浅谈公共财政与预算管理制度改革

浅谈公共财政与预算管理制度改革一、关于公共财政的基本认识公共财政的概念是在最近几年才引起人们广泛注意的。较早时，从领导层的角度提出来是在1994年前后，当时担任财政部常务副部长的项怀诚同志在一次财政改革的电视讲座里，明确提出了“公共财政”这个概念。1998年上半年，项怀诚同志由国家税务总局局长转任财政部长后，又强调了这个概念。1998 年12 月15日在全国财政工作会议上，国务院副总理李岚清同志在讲话中提出积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架的思路，同时还提出了四项原则：第一，把保证公共支出作为财政的主要任务，该管的管好，不该管的不要管；第二，要依法促进公平分配；第三，充分运用预算、税收、国债等经济手段参与宏观经济调控，并做好转移支付工作；第四，要调节市场配置资源偏差，体现国家的产业政策，同时对国有企业实行间接管理，做好国有资源管理工作。公共财政这一概念是在转变政府职能，深化改革、促进发展这个大的战略背景下，由决策层提出来的，其意义是十分重大的。从我国现实出发，在传统体制向社会主义市场经济体制转变过程中，需要这样一个财政职能和财政形态调整的基本导向。二、公共财政建立与现行预算制度改革的必要性1、公共财政是适应市场经济体制的一种财政运行模式在完全竞争的假设条件下,市场经济体制是一种具有帕累托效率的资源配置方式,但现实中的市场制度并不具备完全的条件。因此,现实中必然出现“市场失灵”。公共产品具有非竞争性和非排他性的特征,经济行为主体在从事经济活动中存在外部性约束、市场信息不对称、经济行为的有限理性和垄断的不断产生等,使市场失效成为一种常态。所以,需要引入政府这一居于市场之上的、带有权威性和强制性的公共部门对市场行为进行宏观调控,以实现经济的稳定运行和公平分配。财政作为国家参与经济活动的方式,在市场经济条件下,也被赋予了特定的职能公共财政职能。公共财政是国家以社会和经济管理者身份从市场取得收入,并将这些收入用于政府的公共活动支出,为社会提供公共产品、公共服务,以充分保证国家机器正常运转、保障国家安全、维护社会秩序、实现经济的稳定发展的一种财政运行模式。这也是当前西方发达市场经济国家普遍采取的制度模式。因此,现行市场经济体制的特点、公共财政的运行方式及西方发达市场经济国家的建设经验从理论和现实两个层面告诉我们:公共财政是适应市场经济要求的财政模式。所以,随着我国建设有中国特色社会主义市场经济体制改革的不断推进,我们必须建立、完善公共财政体制。只有这样才能从根本上解决政府职能的“错位”问题,从而为经济体制改革扫清障碍,铺平道路。2、公共财政建立的核心是公共预算机制的建立预算是公共财政的运行机制,它不仅是财政的收支计划,更重要的是它体现着政府宏观调控政策,反映政府资源配制的方向,同时,也保证财政没着符合公共利益的方向发展。(1)预算体现财政的调控。在市场经济下,民间部门的资源配置靠市场价格机制实现,而民间部门与政府部门及政府部门内部的资源分配则依靠预算来实现。预算首先决定整个资源在政府部门和民间部门的分配比例,然后,根据政府所占的比重决定资源在内部各部门的分配。其中,财政预算通过对收支规模的调整以影响总供求,从而实现经济总量的平衡;通过调整预算支出结构实现经济结构的合理发展。因此,没有科学的预算,政府的政策就不可能准确无误地作用于经济生活,宏观调控也不可能很好地发挥对经济的导向作用。(2)预算是公众监督政府财政活动的机制。财政依据政治权力进行资源配置,为公众服务,其成本和效用都是外在的。在这种情况下,政府的经济活动如果得不到有效地监督和约束,就很有可能导致腐败。因此,广大的纳税人必然要求建立一种强有效的机制,以保证公共资金能基于民众的利益合理、高效地使用。预算正是这样一种机制:它必须经过权力机关的审核才能生效,而且一经通过便具有法律效力,不随意更改;它的公开性更使最广大纳税人掌握政府的经济活动,从而实现了对政府的有效监督。3、预算管理中存在的问题政府在一个财政年度内基本的财政收支计划，一方面反映政府活动的范围和方向，另一方面又是政府实施其政策目标的重要工具。依法定程序审批后的预算，具有高度的法律效力和强大的约束力，任何部门不得随意变更。在我国要加强财政管理，就必须强化预算的权威性。但是，由于种种原因，目前预算的权威性实际上远没有真正树立起来，更没有得到普遍的尊重。