《城市规划编制办法》解析.ppt

注册规划师继续教育培训城市规划编制办法解读,山东建筑大学吕学昌2007年11月24日,一新版编制办法修订情况,旧版办法的局限和不足1）过度强调由政府统一配置资源的原则，没有考虑到市场经济体制下市场对资源配置的基础作用，表现在规划引导和调控城市建设与发展的强制性和灵活性都存在明显不足；2）过于偏重对建设开发的指导作用，对人文和自然资源环境的保护强调不足，对社会公平和公众利益的关注也显不够；3）在城乡关系上体现了较强的城乡二元特点，无法保证城市规划在促进区域统筹和城乡统筹发展方面应当发挥的作用；4）在技术上体现了较强的工程技术属性，缺乏基本的公共政策理念；5）在组织工作上体现的是单一政府行政部门原则，缺少其它部门与公众参与的程序保障。,（一）修订的必要性,1）日益完善的社会主义市场经济体制要求城市规划的职能要从注重建设项目的安排转向注重发挥政府的调控、监督、管理和服务的作用。规划既要适应市场的变化，又要更好地发挥宏观调控工具的功能。2）新一届中央政府强调的科学发展观要求城市规划要更加关注区域协调发展、城乡统筹建设、资源和生态环境的有效保护、能源和水资源以及土地资源的节约使用，促进社会、经济和环境的协调发展，建设节约型城市。3）和谐社会目标的提出要求城市规划要更加关注社会公平和保障公众利益，注重协调不同利益主体之间的关系，合理安排与人民群众生活密切相关的公共服务、公益设施、住房建设和交通发展，坚持以人为本，方便群众生活，全面改善城市人居环境，维护社会稳定和公共安全。,国家宏观发展背景的转变,经济体制转轨对城市发展进而对城市规划、建设、管理的影响是根本性的。在传统的计划体制下，社会的一切资源完全为政府所控制，城市发展动力单一，利益冲突不明显。市场体制下，有三个因素对规划产生巨大影响：一是城市发展动力由政府扩展到企业、社会乃至个人，二是资源配置方式由政府完全控制转变为市场发挥基础性配置作用，三是利益格局出现多元化。这三个因素使得原办法很难适应社会主义市场经济运行的需要。,城市规划编制办法修订的背景,政府职能转变对规划的影响也非常大，过去政府就是经济发展的主体，规划着重要安排建设项目和用地；过去政府取代市场，资源配置由政府一锤定音，规划自然无需过多考虑市场经济运行规律；过去政府不够重视社会管理，社会规划内容难免会缺失；过去政府公共服务意识薄弱，规划对公共利益的关注和保障力度也就不够。随着政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面，原办法显然难以适应。,城市规划编制办法修订的背景,以往城市规划编制工作执行的城市规划编制办法是1991年9月建设部颁布实施的，这个编制办法执行了近15年。在过去的15年里，与我国经济高速增长的同时，社会体制和经济体制也发生了深刻的变革，非公有制经济高速增长，计划经济向市场经济过渡。由于原办法是在计划经济体制下出台的，对于我们国家新的发展思路和目标要求，特别是市场经济体制下的城市规划编制工作，显现出诸多的不适应性。主要表现在以下几个方面：,城市规划编制办法修订的背景,1、过度强调政府对资源的统一配置，没有考虑市场经济下市场对资源配置的基础性作用，对市场经济的运行规律缺乏了解，同时，对市场的缺陷也未给予充分重视。因此，原办法的“刚性”和“弹性”都不足，规划“控制”和“引导”的力度都不够。2、在城乡关系上体现了较强的城乡二元结构特点，“城市中心主义”思想浓厚，无法保证城市规划在促进区域统筹和城乡统筹发展方面应当发挥的作用。3、过于偏重对建设开发的指导作用，对人文和自然资源环境的保护强调不足，对社会公平和公众利益的关注不够。4、体现了较强的工程技术特点，缺乏基本的公共政策理念。5、在编制组织上强调的是单一政府行政部门的责任，缺少其它部门与公众参与的程序保障。6、编制的目的性、指向性含糊，与行政管理脱节，事倍功半，颇有几分“屠龙术”的特征。,城市规划编制办法修订的背景,修订办法成为一项紧迫的任务国务院下发关于加强城乡规划监督管理的通知（国发200213号）；建设部等九部委下发关于贯彻落实国发200213号文件的通知（建规2002204号）；建设部下发关于印发近期建设规划工作暂行办法、城市规划强制性内容暂行规定的通知（建规2002218号）；建设部下发关于抓紧组织开展近期建设规划制定工作的通知（建规2005142号）；建设部下发关于开展城乡规划效能监察的通知（建规2005161号）；国务院办公厅转发建设部关于加强城市总体规划工作意见的通知（国发办200612号）。,修订办法成为一项紧迫的任务城市绿线管理办法（建设部令112号）2002年11月1日起实施；城市紫线管理办法（建设部令119号）2004年2月1日起实施；城市黄线管理办法（建设部令144号）2006年3月1日起实施；城市蓝线管理办法（建设部令145号）2006年3月1日起实施。,2002年，国务院下发了第13号文件，此后，开始启动新版城市规划编制办法修订的研究工作；建设部委托中国城市规划设计研究院成立了起草组，对旧版办法（建设部令第14号）存在问题进行分析，并研究修订的基本思路；建设部领导高度关注这项工作，曾多次就办法的改革提出了十分明确的要求，并做出具体的指导；起草组对初稿进行了多次修改，并发往各省、自治区建设厅、直辖市规划局征求意见；城乡规划司根据建设部领导的多次具体指示和各地反馈的意见，对征求意见稿又做了进一步的修改完善；2005年10月28日经建设部第76次常务会议讨论通过；2005年12月31日，汪光焘部长签发了新版城市规划编制办法（建设部令第146号），于2006年4月1日起施行。,（二）修订过程,1）规划功能的转变：从技术文件走向公共政策。2）规划编制组织方式的转变：从行政手段为主转向依法行事、社会监督、公众参与；从单一政府行政主管部门组织编制转向建立健全政府、专家、部门与公众参与的程序保障。3）规划前提的转变：从确定发展目标和增长速度转向控制合理的环境容量和确定科学的建设标准。4）规划编制重点内容的转变：从重点确定开发建设项目和用地安排转向各类资源的有效保护和空间管制。