米兰达的供述可以作为认定有罪的证据。陪审团作出了米兰达有罪的评议，法院以米兰达同时犯有绑架和强奸罪合并苛以30年有期刑。,米兰达向亚利桑那州最高法院上诉败诉后，向美国联邦最高法院提出要求调卷的请求，为最高法院所采纳。1966年6月13日，最高法院首席法官厄尔沃伦宣布以5比4的票数推翻对米兰达的原判决。理由：警察在审讯米兰达之前没有向其告知其应有的权利，也即美国宪法第五修正案赋予被讯问人的权利，其所获得的口供不得用作证据。,“米兰达忠告”“你有权保持沉默，你所说的话有可能在审判中作为不利于你的证据；你有会见律师的权利，如果你请不起律师，政府可以免费为你提供一名律师。”,要推进政务公开，增加透明度，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，让人民群众知道政府在想什么、做什么，赢得人民群众的充分理解、广泛支持和积极参与。2009年政府工作报告,要深入推进政务公开，完善各类公开办事制度和行政复议制度，创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行。2010年政府工作报告,我们要不断加强政府自身改革建设。政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督；必须最广泛地动员和组织人民依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业；必须坚持依法治国基本方略，加强维护群众利益的法制建设，推进依法行政；必须实行科学、民主决策，建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的运行机制，确保权力正确行使；必须从制度上改变权力过分集中而又得不到制约的状况，坚决惩治和预防腐败；必须保障人民的民主权利和合法权益，维护社会公平正义。2011年政府工作报告,推进依法行政和社会管理创新，理顺政府与公民和社会组织的关系，建设服务、责任、法治、廉洁政府。,加快推进政府改革。扩大社会主义民主，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。全面贯彻依法治国基本方略，尊重和维护宪法和法律的权威，严格依法行政，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究、粗暴执法、渎职失职和执法腐败等行为。,一、行政程序及规定的出台,二、规定的立法思路与原则,三、规定主要内容解读,主要内容,一、行政程序及规定的出台,（一）行政程序概述,是促进行政机关合法、公正、高效行使行政职权的重要保障；是保障公民、法人和其他组织合法权益的重要措施；是推进依法行政，建设法治政府的有效手段。,行政程序是行政机关履行行政职权的方式、步骤、顺序和时限。,行政权膨胀,推进公共利益和社会福利,权利受到侵害的可能性增大,目的,手段,确立一整套行政权行使的程序规则显得至关重要行政程序的设置成为必要,行政权向社会领域全方位渗透,庞大的官僚机构,无助于公共利益,需要在程序上设置相关制度使行政过程迅捷、有效行政程序的设置成为必要,效率低下,资源浪费,行政法律关系,行政主体拥有公共权力,行政相对人只享有私权,优越地位,不利地位,如何在行政主体与行政相对人之间实现平衡？需要在程序上为相对人权利的保护提供必要的保障以保证行政过程的公正性行政程序的设置成为必要,不对等,行政程序最基本的方针，是研究如何设计一个使行政机关官僚武断和伸手过长的危险，减少到最低限度的制度。同时，保持行政机关进行有效活动所需要的灵活性。美欧内斯特盖尔洪等著行政法与行政程序,（一）行政程序概述,1、背景：,（二）规定的出台,一、行政程序及规定的出台,周强,中央提出打造法治政府、责任政府、服务政府、廉洁政府。湖南省第九次党代会也提出了富民强省的目标。这就需要加强行政程序建设，推进政府管理的创新，实现富民强省。,应松年,“行政程序至关重要，是依法行政最佳的切入点，能否率先在湖南搞起来？”,江必新,“湖南作为中部地区，要实现中部崛起，科学发展是关键，而科学发展观要有法治的保障，需要有法律对违背科学发展观的行政行为进行制约和纠正。”,（一）行政程序概述,1、背景：2、过程：2008年4月9日审议通过，4月17日公布。3、评价：填补中国行政程序立法空白。,（二）规定的出台,一、行政程序及规定的出台,（一）行政程序概述,（二）规定的出台,（三）出台规定的意义,一、行政程序及规定的出台,（三）出台规定的意义,1、是贯彻落实党的十七大精神，推进依法行政，建设法治政府的重大举措。