《农村公共管理概论》PPT课件.ppt

第一章公共管理概论,公共管理的概念及特点公共管理与私人管理和行政管理的区别公共管理学的理论农村公共管理,掌握：公共管理的概念及特点；公共事务的界定；公共产品的分类；公共管理与私人、行政管理的区别；农村公共管理的特性。理解：交易费用理论；委托-代理理论；公共选择理论等。,第一节公共管理的概念及特点,一、公共管理的涵义与特征（一）公共管理的涵义是指公共组织运用所拥有的公共权力，为有效的实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。,其含义包括以下几点：（1）公共管理的目的是为了实现社会公共利益。（2）公共管理的主体是政府组织和非政府组织。（3）公共管理的客体是社会公共事务。（4）公共管理的基本职能是服务职能、经济职能、政策与法律职能和社会保障职能。（5）公共管理可运用一切公私管理手段。,（二）公共管理的特征1、管理主体趋向多元化2、强调社会责任3、重视互动式的民主管理4、注重运用市场机制的管理思路5、公共管理行为强调法制性,经济学对公共物品的定义：物品和劳务的利益由社会成员共同享有，而不能为任何一个人所单独享有。,什么是公共物品？,二、公共事务的界定（一）公共物品的经济学解释,从实际状态的角度分析，公共物品具有两个重要特征：,非排他性,非竞争性,同一物品不仅供其占有者进行消费，而且无法排斥占有者以外的人进行消费。既有技术上原因，又有经济上原因。,物品消费过程中存在着非竞争状况，既物品的边际生产成本和边际拥挤成本都为零。,物品的分类,第种组合：同时具有排他性和竞争性的物品，是典型的私人物品。第种组合：具有竞争性的非排他性物品，可称之为准公共物品。第种组合：具有排他性的非竞争性物品，可称之为俱乐部物品。第种组合：同时具有非排他性和非竞争性的物品，是纯公共物品。,请通过列举现实生活中的例子来说明上述4种类型。,航海灯塔,私人花园,无线广播,公共物品的分类：（1）按照性质符合程度分为：纯公共物品准公共物品（2）按照受益范围分为：全国性公共物品地方性公共物品,在现实生活中，纯公共物品是比较少的，大量存在的是准公共物品。本课程所研究的公共物品既包括纯公共物品，也包括准公共物品。,纯私人物品,纯公共物品,准公共物品,（二）公共事务的定义公共事务是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动形成的实际结果。,公共管理学第一章,（三）公共事务的特点1、公益性公共事务的受益对象是特定区域范围内的全体公众。公益性反映的是社会整体的公共利益。虽然社会公众的具体范围可大可小，但是，公共事务的本质意味着社会全体公众都可以享受这种利益。,在学术界，大多数人认为，要提出一个能够被普遍接受的关于公共利益概念的客观定义是不可能的。公共利益往往被当成一种价值取向，人们无法指出公共利益具体包括哪些内容，而只阐明了利益指向的公共性。从不同学科研究的角度，对公共利益定义的侧重点有所差异。,2、非营利性提供与公共事务有关的管理和服务不能以谋取经济利益为目的。公共事务的公益性决定了在一般情况下，社会公众在享受公共事务所体现的物品和服务时是不需要交费的。,公共事务的非营利性特征是否意味着在涉及公共事务的活动中不能采用收费的方式?,概念区分：营利目的赢利过程盈利结果,在实际公共管理中，下列两种情况可以采用收费方式：,弥补提供公共物品过程中经费的不足,平衡享受公共物品中实际存在的差异,3、规模性公共事务具有“共同”的特质，即公共事务对于社会整体而言是不可分割的，同时，公共事务的许多内容必须达到一定的规模后才能体现出应有的效益。4、阶级性公共事务的具体内容要求反映不同阶级的利益要求，尤其是要反映统治阶级的利益要求。,(四)公共事务的分类1、按照构成内容划分（1）社会政治事务社会公共层面上的政治事务，主要包括涉及国家主权、领土完整、政权稳固、社会安定、民族和睦和国家利益等各项事务。,（2）社会经济事务社会公共层面上的经济事务，主要包括宏观调控和经济管理等方面的事务。（3）狭义社会事务社会公共层面上的非政治性、非经济性事务，主要包括教育、科学、文化、卫生、民政、社会保障、环境保护等事务。,2、按照管理载体划分（1）公共问题公共问题是社会现实中存在的、社会公众普遍认为的现状与目标间的差距，即：,公共问题=现实状况-理想目标,公共问题属于社会问题，但在现实公共管理过程中不可能解决所有的社会问题。只有在社会问题属于公共管理机构职责范围内、与其公共目的相符合的情况下，才成为公共问题。