5）规划调控和管理范围的转变：从局限于城市规划区，转向更加突出强调区域统筹和全市域城乡统筹的概念。6）规划技术方法的转变：从传统比较单一的学科、技术结构转向多学科、多部门共同参与和新技术、新方法的广泛运用。,（三）修订思路的转变,新办法具有以下几个鲜明的特点：1、新办法制定的依据更加广泛、充分。原办法主要依据规划法进行制定，而新办法兼顾了中华人民共和国行政许可法、中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国环境保护法等相关法律、法规的相关要求。因此，新办法出台具有更广泛的法律基础，依新办法编制的城市规划成果也就更有法律依据，更有权威性和科学性。新办法中对于有哪一级政府组织规划编制、如何编制、如何依法报批做了具体规定，相对原办法事权更加清晰，许可的主体，权限范围，进一步得到明确。另外，新办法部分内容参照了新的城乡规划法的条款，超出原城市规划法所规定内容。,（三）修订思路的转变新办法与原办法相比有哪些新思路,2、新办法规划编制组织方式更具开放性、决策更科学、更加民主。新办法明确规定“编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则。具体要求是在政府组织下对于涉及城市发展目标与空间布局，资源与环境保护，区域与城乡统筹等重大的专题的咨询和论证，应聘请相关领域的资深专家领衔担任负责人。在编制各阶段，都要充分征求有关部门和单位的意见。采取多种方式，广泛听取社会各界意见，并通过公示，展览等形式，广泛征集公众意见，扩大公众参与程度，增强规划编制工作的公开性和透明度，提升规划修编水平，鼓励编制单位参与市场竞争，择优选择编制单位。新办法彻底打破传统规划封闭式的规划编制组织方式，既有利于科学民主决策，减少失误，更有利调动社会各界及广大公众支持，参与规划工作，使之形成规划编制成果既有广泛的群众和社会基础，又有严谨的科学依据。,（三）修订思路的转变新办法与原办法相比有哪些新思路,3、新办法实现了三个转变首先实现规划范围重点的转变，主要从以往局限于城市转向更加突出强调区域统筹和全市域的城乡统筹的概念，原办法对市域城乡统筹的问题关注较少，只有在市域城镇体系规划和郊区规划等涉及一些方面的内容；其次实现规划重点内容的转变，从过去以确定增长速度、规模为主，转向确定科学合理的建设标准，以及各类资源有效保护和空间管制为重点工作，实际上是规划视角发生转变，最后是实现城市规划从技术文件向公共政策的功能性转变，新办法明确提出城市规划是政府调控城市空间资源，指导城乡发展建设，维护社会公平，保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。,（三）修订思路的转变新办法与原办法相比有哪些新思路,1）尽量参照城乡规划法（修改稿）的相关内容；2）重点解决当前城市总体规划修编工作迫切需要解决的问题，注意体现总体规划的综合性、战略性、前瞻性；3）分列城市规划编制组织、要求、内容，强化规划编制过程的行政、技术程序，规范规划编制行为，提高规划的严肃性；4）重点突出规划编制过程中对人文与自然资源环境问题和社会公平问题的研究，强化和增加相关的规划内容；5）充实、增加总体规划纲要的内容要求；6）明确近期建设规划的内容；7）明确总体规划、控制性详细规划的强制性内容；8）为交通、绿地、市政等专项规划的编制提供条件；9）在对旧版办法作出重大调整的同时，适当兼顾旧版办法的延续性，以便平稳过渡。,（四）修订的基本原则和内容要求,新版城市规划编制办法颁布以来，业内立即展开了学习讨论，试图全面领会其精神，准确把握其要旨，但因为新办法的条文十分简明扼要，相关的条文解释尚未配套出台，因此，颇有“不得要领”之感。另外，这些年我国经济一直处于高速增长期，城市建设量大面广，规划编制风生水起，各种新思路、新观点相互激荡，各种矛盾和困惑交织重叠，规划似乎被推到漩涡之中，使规划师无所适从，有时甚至感叹自己越来越不会编制规划了。对新办法的期望很高，实指望它能对规划的编制起到拨云见雾、指点迷津的功效，但事实并非如此。是新办法自身尚欠完善？还是因为信息不对称而导致理解和认识上的偏离？结合相关背景，对新办法作概略解析，希望对理解和运用新办法有所启迪。,（四）修订的基本原则和内容要求,一、城市规划的角色定位新办法的着力点并非放在总结、提炼、升华城市规划编制的纯技术方法和内容，而是贯彻了角色转型的精神。从1905年“城市规划”这个名词问世，到1909年英国首部城市规划法出台，城市规划学科和职业逐渐萌生、发展、壮大。应该认识到：城市规划是在特定的历史和社会经济背景下发展起来的，这种背景在很大程度上决定了城市规划提出问题的方式、解决问题的思路、预定的决策标准，乃至决策的程序和方式。正是由于外部背景的变化，使得城市规划面对的问题、预期的目标等各不相同，因此，城市规划的社会功能也处在动态变化之中。,（四）修订的基本原则和内容要求,一、城市规划的角色定位新办法结合当前形势和城市规划发展趋势，在总则第三条开宗明义地对城市规划的角色定位做了表述“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”。这一条可以作为理解新办法的基点。因为角色定位变了，作为城市规划运行系统中重要一环的编制工作也必然要与之相适应，包括编制组织、编制要求、编制内容等都要体现这种变化，这几部分也就构成了新办法的主体框架。近年来，针对城市规划一系列政策、做法的剧烈变革，业内的认识不尽一致，见仁见智，这些认识的分歧可能源于对城市规划角色定位的理解不同，所以讨论起来各有所指。,（四）修订的基本原则和内容要求,二新版编制办法条款解读,共五章四十七条第一章总则（10条）第二章城市规划编制组织（7条）第三章城市规划编制要求（10条）第四章城市规划编制内容（四节17条）第一节城市总体规划（7条）第二节城市近期建设规划（3条）第三节城市分区规划（3条）第四节详细规划（4条）第五章附则（3条）,文章结构章节条款的变化,共五章三十一条第一章总则（10条）第二章总体规划的编制（7条）第三章分区规划的编制（3条）第四章详细规划的编制（7条）第五章附则（4条）,旧版办法,新版办法,保留修改删除归并增加,文章结构章节条款的变化,新版办法增加了城市规划编制组织和城市规划编制要求两章，而对编制内容等技术性要求进行了归纳，组织为四节，并根据形势发展的需要增加了近期建设规划一节，采取这样的框架，主要是为了对城市规划的编制工作，从编制组织、编制要求、编制内容等方面进行更加全面、严格的规范。