政府信息公开制度与保护国家秘密法的整体协调

精选资料政府信息公开制度与保护国家秘密法的整体协调 摘要：我国公开和保密制度存在一定冲突和矛盾，随着法治化进程的加快，如何平衡公开与保密的关系成为亟待解决的问题。本文将政府信息公开条例和国家秘密法作为整体，研究两者法律起源的整体性和立法的层次性，并借鉴国际经验，从立法意识、定密原则和法制体系三方面对两者的整体协调做出政策建议。关键词：政府信息公开、国家保密、整体、协调Abstract: There is a certain conflict and contradiction between Chinas openness and secrecy. With the acceleration of the rule of law, how to balance the relationship between openness and secrecy become a serious problem.The article will set “Regulation of the Peoples Republic of China on the Disclosure of Government Information” and “Law of the Peoples Republic of China on Guarding State Secrets” as a whole to study the integrity of both legal origin and the level of legislation,and make policy recommendations to the coordination among legislative sense、principle of making the range of secret and legal system,with learning from international experience.Keyword: The Disclosure of Government Information ; Guarding State Secrets; Overall; Coordination2007年4月5日，国务院第492号令发布了中华人民共和国信息公开条例（以下简称公开条例），并已于2008年5月1日开始正式实施。该条例的出台，是我国政府法制建设中具有里程碑意义的一件大事，也是推进依法行政、建设法治政府的具体措施，更是我国保障公民知情权的重大举措。但与此同时，也对确保国家秘密不被泄露，维护国家安全和社会稳定做出了挑战。为适应社会发展，面对政府信息公开所出现的新情况、新问题，2010年4月29日中华人民共和国保守国家秘密法（以下简称保密法）由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订通过，自2010年10月1日起施行。尽管如此，政府信息公开制度与保密法之间的冲突仍然存在。公开与保密的关系、冲突及协调引起了广泛关注。本文将政府信息公开条例和国家秘密法作为整体研究，基于此对两者的协调做出政策建议。1. 研究背景及相关概念1.1 公开制度的概念及意义公开条例的正式施行标志着我国政府真正迈向信息公开化的时代。政府信息公开制度是国家行政机关和法律、法规及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。刘恒. 政府信息公开制度M. 北京: 中国社会科学出版社，2004:234从定义上来看，政府信息公开制度侧重的是政务的公开，面对的对象为社会或特定的个人及组织，及人民群众。我国宪法在序言中提出“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。“民主”，指人民作为国家主人依法享有充分的民主权利和自由权利，可见民主自由是宪法赋予公民的政治权利。从理论上讲，民主是“一种人民自治的制度” 科恩.论民主M，北京:商务印书馆，1988：6。列宁提出，“没有公开性而谈民主是很可笑的。”列宁全集（第26卷）M，北京:人民出版社，1988.政府作为现代社会信息资源的最重要主体，掌握和控制着涵盖政府、社会和公共生活等多方面的信息。政府信息公开既是公众了解政府行为的直接途径，也是公众监督政府行为的重要依据。依法向公众或申请主体公开特定的政府信息既是实现民主行政、依法行政和服务行政的必要途径，也是维护公众参与权、知情权和监督权的必然要求，更是关系政局稳定和社会和谐的重大问题。“政府信息公开对于促进经济增长、推进依法行政、实现人民的民主权利、治理腐败等具有重要的意义。”周汉华. 