《传统行政模式》PPT课件.ppt

第二章传统行政模式,浙江大学公共管理学院胡税根,传统行政模式时期,传统公共行政模式曾经是一场重要的改革运动,在早期，公共行政由效忠于领导者的业余人员来实施，强调“君要臣死臣不得不死”的人身依附关系后来，公共行政成为一种专门职业，它需要由明确的、以功绩制为基础的公职人员（civilservant）来实施公务员为公众服务，是一种高尚的职业，它需要的是可以成为特殊的行政精英的最优秀人才，其行为需要遵循着法律和已被确认的惯例。,行政部门处于政治领导的正式控制之下建立在官僚制的严格的等级制模式的基础之上由常任的、中立的和无个性特征的官员任职只受到公共利益的激励不偏不倚地为任何执政党服务仅仅是执行被政治官员决定的政策,传统公共行政模式的特征,契诃夫与变色龙,奥楚蔑洛夫这样一个官职低微、语言粗俗、当众出丑的小警官，在小说描写的故事发展过程中，不仅没有一个人对他表示愤怒、鄙视和嘲笑，相反人们倒是怕他、服从他、恭维他。他对狗和赫留金的态度出尔反尔地变了五次。,19世纪公务员的典型写照,美国威尔逊的政治行政两分法英国1854年诺思科特特里维廉报告弗雷德里克泰勒的理论德国的马克斯韦伯的理论梅奥的人际关系理论古立克的七职能论,传统公共行政模式的理论基础,诺思科特特里维廉报告,1854，英国发表诺思科特特里维廉报告，该报告建议在英国进行政府人事改革1870，英国发布枢密院令这两个文件标志着英国“公共服务以功绩制为基础的任命制度的开始和庇护制的逐渐衰落”，成为传统公共行政模式的开端此后，英美两国相继进行了文官制度改革,但它现在正被取而代之虽然它并没有突然间消失，它的因素也仍然存在但是，它的理论与实践现在已被认为过时了，且不再适合迅速变化的社会需要。,传统公共行政模式持续时间：19世纪末1975年,传统行政模式目前仍是公共部门中持续时间最长的并且最成功的理论,本章内容,第一节早期的行政第二节19世纪的改革第三节传统模式存在的问题,公共行政历史漫长与政府同步发展格拉登:自从有了政府，就有某种形式的行政存在,第一节早期的行政,古代公共行政案例,最早的行政系统出现在古埃及，主要是为了治理尼罗河每年一度的洪水、管理灌溉和建造金字塔。中国在汉朝时期（公元前206至公元220年）信奉儒家学说，治理政府的人不是根据出身而是根据品德和能力选拔出来的，其主要目标是使人民安居乐业。在欧洲，各个帝国希腊、罗马、神圣罗马、西班牙等等首先是“行政帝国”，由中央通过规则与程序实施控制。韦伯认为，中世纪“现代”国家是“伴随着官僚制结构的发展”而发展的。,这些形式可以称为某种形式的行政，但真正的传统行政模式实际上产生于19世纪的中后期,古代行政模式（早期行政模式）的特点,以效忠于国王或大臣等特定个体为基础，而不是“非人格化的”“非人格化”以合法性和效忠于组织和国家为基础早期的行政实践常常导致谋求个人利益的腐败或滥用职权对于那些想被国家雇佣的人来说，求助于恩赐或裙带关系，依靠朋友或亲戚找工作，或者花钱买官，都是司空见惯的事情,人格化,个案,在早期殖民地悉尼，海关官员个人可以得到所收关税的5%，“任何因闹事和妨害治安而被逮捕并关押在监狱的海员”要付给警察一先令在19世纪的大部分时期，美国存在着所谓的行政上的“政党分赃制”，它来自于这样一个谚语：“战利品属于获胜者”。当一个新的政党选举获胜以后这适用于从地方选举到总统选举从高层到低层的每一个行政职位都由获胜政党任命的人占据,政党分赃制,19世纪30年代安德鲁杰克逊总统时期，政党分赃制达到黑暗的顶峰政党分赃制产生了许多严重后果：19世纪大部分时期伴随着政府更迭而产生的周期性震荡；公共行政与政治和不胜任普遍联系在一起；行政部门与立法部门在任命方面的冲突越来越多，这种冲突导致1968年对一位美国总统的弹劾；求职者对总统提出了几乎难以置信的要求对州的行政部门和地方政府亦然尤其是在选举之后。