,第一条目的（修改）第二条适用范围（修改）第三条城市规划的基本属性（增加）第四条规划编制的基本原则（增加）第五条规划编制的基本原则（增加）第六条编制组织原则（增加）第七条规划阶段（保留）第八条与上位规划关系（增加）第九条规范和基础资料要求（归并）第十条编制资质（保留）,第一条目的第二条适用范围第三条规划阶段第四条编制组织第五条编制资质第六条标准规范第七条基础资料要求第八条城市设计手法引入第九条部门和公众参与第十条基础资料要求,旧版办法,新版办法,第一章总则（保留）,第二章,本章在确定新版办法定位的同时，特别强调了城市规划的公共政策属性，增加了在新形势下城市规划编制工作必须遵循的基本原则和指导思想。目的是明确方向，统一认识。,第一章第一条为了规范城市规划编制工作，提高城市规划的科学性和严肃性，根据国家有关法律法规的规定，制定本办法。,第一章第一条为使城市规划的编制规范化，提高城市规划的科学性，根据中华人民共和国城市规划法的有关规定，制定本办法。,旧版办法,新版办法,第一条办法制定的目的（修改）,本次办法修改的基本背景适应我国城镇化发展特点(如城市区域化、区域城市化)。反映新形势下政府职能转换、依法行政的要求。改变过去规划编制办法中重内容、轻公共政策属性的倾向。,第一章第二条按国家行政建制设立的市，组织编制城市规划，应当遵守本办法。,第五章附则第四十五条县人民政府所在地镇的城市规划编制，参照本办法执行。,第二条办法的适用范围（修改）,第一章第二条按国家行政建制设立的直辖市、市、镇编制城市规划，必须遵守本办法。,第五章附则第二十九条未设镇建制的工矿区、农场、林场的城市型居民点的规划编制，参照本办法执行。,旧版办法,新版办法,第二条办法的适用范围（修改）,城乡规划法中对于城乡规划体系的定义为：本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。作为城乡规划体系的组成部分，新版办法为国家按照行政建制设市的城市规划编制办法，同时，考虑到县人民政府所在地镇为县的中心，其功能与城市基本相同，规模也较一般建制镇为大，规定了其规划编制参照本办法的原则。,规划系统结构框图解读“城乡规划法”,城市规划涉及城市土地及空间资源的配置，任何资源配置方式都会对社会公平产生影响。在城市发展中，市场机制会自动趋向于效率的追求，但市场存在不足或缺陷(即市场负效应)，故需要公共干预及公共政策作调节。城市规划具有公共政策的基本功能：导向功能、调节功能、分配功能。,第一章第三条城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。,第三条城市规划的基本属性（增加）,缺,旧版办法,新版办法,国家标准城市规划基本术语标准局部修订征求意见稿：城市规划（修改）原条文：对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。修改为：是政府确定城镇未来发展目标，改善城镇人居环境，调控非农业经济、社会、文化、游憩活动高度聚集地域内人口规模、土地使用、资源节约、环境保护和各项开发与建设行为，以及对城镇发展进行的综合协调和具体安排；依法确定的城市规划是维护公共利益、实现经济、社会和环境协调发展的公共政策。,第一章第四条编制城市规划，应当以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为基本目标，坚持五个统筹，坚持中国特色的城镇化道路，坚持节约和集约利用资源，保护生态环境，保护人文资源，尊重历史文化，坚持因地制宜确定城市发展目标与战略，促进城市全面协调可持续发展。,第四条城市规划编制的基本原则（增加）,缺,旧版办法,新版办法,十六届三中全会提出的科学发展观：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展。人类发展观的演变：以经济增长为核心的传统发展理论注重经济社会协调的社会综合发展论以人为中心的综合发展论。,一个社会要有生机活力，必须有必要的差别；同样，一个社会要保持稳定发展，必须把差别控制在合理的范围之内。1990年代以来，中国社会分化加剧，社会差距扩大，强势群体与弱势群体利益冲突加大，改革与发展过程中利益均衡机制的缺失是其根本原因。建设和谐社会，使经济发展的成果为全民所共享，增进社会公平已成为政府及全社会关注的焦点。,第一章第五条编制城市规划，应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活，充分关注中低收入人群，扶助弱势群体，维护社会稳定和公共安全。,第五条城市规划编制的基本原则（增加）,缺,旧版办法,新版办法,第一章第六条编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则。,第六条城市规划编制的组织原则（增加）,缺,旧版办法,新版办法,规划结果向民众的公示和宣传,规划过程的民主性,建立健全政府、专家、部门与公众参与的程序保障,单一政府行政主管部门组织编制,两个转变,第一章第九条编制城市规划应当进行多方案比较和经济技术论证，并广泛征求有关部门和当地居民的意见。靠近,规划编制组织的两个转变,第六条城市规划编制的组织原则（增加）,城市规划是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化、社会等各个方面。要提高各级领导和全社会的规划意识，强化城市规划过程的民主性，建立健全政府、专家、部门与公众参与的程序保障，努力营造社会各界重视规划、支持规划、参与规划、落实规划的良好氛围。