《政策终结与周期》PPT课件.ppt

第十章政策终结与周期,一、政策终结,政策终结是政策决策者通过对政策项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以中止那些过时的，多余的，不必要的或无效的政策或项目的一种政策行为。强制性。靠强制力来进行更替性。政策终结意味着新旧政策的更替，是政策连续性特殊表现。灵活性。政策终结是一项复杂而又困难的工作，必须采取审慎而灵活的态度，处理好各种动因和关系。,案例国有股减持,背景介绍国有股。广义指所有股份制企业中的股份，包括国家股和国有法人股两部分。狭义指上市公司中的国家股和国有法人股，也就是在上市公司改制设立时，政府和国有企业以发起人的身份以国家资产注资后形成的股份。国有股减持。指国家或国有法人以股东身份将其所持上市公司股份以适当方式和价格，部分甚至全部出售给其它投资方，以取得现金或其它开工财产权的一种市场交易行为。,国有股减持目的：实现政企分开，转变企业的运行机制，使它们能够真正成为市场经济中的一个经济主体，为实现经济体制的根本转变奠定必要的微观基础。实践：我国先后进行了两次国有股减持实践。第一是1999年中国嘉陵和黔轮胎的国有股减持配售；第二次是2001年依据减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法进行的国有股存量发行减持。,案例分析,正确的政策主体明确的政策目标良好的政策环境错误的政策错误的结果：国有股减持政策的终止1.7万亿元市值换来纠错机制,正确的政策主体,上市公司国有股所代表的国有资产，其最终所有者为全体公民，政府是代理国家行使国有股股东的权利，这实际上是一种委托代理关系。国务院作为中央政府授权财政部制定国有股减持的政策顺理成章,明确的政策目标,深化国企改革，实现国企战略性重组的需要；拓展社会保障基金来源，以构建我国深化经济改革，加速结构性调整所需要的深厚的民间基础和良好的社会环境的必要条件进一步规范和促进我国证券市场发发蒙的需要,良好的政策环境,70年代以来，我国经济体制改革选择了一条渐进式的道路渐进式的改革，通过增量的发展和市场机制作用领域的逐步扩大，不仅避免了改革可能引起的社会经济剧烈震荡，而且实现了国民经济的持续快速增长当前我国改革进入了攻坚阶段，国有股减持作为一个具有代表性的改革攻紧难题，浮出水面,错误的政策,国务院于2001年6月13日颁发了减持国有欧洲共同市场筹集社会保障资金管理暂行办法，规定，国有股减持主要采取国有股存量发行的方式。凡国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按照融资额的10%出售国有股，减持国有股原则上采取市场定价方式,政策错误之处,在首发和增发中按市场价格减持国有股，让市场难以接受。由于非流通股股东与流通股股东之间在投入资金上存在显著差别，前者要大大低于后者（注，非流通股指国有股和国有法人股。由于我国上市公司的股份不是全流通的，占绝大部分的国有股是在当初设立股份公司时由国家以每股极低的价格购入的，所以投入资金要经流通股按市价购入的股份所投资金低得多）因而将国有股减持与首次发行、增发捆绑起来的做法，虽可以扩大国家股减持的收入，但广大投资者实际利益受到损害低质资产高价卖，与民争利，损害广大股民的利益。,二、政策终结的原因,财政困难政府的低效率意识形态的变化行为理论的变化案例：南京最顽固的一房一价政策终结,2008年9月27日，随着南京市“房地产新政二十条”的公布，曾被业界认为是“最计划、最顽固”的南京“一房一价”政策亦走向终结。这条自2007年5月问世便备受争议的房价限令，实施时间才不足一年半。