这种体制效率既低，效能亦差。,对这种早期行政体制改革的要求日益迫切，终于引起了19世纪后期的改革,第二节19世纪的改革,传统模式的产生最早可追溯到19世纪中期的英国1854年，英国诺思科特特里维廉报告建议说，“公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低等级的年轻人来执行”，他们通过“确立一种适当的职前考试制度”来选拔。该报告还建议：取消恩赐制，取而代之的是，在中央考试委员会的监督下，通过公开的竞争性考试招募人员；对中央各部门的公职人员进行重组，以分别从事脑力工作与机械工作；通过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补较高层次的职位诺思科特特里维廉报告标志着公共部门以功绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的逐步衰落,英国19世纪中期的改革对美国的观念产生了影响。1881年，加菲尔德总统被一名失望的谋求获胜党公职的人所暗杀暗杀者认为，他曾被许诺获得一个文职雇员职位这一事件进一步推动了已经开始的改革运动。在1883年，通过了文官法（彭德尔顿法），该法成立了一个由两党成员组成的文官委员会，,彭德尔顿法主要内容,根据职位分类，为所有申请公职者举行竞争性考试,根据职位分类，任命考试成绩最高者担任公职,在正式任命前，插入一个有效的试用期,在华盛顿的任命按照某些州和其他重要地区的人口比例进行分配,传统行政模式的推动者,明确的、专业化公职人员根据功绩招募和任命政治中立，政府更迭时公职人员仍然继续任职政治官员应当负责制定政策，行政部门则应负责执行政策行政应是工具性、技术性的，应远离政治领域,伍德罗威尔逊,马克斯韦伯,泰勒,梅奥,古立克,政党分赃制的弊病是由于将行政问题与政治问题联系在一起造成的。如果行政人员以一种公开的政治方式行事，那么无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中担任职务，都有可能产生贪污腐化，也几乎肯定会出现独断专行的决策。威尔逊,威尔逊与政治控制,解决政党分赃制弊端的方法,政治领域（制定政策）与行政领域（执行政策）分离,政治行政两分法,政治与行政二分法的意义,使行政发展与裁量其范围通常是相当广泛的合理地发展为一个性质截然不同的领域，摆脱了政治的干涉与介入。二分法成为进步党改革的重要工具，它在将职业化、专门技术和功绩制的价值观引入到政府事务积极管理的基础上，为公共活动的新标准提供了发展空间。,政治与行政二分法与政治控制,政治行政两分促使传统行政模式形成了三大政治控制特点。,责任与义务的明确关系,政策问题（属于政治官员的正式领域）与行政问题（留给公务员处理）是严格分离的,行政被认为是匿名的、中立的，也就是说任何决策或政策都与个人无关，它们只能以部长的名义来执行,政治与行政分离二分法理论是传统的行政模式的主要组成部分长久以来，它被广泛地认为是一种神话，尤其是认为对规避责任特别有用在现实中，政治与行政实际上“由于政治官员履行行政职责和行政人员承担政治责任而混合在一起”，官僚制结构的构成使这种混合变成了现实,官僚制的理论基础：三大权威,韦伯的官僚制理论,魅力型权威,传统型权威,法律型权威,法律型权威在三种形式的权威中效率最高，并成为韦伯官僚制理论的基础,韦伯的现代官僚制体系六项原则,1.固定和法定的管辖范围的原则2.公职等级制和权力等级化原则3.现代公职管理是建立在保留书面文件的基础之上4.公职管理5.当公职得到充分发展的时候，官方活动要求官员完全发挥其工作能力6.