,概念区分：公共问题社会问题,（2）公共项目公共项目是公共部门依据管理目标和要求而采取的一系列行为及其过程。（3）公共资源公共资源是为一定范围社会成员共同拥有的资源。,三、公共管理的职能（一）公共管理职能涵义职能是职责和功能之义公共管理的职能就是以政府为核心的社会公共组织在一定时期内根据政治、经济、社会发展的需要而承担的职责和功能。,具体理解：（1）公共管理职能的实施者是整个公共管理系统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。（2）公共管理职能得以实施的依据，是国家或社会通过某种途径赋予给公共管理组织以某种特定权力或者权威。（3）公共管理的职能不是一成不变的。,一些社会性公共管理组织往往并不具有实施公共管理的正式权力，而是依赖由于某种特定因素而自发地形成的权威来运行的。例如，各种社会慈善机构与志愿者组织，它们行动的权威恰恰来自于它们自身扶贫助弱的种种慈善行为自身及社会对它们的认同与信任。,（二）公共管理的程序性职能1、计划2、组织3、领导4、控制5、决策,（三）公共管理的任务性职能政治职能制定规章制度和公共政策1.民主建设保障公民权利2.社会治安3.国家安全,经济职能弥补市场失灵市场机制的作用在于通过竞争来实现资源配置高效、合理和优化的目标。然而，市场决不是万能的，市场机制这只“看不见的手”本身存在着固有的缺陷，即存在着所谓“市场失败”问题。,市场失灵：市场不能消除垄断和非公平竞争市场不能解决外部性问题市场无法满足社会对公共产品的需求市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题市场不能确定和控制宏观经济总量平衡,经济职能：1、改进优化资源配置（1）提供公共物品和服务（2）纠正外部效应和控制垄断2、调节收入分配社会制度先天条件社会成员进入市场不平等后天环境竞争性的市场带来了很不公平的收入分配结果，作为公共管理主体的政府有责任通过公共权力，通过调整生产要素的相对价格、税收和财政转移支付、社会保证制度等手段来促进社会公平,3、宏观调控实现经济稳定和发展所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。,社会职能1、提供公用事业方面的管理和服务2、建立和完善社会保障制度3、保护生态环境,第二节公共管理与私人管理和行政管理的区别,一、私人管理与公共管理的区别（一）管理主体不同（二）管理目的不同（三）管理的资源基础不同（四）管理绩效的评估标准不同（五）管理的绩效意识不同（六）管理的手段不同,二、公共管理与行政管理的关系联系：公共管理与行政管理都是对社会公共事务的管理，“公共”是两种管理的共同边界。行政管理即政府管理，公共管理的核心主体也是政府，虽然它的主体还有非政府公共组织；这样，公共管理与行政管理两者的核心主体都是政府。公共管理和行政管理都是管理机关依法开展的管理活动，都具有很强的法律规范性。公共管理与行政管理都以追求公共利益为目的，管理中都将“公平”因素放在首位。,区别：管理主体方面。行政管理的管理主体就是政府，公共管理的管理主体除政府外，还包括非政府公共组织。管理客体方面。公共管理的客体比行政管理宽泛，它的管理范围既包括了属于政府管理范围内的社会公共事务，还包括了不属于政府公共管理事务的社会公共事务。管理目标方面。行政管理是一种“内部取向”，公共管理是“外部取向”，行政管理重视机构、过程和程序的管理，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。管理手段方面。行政管理重视计划、组织、指导、协调、报告等基本技能，公共管理则关注那些可以用来将思想和政策转变为行动的管理工具、技术、知识和技巧。管理思想方面。行政管理强调执行规范，强调“政策科学化”；公共管理则将更多的企业管理思想纳入到公共管理过程中来，强调“管理市场化”。,第三节公共管理学的理论渊源,一、管理理论（一）古典学派理论泰勒科学管理法约尔现代管理之父，提出管理的14条原则韦伯官僚组织理论,法约尔原理,1.劳动分工；2.权力与责任；3.纪律；4.统一指挥；5.统一领导；6.个人利益服从整体的利益；7.人员的报酬；8.集中；9.等级制度；10.秩序；11.公平；12.人员的稳定；13.首创精神；14.人员的团结,韦伯的官僚组织理论,韦伯认为权威或者说权力有三种合法的形式：（1）合理合法型权威，即以“法律”或所谓正式授权得到的权威；（2）传统型的权威，如英国女王的权威就是建立在英国古老传统基础上的权威；（3）魅力型权威，这是建立在个人的个性对追随者的吸引和与追随者互动的基础上的。