,第一章第七条城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段。大、中城市根据需要，可以依法在总体规划的基础上组织编制分区规划。城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。,第七条规划阶段（保留）,第一章第三条编制城市规划一般分为总体规划和详细规划两个阶段。根据实际需要，在编制总体规划前可以编制城市总体规划纲要；大、中城市可以在总体规划的基础上编制分区规划。,旧版办法,新版办法,第三章城市规划编制要求第二十条编制城市总体规划，应当先组织编制总体规划纲要，研究确定总体规划中的重大问题，作为编制规划成果的依据。,新版办法,第一章第八条国务院建设主管部门组织编制的全国城镇体系规划和省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，应当作为城市总体规划编制的依据。,第八条与上位规划关系（增加）,缺,旧版办法,新版办法,原起草稿(与其他规划的关系)城市规划应当与国民经济和社会发展规划相衔接，与土地利用总体规划、江河流域规划以及其他相关法定规划相协调。,第一章第九条编制城市规划，应当遵守国家有关标准和技术规范，采用符合国家有关规定的基础资料。,第一章第六条编制城市规划应当遵循中华人民共和国城市规划法确定的各项规划原则，符合有关标准和技术规范，并积极采用先进的规划设计方法和技术手段。第七条编制城市规划应当对城市的国民经济与社会发展、自然环境、城市建设的历史与现状等情况进行深入调查研究，取得准确的基础资料。第十条编制城市规划采用的勘察、测量图件和资料必须符合城市规划勘察主管部门的有关规定和质量要求。,第九条规范和基础资料要求（归并）,旧版办法,新版办法,第九条规范和基础资料要求（归并）,由于城市规划使用的一些关键数据缺乏统一的规范标准或使用的标准与其它行业的不统一，故对于中国的规划专家和管理者来说，长期以来非常困惑的一件事情就是无法系统地掌握具代表性的、统一的、可类比的且较为准确的城市数据，尤其是历年的、呈系列的城市数据，而掌握它们又是研究城市发展规律的必备武器，这就使得我们对城市很多方面的研究、规划和管理工作缺乏最基本的、科学的前提依据。这其中最具代表性的就是规划中最常用的“城市规模”的统计标准。,第一章第十条承担城市规划编制的单位，应当取得城市规划编制资质证书，并在资质等级许可的范围内从事城市规划编制工作。,第一章第五条承担编制城市规划任务的单位，应当符合国家关于规划设计资格的规定。,旧版办法,新版办法,第十条编制资质（保留）,第一章第八条在编制城市规划的各个阶段，都应当运用城市设计的方法，综合考虑自然环境、人文因素和居民生产、生活的需要，对城市空间环境作出统一规划，提高城市的环境质量、生活质量和城市景观的艺术水平。,旧版第八条城市设计手法引入（删除）,旧版办法,问题：未来城市设计的归属和走向？,原起草稿(基本原则和要求)编制城市规划应当重视历史文化资源保护、传统风貌保护和城市特色创造。编制城市规划应当运用城市设计的方法，综合考虑自然、人文和居民需要，规划城市空间环境，提高城市的环境质量和城市景观艺术水平。,本章主要目的是规范城市规划的编制程序，从制度上防止在城市规划修编和调整中的随意性，主要包括：一是强调了编制工作中前期针对城市发展的重大战略性问题应做前瞻性研究的重要性；二是明确规定了城市规划修编或者调整必须遵循的行政程序；三是对专家领衔、部门与公众参与的地位、作用和内容要求等进行了具体化规定。,第十一条编制组织部门（修改）第十二条总体规划前期研究（增加）第十三条总体规划编制程序（增加）第十四条专家领衔（增加）第十五条部门合作（增加）第十六条公众参与（保留）第十七条规划调整原则（增加）,新版办法,第二章城市规划编制组织（增加）,第二章第十一条城市人民政府负责组织编制城市总体规划和城市分区规划。具体工作由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）承担。城市人民政府应当依据城市总体规划，结合国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划，组织制定近期建设规划。控制性详细规划由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制。修建性详细规划可以由有关单位依据控制性详细规划及建设主管部门（城乡规划主管部门）提出的规划条件，委托城市规划编制单位编制。,第一章第四条设市城市的总体规划由市人民政府负责组织编制。分区规划、详细规划由市人民政府城市规划行政主管部门负责组织编制。需要编制城市总体规划纲要的，由市人民政府负责组织编制。县（自治县、旗）人民政府所在地镇的总体规划由县（自治县、旗）人民政府负责组织编制。详细规划由县（自治县、旗）人民政府城市规划行政主管部门负责组织编制。其他建制镇的总体规划和详细规划，由镇人民政府负责组织编制。,旧版办法,新版办法,第十一条编制组织部门（修改）,修建性详细规划编制权力下放,第十二条总体规划前期研究（增加）,第二章第十二条城市人民政府提出编制城市总体规划前，应当对现行城市总体规划以及各专项规划的实施情况进行总结，对基础设施的支撑能力和建设条件做出评价；针对存在问题和出现的新情况，从土地、水、能源和环境等城市长期的发展保障出发，依据全国城镇体系规划和省域城镇体系规划，着眼区域统筹和城乡统筹，对城市的定位、发展目标、城市功能和空间布局等战略问题进行前瞻性研究，作为城市总体规划编制的工作基础。,缺,旧版办法,新版办法,为加强城市规划编制的科学性，应在城市总体规划编制前对上几版规划进行总结和反思，把握城市发展的客观规律。同时，针对城市发展的重大战略性问题应做前瞻性研究。,第十三条总体规划编制程序（增加）,第二章第十三条城市总体规划应当按照以下程序组织编制：（一）按照本办法第十二条规定组织前期研究，在此基础上，按规定提出进行编制工作的报告，经同意后方可组织编制。