公职管理应遵循一般性规定，这些规定或多或少是稳定的、全面的，并且是可学习的,韦伯对公职人员地位的阐述,个体的公职人员占有很重要的地位担任公职被认为是一种职业，需要经过考试和严格的课程培训,与被管理者相比，现代公职人员总是争取并通常会受到明显的“社会尊重”纯粹的官僚制公职人员是由上级权力当局任命的通常，公职人员的职位是终身占有的，至少在公共官僚制组织中是如此公职人员的工作仅仅是确保严格按照客观的方式履行特定的公务职责，而不受任何个人因素的影响公职人员定期领取货币补偿，包括正常支付的固定薪金和通过退休金提供的老年保证金公职人员在公共部门的等级序列中开始其“职业生涯”,现代公职人员,通过与早期公共行政模式的比较，我们可以深刻地理解韦伯官僚制的主要差别与进步。韦伯与早期模式的重大反差与最主要的差别在于，运用以规则为基础的非人格化的行政取代人格化的行政。组织及其规则比组织中的任何个体都更为重要。官僚制体系必须在其自身运作以及如何满足顾客需要方面是非人格化的。,泰勒与科学管理,科学管理之父,科学管理思想的加入产生了一种完整的行政模式，产生了“政治与行政二分法和科学管理密切联系的思想，并且给予20世纪20年代和30年代的行政实践和行政研究以某种形式、目的和自信”Dunsire,1973,（1）决定工作标准的时间和动作研究（2）刺激性工资制度，它是对业已存在的计件工资制的一种修正（3）改变职能组织,标准化工作,严格广泛的控制,科学管理的内容,科学管理原理符合官僚制理论。行政人员的技能、无所不包的工作手册的编撰、理性的提高和非人格化都是二者的共有特征。标准化任务和合适的工人也完全与传统的行政模式相吻合。甚至运用秒表进行绩效测量的做法在大型的公共官僚制组织及其方法门类中也较为普遍。泰勒的科学管理理论对公共部门和私营部门所信奉的理念有重大影响，他在公共行政领域一直占有重要的地位。,人际关系理论是常常与科学管理相提并论的另一个理论人际关系理论关注的焦点更多的是与工作相关的社会因素，而不是把工人看作仅仅对金钱作出反应的机器人际关系学派的根源是社会心理学，尽管在某些方面有所不同，但它和科学管理一样成为公共行政中具有持续影响的传统思想,梅奥与人际关系理论,梅奥：人际关系理论的创始人,埃尔顿梅奥在20世纪30年代进行了一系列实验，通过这些试验，他发现，工作群体的社会因素是管理中最重要的因素冲突是不正常的，也是可以避免的，管理部门和工人之间不一定必然存在对抗在西方电器公司霍桑工厂进行的著名的霍桑实验中，梅奥发现，生产力的提高多半是由对工人的关注而引起的，包括金钱刺激在内的其他因素，并不起很重要的作用,除金钱刺激之外，个人还会对其他因素反应，这种思想导致了工作条件的改变,那些深受梅奥思想影响的人（包括在政府内部的人）认为，管理部门应更好地善待工人，并应提供某种形式的社会互动,人际关系理论在公共部门的应用,公共部门在较大程度上运用了人际关系理论公共组织在竞争方面的限制少于私营部门，它在引入人际关系理论方面走得更远,对公共官僚制组织存在着一种不太正式、但较为广泛的批评，认为与私营部门相比，公共部门的工作人员待遇太好而义务太少,一个公共行政黄金时代的来临！,古立克与行政原则,古立克POSDCORB职能论,计划（planning）,组织（organizing）,人事（staffing）,指挥（directing）,协调（coordinating）,报告（reporting）,预算（budgeting）,传统行政体制的效用,从狭义上讲，该体制也有理由认为是有效率和有效能的它还意味着各种指令能得到执行，尤其是在它们被明确规定的时候更是如此同时也有理由认为，该体制可抵制挪用公款为官僚私人所用的诱惑当任务是行政性的和比较简单，以及环境较为稳定