在组织中，三种权威可能单独或同时存在，而第一种权威是在官僚集权组织系统中占主导地位的。,韦伯所谓的官僚和我们现在所谓的官僚不是一个概念。用我们现在的话来说，就是严格按规矩办事。他所说的官僚组织，在他看来是一种很理想的组织形式。这种组织有三个特点：一是有明确的等级：二是劳动分工，明确规定每一个成员的权力和责任；三是决策和权力集中。,总之，古典学派关注的焦点是“效率”和“经济”。管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。,（二）行为学派理论通过梅奥（J.E.Mayo）的著名霍桑实验，证实了人不是单纯追求经济利益的，生产效率主要取决于士气的高低。霍桑实验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学。,（三）决策学派理论1、简介决策理论学派是以社会系统论为基础，吸收了行为科学、系统论的观点，运用电子计算机技术和统筹学的方法而发展起来的一种理论。决策理论学派是在第二次世界大战之后发展起来的一门新兴的管理学派。2、主要代表人物赫伯特西蒙发展了巴纳德的社会系统学派，并提出了决策理论，建立了决策理论学派，形成了一门有关决策过程、准则、类型及方法的较完整的理论体系，主要著作有管理行为、组织、管理决策的新科学等。,3、决策理论学派的理论要点（1）决策贯穿管理的全过程，决策是管理的核心。（2）系统阐述了决策原理。西蒙提出决策过程包括4个阶段：搜集情况阶段；拟定计划阶段；选定计划阶段；评价计划阶段。（3）决策标准上，用“令人满意”的准则代替“最优化”准则（4）组织的决策可分为程序化决策和非程序决策。,（四）系统学派理论代表人物是美国著名的管理学家切斯特巴纳德他将组织视为一个社会系统。主要内容：（1）组织是一个由个人组成的协作系统，个人只有在一定的相互作用的社会关系下，同他人协作才能发挥作用。（2）组织要素：信息交流、作贡献的意愿、共同的目的。（3）协调方案：诱因”方案是指采用各种报酬奖励的方式来鼓励组织成员为组织目标的实现做出他们的贡献；“威慑”方案是指采用监督、控制、检验、教育和训练的方法来促使组织成员为组织目标的实现做出他们的贡献。（4）根据组织的要素，经理人员的主要职能有三个方面：提供信息交流的体系；促成必要的个人努力；提出和制定目的。,（五）新管理主义理论新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背下产生的理论。主要包括如下几个方面:1.企业再造理论企业再造也译为“公司再造”、“再造工程”（Reengineering）。它是1993年开始在美国出现的关于企业经营管理方式的一种新的理论和方法。所谓“再造工程”，简单地说就是以工作流程为中心，重新设计企业的经营、管理及运作方式。指“为了飞越性地改善成本、质量、服务、速度等重大的现代企业的运营基准，对工作流程（businessprocess）进行根本性重新思考并彻底改革”，也就是说，“从头改变，重新设计”。包括企业战略再造、企业文化再造、市场营销再造、企业组织再造、企业生产流程再造和质量控制系统再造。,2.虚拟企业虚拟企业是指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一管理的经营实体并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。虚拟企业的本质：其一，虚拟企业本质上是一种电子在线组织。所谓的虚拟企业或e化企业是相对于传统实体企业环境下的销售方式而言的。其二，虚拟企业是一种基于相互合作的实体基础之上的组织结构。在这里，企业间相互联合，共享专长、技术、知识以及其他资源，从而生产出独特的商品、服务或充分利用那些不寻常的机会。其三，虚拟企业既可以是一种电子在线组织，又可以是一种为了一个特殊目的暂时聚到一起的人力、构想、才能和资源网。,3.学习型组织所谓学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织。这种组织由多个创造型团队构成，由于组织成员具有共同的愿景，所以具有持续的学习精神，是一种可持续发展的组织。,学习型组织应包括五项要素：（1）建立共同愿景（BuildingSharedVision）（2）团队学习（TeamLearning）：强化团队智慧、团队向心力。（3）改变心智模式（ImproveMentalModels）：例如固执己见、本位主义，唯有通过团队学习，以及标杆学习，才能改变心智模式，有所创新。