其中，组织编制直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划的，应当向国务院建设主管部门提出报告；组织编制其他市的城市总体规划的，应当向省、自治区建设主管部门提出报告。（二）组织编制城市总体规划纲要，按规定提请审查。其中，组织编制直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划的，应当报请国务院建设主管部门组织审查；组织编制其他市的城市总体规划的，应当报请省、自治区建设主管部门组织审查。（三）依据国务院建设主管部门或者省、自治区建设主管部门提出的审查意见，组织编制城市总体规划成果，按法定程序报请审查和批准。,缺,旧版办法,新版办法,第十四条专家领衔（增加）,第二章第十四条在城市总体规划的编制中，对于涉及资源与环境保护、区域统筹与城乡统筹、城市发展目标与空间布局、城市历史文化遗产保护等重大专题，应当在城市人民政府组织下，由相关领域的专家领衔进行研究。,缺,旧版办法,新版办法,政府组织是“规划法”规定的编制要求；专家领衔是为了保证规划编制的科学性。,第十五条部门合作（增加）,第二章第十五条在城市总体规划的编制中，应当在城市人民政府组织下，充分吸取政府有关部门和军事机关的意见。对于政府有关部门和军事机关提出意见的采纳结果，应当作为城市总体规划报送审批材料的专题组成部分。组织编制城市详细规划，应当充分听取政府有关部门的意见，保证有关专业规划的空间落实。,缺,旧版办法,新版办法,部门合作（参与）是为了更好协调不同利益主体之间的关系，体现城市规划的重要协调作用。,第十六条公众参与（保留、完善）,第二章第十六条在城市总体规划报送审批前，城市人民政府应当依法采取有效措施，充分征求社会公众的意见。在城市详细规划的编制中，应当采取公示、征询等方式，充分听取规划涉及的单位、公众的意见。对有关意见采纳结果应当公布。,第一章第九条编制城市规划应当进行多方案比较和经济技术论证，并广泛征求有关部门和当地居民的意见。,旧版办法,新版办法,公众参与是维持社会公平、保证公共利益不被侵蚀、协调各种利益关系的重要途径和手段。,第十七条规划调整原则（增加）,第二章第十七条城市总体规划调整，应当按规定向规划审批机关提出调整报告，经认定后依照法律规定组织调整。城市详细规划调整，应当取得规划批准机关的同意。规划调整方案，应当向社会公开，听取有关单位和公众的意见，并将有关意见的采纳结果公示。,缺,旧版办法,新版办法,注意：规划调整和修编的区别,本章主要目的是按照以科学发展观为指导、构建社会主义和谐社会的总要求，明确不同类型规划的基本要求，从而保证规划编制的科学性和规范性。特别强调编制城市规划，都必须将涉及城市资源和环境等长期发展保障、公共安全、公共利益等内容确定为强制性内容。,第十八条规划编制的基本要求（增加）第十九条强制性内容确定原则（增加）第二十条总体规划构成（增加）第二十一条总体规划基本要求（修改）第二十二条近期建设规划基本要求（增加）第二十三条分区规划基本要求（保留）第二十四条详细规划基本要求（归并）第二十五条历史文化名城专门要求（保留）第二十六条规划成果要求（增加）第二十七条规划编制单位责任（增加）,新版办法,第三章城市规划编制要求（增加）,第十八条规划编制的基本要求（增加）,第三章第十八条编制城市规划，要妥善处理城乡关系，引导城镇化健康发展，体现布局合理、资源节约、环境友好的原则，保护自然与文化资源、体现城市特色，考虑城市安全和国防建设需要。,缺,旧版办法,新版办法,第十九条强制性内容确定原则（增加）,第三章第十九条编制城市规划，对涉及城市发展长期保障的资源利用和环境保护、区域协调发展、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公共安全和公众利益等方面的内容，应当确定为必须严格执行的强制性内容。,缺,旧版办法,新版办法,城市规划强制性内容是对城市规划实施进行监督检查的基本依据。建设部(建规2002218号城市规划强制性内容暂行规定)有关城市规划的强制性内容的文件，在地方的规划建设管理中已经和正在发挥着积极的作用。十五期间，有两个指标没有实现，一个是能源，一个是环保。,我国“十一五”规划提出预期性指标和约束性指标的概念。,缺,第二十条总体规划构成（增加）,第三章第二十条城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划。编制城市总体规划，应当先组织编制总体规划纲要，研究确定总体规划中的重大问题，作为编制规划成果的依据。,第二章总体规划的编制第十一条城市总体规划纲要的主要任务是：研究确定城市总体规划的重大原则，并作为编制城市总体规划的依据。靠近,旧版办法,新版办法,原起草稿1城市总体规划包括市域协调、市区或市域城乡统筹和城区空间布局三部分内容。带县的市应编制市域范围内的市域协调规划内容、市区范围内的城乡统筹规划内容和城区范围内的布局规划内容。不带县的市应在市域范围内编制城乡统筹规划内容和城区范围内的布局规划内容。,原起草稿2城市总体规划包括市域协调、规划区城乡统筹和城区空间布局三部分内容。市域范围内应编制市域协调内容（规划区范围如与市域范围重合则不必编此项内容）。规划区内应编制城乡统筹内容。,对应于管理事权强调事权的规划控制作用，与管理权限相对应,原起草稿3城市总体规划包括市域城镇体系规划、规划区城乡统筹规划和城区空间布局规划三部分内容。市域范围内应编制市域城镇体系规划内容。规划区内应编制城乡统筹规划内容。,第二十一条总体规划基本要求（修改）,第三章第二十一条编制城市总体规划，应当以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划以及其它上层次法定规划为依据，从区域经济社会发展的角度研究城市定位和发展战略，按照人口与产业、就业岗位的协调发展要求，控制人口规模、提高人口素质，按照有效配置公共资源、改善人居环境的要求，充分发挥中心城市的区域辐射和带动作用，合理确定城乡空间布局，促进区域经济社会全面、协调和可持续发展。