“南京的房地产新政旨在稳定房地产市场的稳定发展。”南京市物价局副局长王秀洲在9月27日的新闻发布会上表示：“政策是在不断变化发展的。一房一价已经不适合当前南京楼市的现状，因此被取消。”,“一房一价”的突然取消再次引起南京楼市的震动，这与其出台时引发的舆论效应如出一辙。自南京一楼盘“2小时上涨1200元/平方米”的事件发生后，2007年5月21日，南京市物价局联合南京市房产局开始全面实施“一房一价”的核价新政，即南京所有商品房源的价格必须经过物价部门的审核才能上市销售，普通商品住房价格按“一房一价”明确标示。“2007年前后，南京个别地区的房价变动频繁，上升幅度过大，一房一价正是针对这些问题而出台的。”王秀洲回忆道。尽管当时“一房一价”颇受南京市民的好评，但也引来了全国的各种争议。争论的焦点在于，“政府能否直接干预市场”。2007年6月，华远集团总裁任志强(任志强博客,任志强新闻,任志强说吧)甚至两度在博客上撰文抨击该政策，称其“违背了市场规律”。,事实上，“一房一价”的实施过程也并非“一帆风顺”，一年来总有不少开发商想尽办法对其进行“软抵抗”。早期有开发商采用“捂盘惜售”来静观其变，后期则打起精装修的“算盘”，甚至捆绑高价车位出售房源。“由于精装修不需要经过物价审核，开发商可以从中补回损失。”一位业内人士透露。直到2008年3月，这些情况发生了转变。“由于南京楼市行情开始低迷，新房成交量猛跌。为了刺激销售，开发商逐渐下调了定价，不再奢望超过基准价销售。”上述业内人士表示，在南京楼市接连探底的情况下，“一房一价”已经没有实际作用，“政府选择此时取消该政策是一个很好的时机”。尽管争议不断，王秀洲仍然对“一房一价”有积极的评价：“一房一价出台后，南京的房价总体而言没有出现大起大落。”,在苏鼎房地产研究所所长宋坚(宋坚博客,宋坚新闻,宋坚说吧)看来，“一房一价”最大的作用是在南京房价进入上行通道之时稳定了当地房价。在他看来，“一房一价”政策是个有效的行政手段，因此最好是暂停而不是取消，因为“不排除日后南京房价还有报复性反弹的可能”。王秀洲则强调：“一房一价政策虽然取消，但南京仍然对房地产市场价格秩序严格管理，继续执行明码标价的制度，遏制开发企业非理性定价。”,三、政策终结的类型,功能的终结：终结政策执行所带来的某种或某种服务管制型政府服务型政府机构的终结：伴随着政策终结进行的机构缩减或撤消大部制改革政策本身的终结专利法（2000年修正）项目的终结：政策的具体项目以及执行措施的终结核项目的减少,四、政策终结的方式,政策废止政策替代政策合并政策分解政策缩减政策的法律化,政策替代,新政策替代旧政策，但所面对的政策问题和政策目标基本不变，如养路昆曲改燃油税目的，更好解决旧政策没有解决或根本解决不了的问题，以满足目标群体的政策需求，实现政策目标,政策合并,旧的政策虽被终止，但部分实际功能并没被完全取消，而是袀其合并到其他政策内容当中去方式：终止的政策内容合并到一项已有的政策中；将两项或以上终止的政策合并为一项新的政策,政策分解,将旧政策的内容按照一定的规则分解成几部分，每一部分形成一项新的政策。如单位保障养老保险、失业保险、人寿保险、医疗保险、生育保险等,政策缩减,采用渐进的方式，对政策进行终结。其目的是有效缓解因政策终结带来的巨大冲击，逐步协调各方面的关系，比较稳妥地实施终结，减少不必要的损失。如老人老政策、新人新政策：驾照、司法考试、分房、人事代理等。,五、政策终结的障碍,相关者的心理抵触现存机构的持续性行政机关的联盟利益集团的障碍法律程序上的复杂性社会舆论的压力高昂的成本,相关者的心理抵触,那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存在下去，却很少人喜欢听到计划失败或计划改变。