,2、是贯彻省第九次党代会精神，实现科学发展，加快富民强省的重要措施。,3、是保障人民群众的民主权利，维护和实现人民群众的根本利益，构建和谐湖南的需要。,4、是有效防止腐败，加强廉政建设的需要。,5、是加强公务员队伍建设，提升公务员素质，努力建设一支清正廉洁、务实高效的公务员队伍的需要。,二、规定的立法思路与原则,（一）立法的基本思路,以推进依法行政、建设法治政府为根本立法目的。,人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，不是政客们天花乱坠的演讲，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。因为只有驯服了他们，把他们关起来，才不会害人。,乔治W布什,积极行政法,一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。孟德斯鸠,嘉禾拆迁,江苏铁本,三鹿奶粉事件,行政法治的核心要义是规范权力。,权力需要控制：不能不作为不能缓作为不能乱作为,“行政程序法治乃行政法治之根本”,实体法设定了行政权力的边界，但留下了巨大的裁量空间，给人们提供的是普世的彼岸的理想，是将要实现的正义。正当程序则是个体抗衡权力、实现个案正义，达致理想彼岸的桥梁和武器。只有借助正当程序规则，可能的正义才得以成为现实的正义。没有正当程序提供的交涉制度安排，个体将被排除在权力运行体系之外，消极、被动等待最终的结果，实体正义的实现将完全依赖于决定者的业务能力和道德自律，仰仗于人而非制度。,二、规定的立法思路与原则,（一）立法的基本思路,在起草这个规定时，我们尽量将法治政府的要求具体化，和政府体制创新联系起来。起草时,坚持公民权利为本位，让公民享有更多程序权利，让政府承担更多的程序义务，以达到规范行政权力的目的，从制度上、源头上克服和防止行政机关及其工作人员失职、越权和滥用职权。中国政法大学教授王万华,二、规定的立法思路与原则,（一）立法的基本思路,以“公民享有更多程序权利，政府承担更多权利义务”为立法思路。,规范行政权力，从制度上防止行政机关及其工作人员失职、越权和滥用职权。,打造“可预期”的行政法制环境。,推进政府管理创新。,立这个规定本身也不是目的，而是以此为平台，推动行政体制改革和政府管理的创新，改善投资环境，实现富民强省。贺安杰,二、规定的立法思路与原则,（一）立法的基本思路,主要原则体现于规定的第38条。,（二）规定的主要原则,规定的主要原则,行政公开原则,参与原则,高效便民原则,合法性原则,信赖保护原则,合理性原则,上海钓鱼执法事件,钓鱼执法，英美叫执法圈套，这是英美法系的专门概念，它和正当防卫等一样，都是当事人无罪免责的理由。,日本法律禁止执法者为了取证，诱惑当事人产生违法意图，因为这是国家公权侵犯了当事人的人格自律权。,规定的主要原则,行政公开原则,参与原则,高效便民原则,合法性原则,信赖保护原则,合理性原则,合法性原则,行政机关应当依照法律、法规、规章，在法定权限内，按照法定程序实施行政行为。,“钓鱼”执法行为被法学家们质疑：,北京大学姜明安：行政执法不能采取预谋设圈套方式执法。中国人民大学杨建顺：行政法强调取证的正当性、要求客观、全面调查，调查取证的手段要注意合法。依据国家税制要求，打黑车有其合理性，但打黑车采取“以恶治恶”方法不可取，“打击时要将打击黑车和好意搭乘严格区别开”。,中国法学会行政法学研究会会长应松年：“钩子拔钥匙”行为是一种强制行为，强制行为须有法律授权。他似乎在配合执法，但若无法律授权，那与抢劫有何区别？协管人员和钩子似乎都参与了执法，需要明确执法主体。中国政法大学马怀德：群众可以取证、录音、举报，但拔车钥匙等采取行政强制措施行为一定要有合法的行政授权，不能随意委托别人去做，更不能以市场方式，协助抓一个车给多少钱。,“钓鱼”执法行为被法学家们质疑：,行政机关实施行政管理应当公平、公正；行政机关行使自由裁量权应当符合法律目的；行政机关采取的措施和手段应当必要、适当。,合理性原则,“诱惑取证”的目的是取得那些有违法意图、违法行为者的违法证据，而不是引诱、教唆那些没有违法意图的人去违法；否则就违背了执法的正义初衷，沦为“执法钓鱼”、“放倒钩”，或者叫执法圈套。,应松年:对“非法运营”法律上无明确界定。而在西方国家，为节省能源，政府还推广拼车行为。如果帮助路人也算“非法运营”，以后有病求救谁还敢停车。从法理上分析，当事人原本没有违法意图，在执法人员的引诱之下，才从事了违法活动，国家当然不应该惩罚这种行为。这种行为如果运用不当将致人犯罪，诱发严重社会问题。钓鱼执法是“政德”摧毁“道德”的必然表现。