（4）自我超越（PersonalMastery）：个人有意愿投入工作，个人与愿景之间有种“创造性的张力”，正是自我超越的来源。（5）系统思考（SystemThinking）：培养综观全局的思考能力，看清楚问题的本质，有助于清楚了解因果关系。学习是心灵的正向转换，企业如果能够顺利导入学习型组织，不只能够达致更高的组织绩效，更能够带动组织的生命力。,二、当代经济学理论（一）公共选择理论公共选择理论（Publicchoicetheory）产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。詹姆斯布坎南（James.M.Buchanan）是这一理论的代表人物。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。,公共选择理论的主要内容：1、私人物品与公共物品引起公共选择问题2、经济人假设人们在进行政治决策时与他们进行经济决策时一样，都会以个人的成本收益计算作为衡量的基础，尽力趋利避害。3、公共选择方式投票规则一致同意规则多数同意规则,4、政府失败“政府失败”（Governmentfailure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题，也是公共选择理论的一个核心论题。,所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。,(1)公共决策会失效a.现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的；b.决策信息的不完全性；c.选民的“短见效应”；d.选民的“理性而无知”；(2)政府工作机构的低效率a.缺乏竞争性压力。b.没有降低成本的激励机制。c.缺乏监督信息。,(3)政府的内部性与扩张。政府的内部性（internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。以美国为例，1929年美国政府的总开支占国民生产总值（GNP）的10%，而在1949年占23%，1987年占34%。,(4)政府的寻租活动寻租（Rent-seeking）活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。现代社会中的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。,寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。,（二）新制度经济学又叫新制度主义经济学，它是以制度作为研究对象的经济理论，把产权制度、经济组织等制度因素和交易费用看成需要解释的关键变量引入研究体系，侧重研究这些变量如何影响效率的性质和结构。,1.代理理论（AgentTheory）在现实经济生活中，委托代理关系几乎无处不在，典型的例子有雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。,委托代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题:一是代理人的选择和对代理人的激励；二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。,2.交易费用理论（Transactioncosttheory）（1）交易费用的概念：是由科斯（RonalH.Coase）于1937年提出的。科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。,(2)为什么会出现企业？科斯认为，企业从一个专业化的交易经济中出现的主要原因，在于利用价格机制是有成本的。当企业出现以后，依靠价格纽带形成的交易关系，就被企业内的契约关系所代替，外部问题被“内部化”了。原有的市场交易以及由此导致的交易费用被企业内协调和组织费用所代替。从这个角度出发，企业被看成是价格机制的替代物。,（3)资源配置机制：在科斯的理论中，经济资源的配置机制既可以是市场又可以是企业。在市场上，经济资源可以通过价格机制引导配置，在企业中，经济资源也可以通过组织活动进行计划配置。企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。,(4)企业的边界：当企业规模扩张达到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用等于别的企业组织这项交易的费用，静态均衡就实现了。