时，该体制运转良好,第三节传统模式存在的问题,在20世纪70年代和80年代，传统政府管理的不足之处已经变得非常明显官僚制组织就控制而言可能是颇为理想的组织形式，但在管理方面却不一定如此；它保证了确定性，但行动起来常常显得迟钝；工作可能是标准化的，但却是以牺牲创新为代价,将政治官员与行政人员、政策与行政进行严格分离从一开始就是不现实的政治与行政必然是相互关联的，公务员的工作需要从本质上被认为是政治性的政治官员与官僚制官员之间的关系是复杂多变的，这种关系不会呈现出威尔逊所描述的那种正式的、线性逻辑的特征,问题1：政治控制模式既不充分也不合乎逻辑,古立克的POSDCORB思想和泰勒的科学管理原理是对官僚制这种“最佳工作方式”进行理论建构的表现形式在公共部门，按照这种最佳工作方式来做，一是无法应对突发实践，二是缺乏创新性，甚至允许工作人员一起逃避责任实际上，根本不存在什么“最佳工作方式”,问题2：“最佳工作方式”的问题,由于官僚制和官僚制组织的概念存在问题，传统模式的结构与管理显得过于陈旧，需要进行彻底改革正式的官僚制或许有其优势，但是也有观点认为它造就了随波逐流者而非创新人士官僚制它鼓励行政人员规避风险而非主动承担风险，浪费稀缺资源而非有效地利用,问题3：官僚制的问题,官僚制制造惰性、缺乏进取精神、繁文缛节、中庸和无效率,（1）政府官僚制大大地限制了个人自由，应以“选择”的名义削减其权力（2）传统的官僚制模式不能像市场那样提供一个同等的刺激与报酬结构,问题4：公共选择的问题,20世纪末经济学家的观点,公共选择理论的产生,公共选择的基本观点,官僚制模式不如市场过程更有效率以个人自由和效率为出发点促进个人选择的最大化本质上是微观经济学原理在政治和社会领域中的应用,公共选择的理论假设,人们有多种形式的偏好，并能轻易地对其进行感知、排序和比较这些偏好在顺序上是可以变换的，或在逻辑上是一致的。人们是“最大化者”，他们在决策中总是寻求以尽可能小的成本获取尽可能大的收益人们的行为基本上是自利的、关注自我利益的和工具性的，他们是根据对其私人福利（或其家庭）的重要性程度来选择行动的方式,根据公共选择的理性假设，公共部门：,官僚们力图使其自身效用最大化，也就是说，官僚们为了自身目的利用等级结构来提升自身的权力、声望、安全性和收入，而并不是推动组织目标的实现韦伯模式认为官僚们受到“服务于国家”等诸如此类高尚信念的激励而做出公务行为根据公共选择理论的行为假定，这类行为动机是不合逻辑的公共选择的理论家们认为，个人抱负驱使下的产出并不必然符合组织利益的最大化,公共选择理论的代表人物：奥斯特罗姆,官僚制组织是无效率的，大型官僚制组织将：（1）在对不同需求的回应中，日益变得不加甄别；（2）对那些假定的受益者施加日益高昂的社会成本；（3）不能使供求均衡；（4）由于无法阻止一种应用对另一些应用的损害，致使公共物品受到侵蚀；（5）对于公共目标作出种种言过其实而又无法兑现的承诺；（6）最终产生了这样一种境况，即各种补救措施不仅对问题的缓解无济于事，反而加剧了问题的恶化。,公共选择理论的结果,削减政府和官僚制的规模提出的替代方案通常都是要更多地依赖于市场结构公共选择理论的结果之一是突破公共部门与私营部门之间的界限，并试图对那些应由公共部门提供商品或服务的领域加以界定,本章结论,传统的行政模式曾获得辉煌的成功，并为世界上所有的政府争相效仿。无论是作为一种理论还是一种实践，该模式都有其优越之处。传统的官僚制是伴随着工业发展的特殊时期应运而生的，其体制与技术适应于早期的工业时代。与早期贪污腐化现象盛行的管理形式相比，它更具有效率，而且专业化服务理念的提出也极大改善了个人服务或业余服务。随着时代发展，传统模式暴露出许多问题，对这种行政模式进行改革也是势在必然。,