其中最突出的问题是预算的编制和执行过于草率，预算和决算工作本末倒置。再加上预算执行中人为的干扰因素太多，预算执行部门在整个一年中都得为预算变动做工作，特别是不得不一而再、再而三地追加预算，有些地方支出追加幅度相当于预算支出的30，甚至更高，对原定的、具有法律效力的预算造成很大的冲击，使预算应有的权威性、严肃性和有效性大打折扣。多年来形成的这种重决算、轻预算的本末倒置的做法，也是同国际上证明行之有效的经验背道而驰的。三、公共财政导向下预算管理改革的基本建议(一)预算编制改革1、改革预算编制方法，实行部门预算。与以往的预算编制方法相比，部门预算更适应监督管理的需要。一是使预算编制的时间大为提前；二是一个部门形成一本预算；三是预算编制方式由以前的部门替下属单位代编，改为从基层单位逐级编制逐级汇总；四是预算批复方式从原来的由财政部各业务司（局）及有预算分配权的部门各自独立地向各部门批复改为由财政部预算司统一批复预算。2、改变传统的“基数加增长”的预算编制方法，推行零基预算。在部门收入预算中，根据经济发展状况，按收入类别逐项核定。对部门组织的行政性收费和其他预算外收入要核定到单位和项目。部门支出预算按资金用途的不同，类别核定，汇总而成。3、扩大预算编制的范围，实行综合财政预算。综合财政预算收入包括预算内收入、应上缴财政专户管理的预算外收入和其他收入；综合财政预算支出由财政按部门资金需求及财力情况，按个人、公用、事业发展的顺序和省定标准、定额核定。4、改进编制程序，保证编制预算的准备期间，使预算编制更为科学合理。海南省实行的标准收入预算法，安徽省的预算加听证方法，四川省的复式预算制度等丰富了预算编制改革的内容，为下一步全面推行预算编制改革提供了一些有益的经验。(二)完善政府采购制度政府采购是指各级国家机关及实行预算管理的事业单位和社会团体，采取竞争、择优、公正、公平的形式使用财政预算内外资金等财政性资金，以购买、租赁、委托或雇佣等方法获取货物、工程和服务的行为。近年来，各地财政部门及中央有关部门参照国际惯例，按照国务院有关精神和财政部有关文件规定，积极开展政府采购试点工作，在制度建设、机构建设以及组织实施政府采购等方面做了大量的工作，取得了较为显著的成绩。(三)改革财政资金缴拨方式，逐步建立国库集中收付制度国库集中收付制度是与分散的国库收付制度相对的财政资金管理制度。这种制度具有三个基本特征：一是财政统一开设国库单一账户；二是所有财政收入直接缴入国库，主要财政支出由财政直接支付给商品和劳务的供应者；三是建立高效的预算执行机构，科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。在这一制度下，财政收支实现了规范管理，收入不能任意退库，支出得到事前监督，资金使用效益也明显提高。(四)提高预算执行的严密性和严肃性在新的财政改革中，要强调一个问题，即淡化决算、强化预算。可能以后决算就是一道审计旧档，而预算在各个具体项目的设置上事先经过了专门委员会的充分讨论、体现了公众意愿，是极其严肃的，执行起来也就非常严格，甚至基本上不留弹性。另外，在今后的预算执行上存在一个趋势，即更多的单位和项目将只见数字不见钱。比如，单位需要的设备、办公用品及服务纳入以招标为基本方式的政府公开采购的渠道。通过政府公开招标采购物品的好处是一目了然的，它使预算支出减少了中间环节，增强了透明度和规范化，以竞争求得“价廉物美质优”，也可以最大限度地减少“吃回扣”和权钱交易等腐败行为的滋生。实行单一国库集中收付制度后，在技术上也为实现预算的完整性提供了保证。从发展前景看，实现预算的完整性经历两个阶段，从“三而一”到“二而一”，即第一阶段预算外和预算内两概念仍保留，但制度外的，包括人们称之为“小金库”的财力将清理整顿，纳入预算外的轨道。再往前发展，预算外的财力在加强管理的过程中会逐渐规范化，随着条件进一步成熟，也会分步纳入预算内，这就是第二阶段，达到“二而一”，从而最终达到预算的完整性。在预算执行方面存在一个需要逐步探索的领域，即预算执行中总不可避免地要进行修改和调整。如何强化这方面的管理，值得研究。我们在强化预算、淡化决算这个大前提下，做了种种严格界定后，还必须承认，预算里仍需留有一个机动的余地，过去体现为预备类，以后不管叫什么，总还会有一个相机决策的弹性区间。这个区间如何掌握，资金管理形式和决策程序如何设置，还需进一步探讨。7