,第二章总体规划的编制第十四条城市总体规划的主要任务是：综合研究和确定城市性质、规模和空间发展形态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理好远期发展与近期建设的关系，指导城市合理发展。,旧版办法,新版办法,满足中央宏观调控的需要,开发建设项目和用地安排,公共资源有效配置,城乡空间布局,城市空间布局,确定发展目标和增长速度,控制合理的容量,问题：控制人口规模是不是意味着所有的城市都不发展了？,第二十二条近期建设规划基本要求（增加）,第三章第二十二条编制城市近期建设规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划，明确近期内实施城市总体规划的重点和发展时序，确定城市近期发展方向、规模、空间布局、重要基础设施和公共服务设施选址安排，提出自然遗产与历史文化遗产的保护、城市生态环境建设与治理的措施。,缺,旧版办法,新版办法,问题：总规没有批准前，近期规划是否编制？,第二十三条分区规划基本要求（保留）,第三章第二十三条编制城市分区规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划，对城市土地利用、人口分布和公共服务设施、基础设施的配置做出进一步的安排，对控制性详细规划的编制提出指导性要求。,第三章分区规划的编制第十八条编制分区规划的主要任务是：在总体规划的基础上，对城市土地利用、人口分布和公共设施、城市基础设施的配置作出进一步的安排，以便与详细规划更好地衔接。,旧版办法,新版办法,第二十四条详细规划基本要求（归并）,第三章第二十四条编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据。编制城市修建性详细规划，应当依据已经依法批准的控制性详细规划，对所在地块的建设提出具体的安排和设计。,第四章详细规划的编制第二十一条详细规划的主要任务是：以总体规划或者分区规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或者直接对建设作出具体的安排和规划设计。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。第二十二条根据城市规划的深化和管理的需要，一般应当编制控制性详细规划，以控制建设用地性质、使用强度和空间环境，作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。第二十五条对于当前要进行建设的地区，应当编制修建性详细规划，用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工。,旧版办法,新版办法,必须依据上位规划,第二十五条历史文化名城专门要求（保留、完善）,第三章第二十五条历史文化名城的城市总体规划，应当包括专门的历史文化名城保护规划。历史文化街区应当编制专门的保护性详细规划。,第二章总体规划的编制第十六条城市总体规划应当包括下列内容：（十）确定需要保护的风景名胜、文物古迹、传统街区，划定保护和控制范围，提出保护措施，历史文化名城要编制专门的保护规划；,旧版办法,新版办法,第四章城市规划编制内容第一节城市总体规划第三十一条中心城区规划应当包括下列内容：（十一）确定历史文化保护及地方传统特色保护的内容和要求，划定历史文化街区、历史建筑保护范围（紫线），确定各级文物保护单位的范围；研究确定特色风貌保护重点区域及保护措施。第三十二条城市总体规划的强制性内容包括：（五）城市历史文化遗产保护。包括：历史文化保护的具体控制指标和规定；历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线。,新版办法,第二十六条规划成果要求（增加）,第三章第二十六条城市规划成果的表达应当清晰、规范，成果文件、图件与附件中说明、专题研究、分析图纸等表达应有区分。城市规划成果文件应当以书面和电子文件两种方式表达。,缺,旧版办法,新版办法,第二十七条规划编制单位责任（增加）,第三章第二十七条城市规划编制单位应当严格依据法律、法规的规定编制城市规划，提交的规划成果应当符合本办法和国家有关标准。,缺,旧版办法,新版办法,第四章城市规划编制内容（归并）,本章分城市总体规划、城市近期建设规划、城市分区规划和城市详细规划四节表述城市规划应当具备的内容。在规定上根据不同层次规划的性质和作用，分别有所侧重。,第一节城市总体规划（7条）第二节城市近期建设规划（3条）第三节城市分区规划（3条）第四节详细规划（4条）,第二章总体规划的编制（7条）第三章分区规划的编制（3条）第四章详细规划的编制（7条）,旧版办法,新版办法,第一节城市总体规划,第二十八条规划期限（修改）第二十九条纲要内容（修改）第三十条市域城镇体系规划内容（修改）第三十一条中心城区规划内容（修改）第三十二条强制性内容（增加）第三十三条成果要求（修改）第三十四条与专项规划的关系（增加）,第二章总体规划的编制第十一条纲要任务第十二条纲要内容第十三条纲要成果要求第十四条总体规划任务第十五条总体规划期限第十六条总体规划内容第十七条总体规划成果要求,旧版办法,新版办法,第三章,第四章第二十八条城市总体规划的期限一般为二十年，同时可以对城市远景发展的空间布局提出设想。确定城市总体规划具体期限，应当符合国家有关政策的要求。,第二章第十五条城市总体规划的期限一般为二十年，同时应当对城市远景发展作出轮廓性的规划安排。近期建设规划是总体规划的一个组成部分，应当对城市近期的发展布局和主要建设项目作出安排。近期建设规划期限一般为五年。建制镇总体规划的期限可以为十年至二十年，近期建设规划可以为三年至五年。,旧版办法,新版办法,第二十八条规划期限（修改）,第四章第二节城市近期建设规划第三十五条近期建设规划的期限原则上应当与城市国民经济和社会发展规划的年限一致，并不得违背城市总体规划的强制性内容。近期建设规划到期时，应当依据城市总体规划组织编制新的近期建设规划。,新版办法,矛盾与问题：近期建设规划编制时间？