,行政公开原则,公开原则是指行政机关在行使行政职权时，除涉及国家机密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，必须向行政相对人及社会公开与行政职权相关的事项。,公开原则是行政程序法的生命。“阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察”。政府工作要以公开为原则，不公开为例外。行政公开的内容：(1)政府信息的公开；(2)行政过程的公开。,湖南省行政程序规定,第66条规定：行政机关执法人员在调查时，执法人员不得少于2人，并应当向当事人或者有关人员出示行政执法证件，在调查记录中予以记载。行政机关执法人员不出示行政执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查和提供证据。第70条又规定，“以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段取得的”证据材料，不得作为行政执法决定的依据。,参与原则,参与原则是指受行政权力运行结果影响的公民、法人和组织，除法律有特别规定外，有权参与行政权力的运行过程，并对行政决定的形成、发展发挥有效作用。,辩驳“加罚”?,规定规定了说明理由制度，陈述意见制度，告知制度，陈述和申辩制度、听证、投诉制度等。凡是作出对老百姓利益直接相关的决定，都要听取管理相对人的意见、陈述，允许进行辩驳。,高效便民原则,第七条行政机关行使行政职权，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，为公民、法人或者其他组织提供优质服务。,提高行政效率不得损害行政相对人的合法权益。,信赖保护原则,非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定，应当依照法定权限和程序进行；行政机关依法变更或者撤销已生效的行政决定，造成公民、法人或者其他组织财产损失的，应当依法予以补尝。,律师郝劲松认为：,一个政府的权威由其一贯的良好作风，如民主、公平、公正、透明等形成，人们发自内心地对其产生信任。“倒钩”实为欺诈，与诚实信用原则不相符合，对社会的公序良俗也是沉重打击。如果连最应讲究诚信的政府也要采取欺诈的方式牟取不正当利益，执法犯法，侵害公民的权利，这是非常危险的，这将导致一个社会的崩溃。,三、规定主要内容解读,总则行政程序中的主体行政决策程序行政执法程序特别行为程序和应急程序,行政听证行政公开行政监督责任追究附则,湖南省行政程序规定共10章，178条,（一）行政决策程序,重大行政决策是指县级以上人民政府作出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的行政决策事项。,1、重大行政决策程序,今天政治社会中一个最重要的进步就是公共政策的形成机制中所发生的巨大变化，就是由过去政府绝对主导决策变为企业、非营利性组织、政府部门和普通公众共同参与形成决策。美罗伯特B.登哈特,长沙橘子洲景区门票定价,政府方：橘子洲门票100元，不需听证,公众方：重新定价或出台优惠措施普通市民原住民业内人士上级行政机关人士,橘子洲景区管理处根据新建成的景区情况，向市物价局提出了重新核定门票价格的要求。4月16日，长沙市物价局根据该景区的投入资金以及日常运营成本，经报请市人民政府常务会议审定，橘子洲景区门票价格为100元/人次。试行期为一年。,公园票价核定完全遵循了合法的程序，根据相关的统计数据，扩建前橘子洲核心景区的实际参观人数为28.4万人次/年，低于湖南省游览参观点门票价格管理实施办法规定的应当举行听证的30万人次/年的标准，因此不需要召开听证会。,潇湘晨报与红网联合展开橘洲百元门票民意调查，从16日到18日夜间近万人投票，99.16%的人认为票价太贵，认为应当听证的占74.67%。市民们建议门票不超过20元或免费并举行听证。100块不是一张简单的粉红大钞，而是一张隔在橘子洲与民众之间的红牌。,橘子洲景区门票卖到100块钱不是自断财路吗？这么高的价钱，旅行社肯定不会带游客去了。降低门票价格，更利于刺激消费。杭州免费开放5A级西湖景区，年旅游综合收入增加100亿元。如果长沙旅游收入也增加了，随便拨一点给橘子洲，对橘子洲而言，不是要比收门票划得来多吗？,不能用高昂的门票，隔绝我们对家的思念。,省法制办一位副处长在接受记者采访时表示，这一重大行政决策程序违背湖南省行政程序规定。省法制办将联合省政府办公厅等部门通过发布行政执法令等方式，督促相关部门依法行政。,政府方：4月18日晚，长沙市委市政府紧急召开会议对景区门票价格进行专题研究。