这时，企业与市场之间的规模边界也就确定下来。,3.产权理论（1）概念：产权是指由社会规定的一组权利，这些权利的所有者能够在法律的保护下，支配、使用其财产，并获得相应的收益，免遭他人干涉侵犯，从而使财产所有者有动力去运用这些财产从事经济活动，增进自己的福利。（2）研究内容：产权理论研究在资源稀缺条件下，如何通过界定、变更和确定产权结构来协调人与人之间的利益冲突，已达到降低交易成本，提高经济效率，实现资源最优配置的目的，并通过产权、激励机制和人的经济行为之间的关系的分析，探讨不同产权结构对资源配置的影响。,（3）产权的特征：a.排他性所有权人有权不让他人使用该财产，有权选择用财产做什么，让谁使用等b.可转让性财产是可以处置的c.可交易性所有权、使用权、经营权等都可交易d.可分割性（4）产权的功能：产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大的内在化的激励。科斯认为，只要产权明确界定并受到法律的保护，那么交易的任何一方拥有产权都能带来同样的资源最优配置的结果，这可通过双方之间的谈判自然实现，产权赋予不同的人只会带来收入分配结果的不同。案例：牛损害附近庄稼的例子,（5）产权制度对效率的影响a.私有产权：就是指将资源的使用与转让以及收入的享用权等权利界定给特定的人，所有者可以将这些权利与其他物品上的类似权利进行交换，也可以将这些权利转让给其他人，并决定资源如何使用。b.共有产权：指共同体内的每一个成员对一种资源行使其权利时，并不排除他人对该资源的享用，但是他排除共同体外的成员对该资源的享用。共有产权最重要的特点是共有组织成员之间是完全不可分的，共同体内每一个成员都有平均分享共同体所具有的权利。,b.国有产权：意味着只要国家是按照可接受的政治程序来决定谁不能使用国有资产，它就能排除任何人使用之一权利。在国有产权下，由于权利由国家所选择的代理人来行使，作为权利的行使者，他对资源的使用和转让及最后成果的分配都不具有充分的权能，就迫使他对经济绩效和其他成员的监督的激励降低，而国家队这些代理人进行充分监督的费用很高。,公有地的悲剧,设想在一个中世纪的小镇上，该镇的人以养羊为生。羊在镇周围的草地上吃草，这块地被称为镇共有地。随着镇上的人口增加，羊的数量也在增加，草地开始失去自我养护的能力，最后变得寸草不生，许多家庭失去了生活的来源。,4.制度变迁理论新制度经济学指出对经济增长起决定作用的是制度性因素而非技术性因素，产权制度对经济增长起着重要作用。制度是一个社会的游戏规则，是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为道德规范。创造财富的不是物，而是人的积极性，所以经济增长的实质在于社会有没有一种激励人们积极、负责和创造性劳动的机制。,第四节农村公共管理,一、涵义广义：就是政府、公共事业单位和所有非政府组织采用多种手段和方法管理农村公共事务的一切活动。狭义：就是政府对农村公共事务的管理活动。,二、现阶段农村公共管理的特点1、管理内容和方式方法要改变。农村劳动力逐步转移，收入结构、就业部门以及工作地点的转变，农民所关注的问题也在发生巨大变化。要求公共管理者的思维和意识由从前的管理农业以及农业劳动力转变到农村中的非农产业以及非农劳动力上。,2、农村居民日益上升的非经济需求要求公共管理的目标多元化。农民关注的十大问题：农民增收问题农业基本建设问题村庄建设问题村民自治问题农民权益保障问题农村教育问题农村医疗卫生问题农村精神文化生活问题农村移风易俗问题农村治安问题,据国家统计局数据,2010年我国农民人均纯收入5919元,增长14.9%,扣除价格因素,实际增长10.9%。城镇居民人均可支配收入19109元,增长11.3%,扣除价格因素,实际增长7.8%。,今年伊始，山东省、广东省分别上调了各自的企业最低工资标准，其中，广州市企业职工最低工资标准由1100元/月调整为1300元/月，为全国最高。自去年以来，我国有30个省份上调了最低工资标准，调整幅度一些甚至达到25%以上。我国可能会迎来又一个最低工资标准调整年。,十二五社保亮点加快社会保障体系全覆盖新农保范围应民众需求扩大社会保险法开始落地惠民开始着手解决重大历史遗留问题机关单位养老保险改革提上议程,3、农村居民的受教育水平和教育程度较低，公共管理的政策应具有较强的可理解性和可操作性。4、农村公共管理村庄着更高的管理成本。原因：居住分散、人口密度小、公共设施供给不经济,案例,THEEND,