,第四章第二十九条总体规划纲要应当包括下列内容：（一）市域城镇体系规划纲要，内容包括：提出市域城乡统筹发展战略；确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产保护等方面的综合目标和保护要求，提出空间管制原则；预测市域总人口及城镇化水平，确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局方案和建设标准；原则确定市域交通发展策略。（二）提出城市规划区范围。（三）分析城市职能、提出城市性质和发展目标。（四）提出禁建区、限建区、适建区范围。（五）预测城市人口规模。（六）研究中心城区空间增长边界，提出建设用地规模和建设用地范围；（七）提出交通发展战略及主要对外交通设施布局原则。（八）提出重大基础设施和公共服务设施的发展目标。（九）提出建立综合防灾体系的原则和建设方针。,第二章第十二条城市总体规划纲要应当包括下列内容：（一）论证城市国民经济和社会发展条件，原则确定规划期内城市发展目标；（二）论证城市在区域发展中的地位，原则确定市（县）域城镇体系的结构与布局；（三）原则确定城市性质、规模、总体布局，选择城市发展用地，提出城市规划区范围的初步意见；（四）研究确定城市能源、交通、供水等城市基础设施开发建设的重大原则问题，以及实施城市规划的重要措施。,旧版办法,新版办法,第二十九条纲要内容（修改）,第四章第三十条市域城镇体系规划应当包括下列内容（一）提出市域城乡统筹的发展战略。其中位于人口、经济、建设高度聚集的城镇密集地区的中心城市，应当根据需要，提出与相邻行政区域在空间发展布局、重大基础设施和公共服务设施建设、生态环境保护、城乡统筹发展等方面进行协调的建议。（二）确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保护与利用的综合目标和要求，提出空间管制原则和措施。（三）预测市域总人口及城镇化水平，确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局和建设标准。（四）提出重点城镇的发展定位、用地规模和建设用地控制范围。（五）确定市域交通发展策略；原则确定市域交通、通讯、能源、供水、排水、防洪、垃圾处理等重大基础设施，重要社会服务设施，危险品生产储存设施的布局。（六）根据城市建设、发展和资源管理的需要划定城市规划区。城市规划区的范围应当位于城市的行政管辖范围内。（七）提出实施规划的措施和有关建议。,第二章第十六条城市总体规划应当包括下列内容：（一）设市城市应当编制市域城镇体系规划，县（自治县、旗）人民政府所在地的镇应当编制县域城镇体系规划。市域和县域城镇体系规划的内容包括：分析区域发展条件和制约因素，提出区域城镇发展战略，确定资源开发、产业配置和保护生态环境、历史文化遗产的综合目标；预测区域城镇化水平，调整现有城镇体系的规模结构、职能分工和空间布局，确定重点发展的城镇；原则确定区域交通、通讯、能源、供水、排水、防洪等设施的布局；提出实施规划的措施和有关技术经济政策的建议；,旧版办法,新版办法,第三十条市域城镇体系规划内容（修改）,第四章第三十一条中心城区规划应当包括下列内容：（一）分析确定城市性质、职能和发展目标。（二）预测城市人口规模。（三）划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施。（四）确定村镇发展与控制的原则和措施；确定需要发展、限制发展和不再保留的村庄，提出村镇建设控制标准。（五）安排建设用地、农业用地、生态用地和其它用地。（六）研究中心城区空间增长边界，确定建设用地规模，划定建设用地范围。（七）确定建设用地的空间布局，提出土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建筑密度、建筑高度、容积率、人口容量等）。（八）确定市级和区级中心的位置和规模，提出主要的公共服务设施的布局。,第二章第十六条城市总体规划应当包括下列内容：（二）确定城市性质和发展方向，划定城市规划区范围；（三）提出规划期内城市人口及用地发展规模，确定城市建设与发展用地的空间布局、功能分区，以及市中心、区中心位置；（十二）综合协调市区与近郊区村庄、集镇的各项建设，统筹安排近郊区村庄、集镇的居住用地、公共服务设施、乡镇企业、基础设施和菜地、园地、牧草地、副食品基地，划定需要保留和控制的绿色空间；,旧版办法,新版办法,第三十一条中心城区规划内容（修改）,（九）确定交通发展战略和城市公共交通的总体布局，落实公交优先政策，确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局。（十）确定绿地系统的发展目标及总体布局，划定各种功能绿地的保护范围（绿线），划定河湖水面的保护范围（蓝线），确定岸线使用原则。（十一）确定历史文化保护及地方传统特色保护的内容和要求，划定历史文化街区、历史建筑保护范围（紫线），确定各级文物保护单位的范围；研究确定特色风貌保护重点区域及保护措施。（十二）研究住房需求，确定住房政策、建设标准和居住用地布局；重点确定经济适用房、普通商品住房等满足中低收入人群住房需求的居住用地布局及标准。（十三）确定电信、供水、排水、供电、燃气、供热、环卫发展目标及重大设施总体布局。,（四）确定城市对外交通系统的布局以及车站、铁路枢纽、港口、机场等主要交通设施的规模、位置，确定城市主、次干道系统的走向、断面、主要交叉口形式，确定主要广场、停车场的位置、容量；（五）综合协调并确定城市供水、排水、防洪、供电、通讯、燃气、供热、消防、环卫等设施的发展目标和总体布局；（六）确定城市河湖水系的治理目标和总体布局，分配沿海、沿江岸线；（七）确定城市园林绿地系统的发展目标及总体布局；（十）确定需要保护的风景名胜、文物古迹、传统街区，划定保护和控制范围，提出保护措施，历史文化名城要编制专门的保护规划；,旧版办法,新版办法,（续）第三十一条中心城区规划内容（修改）,（十四）确定生态环境保护与建设目标，提出污染控制与治理措施。