主要有三种人：政策受益者；政策制定者和政策执行者。心理障碍的存在，使人们在解释政策失败时，常常倾向于从环境因素中去寻找原因，而不愿意检讨政策本身的失误。,现机构的持续性,政策执行机构有如其它社会政治组织一样，都具有寻求生存和自我扩张的本性，哪怕它已无事可做，没有存在的必要，情况也一样。机构的持续性表现为三个方面：机构的惯性；机构的生命力；机构的动态适应性案例：燃油费改税改革难点之一：30万征稽员难安排,行政机关的联盟,执行某项政策而获得既得利益的行政机关，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对政策终结。他们一方面要求其内部成员齐心协力共同抵制政策终结；另一方面互相团结、拉拢和接近政府内外有影响的人来抵制终结,程序上的复杂性,任何政策的确定与组织机构的建立，都是通过一定的法律程度进行的。政策的终止和组织机构的撤消，也必须按照法定的程序来办理。程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行。立法机关在考虑终止某项政策时，往往顾虑重重，举棋不定。因此，许多政策终结行为受阻于法律的滞后性。,高昂的成本,政策终结的两种成本，一是现有政策的沉淀成本，二是终结行为本身要付出的成本。,六、政策终结的策略,重视说理工作，积极争取支持力量旧政策终结与新政策出台并举选择有利的终结时机与焦点“力场分析”、传播试探性信息与闪电策略正确处理好政策终结与政策稳定、政策发展的关系,政策周期,指政策经过制定、执行、评估、监控、终结这几个阶段后所形成的一个持续不断的循环周期。从人类历史发展的角度看，政策周期是指政策这一社会政治现象所经历的产生发展和消亡的运行周期。,第二节政策周期,一、政治-经济周期,政策周期变化与经济发展也呈现出周期之间的相互关系。中国经济波动的根源就在于政策周期变动形成的外部冲击。同时经济周期波动也应起了政策的周期性变化。政策与政治尤其是选举之间也呈现出周期性的关系。选举前采取受选民欢迎的政策选举后采取不受选民欢迎的政策,二、我国政策周期及其特点,我国政策周期：传达期贯彻期变通期传达期：包括自上而下的的有组织的内部传达和全国范围内的公开动员。贯彻期：贯彻实施阶段。政策一旦颁布，就会就如贯彻期。变通期：当政策执行者的利益与政策目标发生冲突时，地方往往曲解政策，从而进入政策变通期。,三、政策变化模式,常规变化模式：政策在保持基本方向或目标的前提下发展演化，或新旧政策之间保持较大程度上的连续性。范式转换或中断-平衡模式：政策连续过程出现中断或飞跃，新政策取代旧政策。,常规的政策变化和政策风格,林德布罗姆：政治上可行的政策只与现政策有渐进、轻微的差异。差异巨大的政策是不合时宜的。同时，由于人理性的有限性，人们也难以制定出全新的政策。常规政策变化模式与政策风格相关：同一批政策参与者或团体长期主宰相关领域政策的制定与执行，相关的政策问题总是被放在相似或相同的脉络和途径中加以处理的。从而形成了所谓的政策风格。,政策风格,每个国家、政府、地区或公共部门往往因政策的连续性而形成不同的政策风格。英国：经验主义的传统使其建立起了既自我管制又具灵活性的政策风格。法国：官僚政治的使得法国形成了稳定性、缺乏创造力和程式化的政策风格。影响政策风格的因素政策主体的观念、价值观及思维方式国家所具有的自主性,四、政策发展中的范式变化,在这种模式中，公共政策这个共同体所持有的“政策范式”，诸如关于社会问题的性质及其解决办法，政策所具有的方向、目标及其所赖以生成的价值观、信念、意识形态等发生转变，表现为政策连续性的中断范式转变的过程范式稳定反常的积累实验权威的破灭争议新范式制度化,