4月19日，长沙市政府、市委宣传部召开媒体通气会，对门票情况进行详细说明。,公众方：超过半数的市民认同橘子洲南端景区实行120元年票制。不少市民依然难以接受过高的门票价格。门票价格制定不需听证感觉被剥夺了权利。,政府已投入14亿元的建设资金，如果要继续建设还需1个亿，而且仅正常维持景区运转每年就需约5000万资金，按扩建前橘子洲核心景区的实际参观人数为28.4万人次/年来计算，就算每人次收取100元的门票，门票收入也仅接近3000万，仍有2000余万的缺口。,这次门票价格的制定是依法依规依程序进行的。是按照湖南省游览参观点门票价格管理实施办法的相关规定进行的，与新颁布的湖南省行政程序规定中有关条例不相冲突。,4月21日下午，长沙市委副书记、市长张剑飞郑重宣布，市委市政府经过认真地研究决定，除了服务性游乐项目之外，橘子洲景区内所有景点向公众免费开放。,3天，16万人，30万辆车“五一”小长假3天，日接待游客量设计只有8000人的橘子洲景区共接待游客16万人，致使橘子洲景区严重超负荷运行。橘子洲大桥车流量达30万辆,大桥严重堵车，五一大道、枫林路等城市交通主动脉严重不畅。,1、重大行政决策程序,决策启动,调查研究,专家论证,公布草案,公开听取意见,举行听证会,集体研究,合法性审查,作出决定,批准程序,公布结果,执行监督,实施评估,特别规定：重要紧急情况必须由政府立即决策的，可以由政府行政首长或者分管副职按职权临机决定，并及时在政府常务会议上通报或者向行政首长报告。,1、重大行政决策程序,2、制定规范性文件,主体：权限：程序：其它规定：,实行规范性文件登记制度。对县级以上人民政府及其工作部门制定的规范性文件，实行统一登记、统一编号、统一公布。,规范性文件有效期为5年。标注“暂行”、“试行”的，有效期为2年。有效期满的，规范性文件自动失效。制定机关应当在规范性文件有效期届满前6个月内进行评估，认为需要继续施行的，应当重新公布；需要修订的，按制定程序办理。,公民、法人或者其他组织认为规范性文件违法的，可以向有关人民政府法制部门提出审查申请。,（二）行政执法程序,1、行政执法程序,2006中国十大法制新闻之一：湖南常德市临澧县一年近六旬的滕自英，在孙女身患白血病后，乘火车回家，因在其乘坐的列车上捡了28个空瓶子，被铁路派出所以“扰乱公共秩序，情节严重”及铁路内部规定为由行政拘留5天。其后家人交纳400元请假保证金和175元的食宿费后，滕自英才得以走出拘留所。,按照铁道部内部通知,从2006年3月1日起,火车上不准捡废品,违者将处以治安拘留。,治安管理处罚法第23条规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（3）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；,入选理由：农妇在列车上捡了几个空瓶就被治安拘留，法律的精神在这里被行政权力严重扭曲。从这个比较极端的案例中，我们看到了行政权力的非正常扩张，可能对普通公民正当的权利和自由造成的严重损害,（二）行政执法程序,1、行政执法程序,程序启动；调查和证据；决定。,程序启动：依职权启动；依申请启动。行政机关受理或者不受理当事人申请的，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。调查和证据：不少于2人，出示执法证件。协助调查。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。告知制度和陈述、申辩权，不予采纳的，应当说明理由。决定：行政执法决定文书应当充分说明决定的理由，说明理由包括证据采信理由、依据选择理由和决定裁量理由。,2、“亮点”解读,（二）行政执法程序,1、行政执法程序,集中行使行政处罚权和许可权联合执法统一受理与网上并联审批限时办结制度行政机关不得不履行法定职责或者拖延履行法定职责简易程序裁量权基准,（三）行政听证,1、行政决策听证会,听证会参加人陈述意见应当遵守合理的时间要求，听证会参加人在规定的时间内未能详尽发表的意见，可以以书面形式提交给决策承办单位。,行政机关应当充分考虑、采纳听证参加人的合理意见；不予采纳的，应当说明理由。意见采纳情况应当向社会公布。,（三）行政听证,1、行政决策听证会,2、行政执法听证会,听证主持人应当自听证会结束之日起2日内，根据听证笔录提出处理建议，报行政机关决定。,行政机关应当根据听证笔录，作出行政执法决定。,未经听证会质证的证据，不能作为作出行政执法决定的依据。,听证会结束后，行政执法决定作出前，行政机关调查人员发现新的证据，可能改变事实认定结果的，应当重新听证。,谢谢，请批评！,