（十五）确定综合防灾与公共安全保障体系，提出防洪、消防、人防、抗震、地质灾害防护等规划原则和建设方针。（十六）划定旧区范围，确定旧区有机更新的原则和方法，提出改善旧区生产、生活环境的标准和要求。（十七）提出地下空间开发利用的原则和建设方针。（十八）确定空间发展时序，提出规划实施步骤、措施和政策建议。,（八）确定城市环境保护目标，提出防治污染措施；（九）根据城市防灾要求，提出人防建设、抗震防灾规划目标和总体布局；（十一）确定旧区改建、用地调整的原则、方法和步骤，提出改善旧城区生产、生活环境的要求和措施；（十三）进行综合技术经济论证，提出规划实施步骤、措施和方法的建议；（十四）编制近期建设规划，确定近期建设目标、内容和实施部署。建制镇总体规划的内容可以根据其规模和实际需要适当简化。,旧版办法,新版办法,（续）第三十一条中心城区规划内容（修改）,城乡统筹空间管制（城镇体系）各城镇人口规模、职能分工、空间布局方案和建设标准；规划区（为什么在城镇体系规划中划定？）四区划定（禁建区、限建区、适建区和已建区在什么范围内划定？标准？）四线划定（绿、黄、紫、蓝）中心城区建设用地、农业用地、生态用地和其它用地空间增长边界土地使用强度管制区划和相应的控制指标住房地下空间空间发展时序,难点和常见问题：,基于遥感数据与社会-经济资料，应用RS/GIS技术对19842003年苏州市非农用地扩张导致的农业土壤资源缩减进行了系统研究。结果表明，2003年苏州市非农用地总面积比1984年扩大了2.9倍，年均扩展面积810hm2。与苏州市相比，苏州地区的非农用地相对扩张强度(ER)较高，表明苏州地区以乡镇企业蓬勃发展为驱动力的泛中心城市化现象突出：而绝对扩张强度(EA)却明显低于苏州市，说明苏州市在较高的城市化水平基础上，依然保持着高于苏州地区平均水平的城市化发展速度。相关资料分析表明，快速城市化背景下土地资源的非农流转可能会对苏州地区粮食安全、生态环境维护及区域可持续发展产生不容忽视的负面影响。,第三十二条强制性内容（增加）,第四章第三十二条城市总体规划的强制性内容包括：（一）城市规划区范围。（二）市域内应当控制开发的地域。包括：基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区。（三）城市建设用地。包括：规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等）；城市各类绿地的具体布局；城市地下空间开发布局。（四）城市基础设施和公共服务设施。包括：城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局；城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施；文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局。（五）城市历史文化遗产保护。包括：历史文化保护的具体控制指标和规定；历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线。（六）生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施。（七）城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。,缺,旧版办法,新版办法,建规2002218号城市规划强制性内容暂行规定中：城市总体规划的强制性内容包括：（一）市域内必须控制开发的地域。（二）城市建设用地。（三）城市基础设施和公共服务设施。（四）历史文化名城保护。（五）城市防灾工程。（六）近期建设规划。,第三十三条成果要求（修改）,第四章第三十三条总体规划纲要成果包括纲要文本、说明、相应的图纸和研究报告。城市总体规划的成果应当包括规划文本、图纸及附件（说明、研究报告和基础资料等）。在规划文本中应当明确表述规划的强制性内容。,第二章第十七条城市总体规划的文件及主要图纸（一）总体规划文件包括规划文本和附件，规划说明及基础资料收入附件。规划文本是对规划的各项目标和内容提出规定性要求的文件，规划说明是对规划文本的具体解释（以下有关条款同）；（二）总体规划图纸包括：市（县）域城镇布局现状图、城市现状图、用地评定图、市（县）域城镇体系规划图、城市总体规划图、道路交通规划图、各项专业规划图及近期建设规划图。图纸比例：大、中城市为110000/25000，小城市为500010000，其中建制镇为5000；市（县）域城镇体系规划图的比例由编制部门根据实际需要确定。,旧版办法,新版办法,新的城市规划编制办法实施细则待编,第三十四条与专项规划的关系（增加）,第四章第三十四条城市总体规划应当明确综合交通、环境保护、商业网点、医疗卫生、绿地系统、河湖水系、历史文化名城保护、地下空间、基础设施、综合防灾等专项规划的原则。编制各类专项规划，应当依据城市总体规划。,缺,旧版办法,新版办法,第二节城市近期建设规划（增加）,建设部建规2002218号文件关于印发近期建设规划工作暂行办法的通知中：第五条编制近期建设规划，必须遵循下述原则：（一）处理好近期建设与长远发展，经济发展与资源环境条件的关系，注重生态环境与历史文化遗产的保护，实施可持续发展战略。（二）与城市国民经济和社会发展计划相协调，符合资源、环境、财力的实际条件，并能适应市场经济发展的要求。（三）坚持为最广大人民群众服务，维护公共利益，完善城市综合服务功能，改善人居环境。（四）严格依据城市总体规划，不得违背总体规划的强制性内容。,第三十五条规划期限（修改）第三十六条规划内容（修改）第三十七条成果要求（增加）,新版办法,近期建设规划是城市总体规划得以落实的重要手段。依据国发200213号国务院关于加强城乡规划监督管理的通知、建设部建规2002218号近期建设规划工作暂行办法中的相关规定新增本部分内容。,第四章第三十五条近期建设规划的期限原则上应当与城市国民经济和社会发展规划的年限一致，并不得违背城市总体规划的强制性内容。近期建设规划到期时，应当依