起草政府信息公开条例( 专家建议稿) 的基本考虑J . 法学研究，2002，( 6) .但目前我国的政府信息公开制度的建设还处于初始阶段，在制度架构和实践路径等方面尚需进行研究和完善。2.1 保密法的概念及意义“国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”中华人民共和国保守国家秘密法第二条国家秘密是国家主权的一种特殊表现形式，国家秘密与该国的安全、利益密切相关，这是一切国家秘密的核心所在 熊开. 论国家秘密的本质J. 广西社会科学2011(5):78-81。国家秘密一般具有如下特征：其一， 国家秘密是与国家安全和其他重大利益密切相关的信息或者情报；其二，国家秘密是依照法定程序确定的，是以各类法律规范和制度为支撑的；其三，国家秘密分为诸多不同的等级， 分别对应不同的保密机制和措施；其四，国家秘密具有可控性和动态发展性，各国立法皆随着形势发展而对国家秘密保护和政府信息公开的范围及区别标准予以不断完善。 杨建顺兼顾“保密”和“公开”N检察日报，20090903保密制度，系指国家保密法律、行政法规和规章所要求人们共同遵守的保守国家秘密的规则或行为规范。其调整对象可以分为两个领域，即国家秘密确定过程中的社会关系和国家秘密管理过程中的社会关系。长期以来，我国保密法一直以“保密为原则，公开为例外”的原则制定实施。1995 年12 月中央正式决定修改保密法。经过较长时间的调研、论证和试点工作，国家保密局起草了修订方案，于2003 年和2006 年两次在全国范围征求意见，形成了修订草案，于2007年12 月报国务院。2009 年4 月1 日，保密法修订草案经国务院第55 次常务会议讨论通过，提请全国人大常委会审议。2009 年6 月十一届全国人大常委会第九次会议进行了第一次审议，2010 年2 月全国人大常委会第十三次会议进行了第二次审议。2010 年4 月26 日至29 日十一届全国人大常委会第十四次会议进行了第三次审议，修订草案以高票获得通过。经过15 年的长途跋涉,我国保密制度开始了“以公开为原则, 以保密为例外“的艰难转变，在泄密行为控制、刑罚模式转变、定密责任人、定密期限等方面做了进一步的修订和完善，更加契合我国社会的发展需求。但是随着法治化进程的加快，如何平衡保守国家秘密与保障公民知情权的关系仍将是一个需要长期研究的课题。2. 政府信息公开制度与保密法的整体分析2.1 公开与保密源头的一致性2009 年， 美国总统奥巴马在第13526 号行政命令的开篇宣布：“我们的民主原则要求美国人民应当了解政府活动。同时，国家的发展也有赖于信息在政府内部及美国公众中的自由流通。然而，纵观历史，国防建设要求某些特定信息必须保密，以保护我们公民、民主制度、领土安全及外交关系。保护对国家安全至关重要的信息，同时通过准确、合理的定密标准的应用及常规、安全、有效的解密，来显示建设公开政府的决心，是我们同等重要的优先考虑。” Classified National Security Znformation（Executive Order 13526），序言政府具有保障公民权益的职能，保护公民不受到外界危害。一个政府不能保护好自己的公民是失败的，也是可以推翻的。因此，政府的第一要务是切实保护好公民，而保护就需要存在秘密。如果没有秘密，某些敌人或刁民便会利用特定信息，做一些危害公民乃至国家安全的行为。 Daniel J MetcalfeThe nature of Government SecrecyJGovernment Information Quarterly，2009，（26）上述可见，从政策法律制定的源头上看，公开制度与保密法的目的具有一致性和整体性。公开制度保障人民充分了解国家政务信息和社会公共信息，使得政府管理行为信息在人民大众中自由流通，有利于制约行政权力，防治腐败，建立廉洁、高效政府；另一方面，国家秘密直接关系到社会的安全和稳定，保护国家秘密是政府保护国家安全、公民利益的重要手段。公开条例侧重政务公开透明化，保障人民权利，保密法恪守国家利益至上原则。在我国社会主义体制下，广大人民的利益与国家利益保持着高度一致性，因此保护公民知情权与维护国家重大利益安全并不矛盾，二者相辅相承，互为推动。尽管中国的保密和公开是分开立法，但信息自由与公民的知情权都是公民的基本宪法权利，两部法律实质是一个问题的两个方面，保密立法与公开立法应结合起来通盘考虑。2.2 公开与保密立法的层次性知情权是公民自治的先决条件和公民监督公权力的重要手段，是预防和阻止政府犯错误的重要措施。权利和义务是对等的，公民既有保守国家秘密的义务，更有对国家机关公共信息知情的权利，在强调保守国家秘密的义务的同时，不能忽视公民的知情权。法律只有保证公民充分了解国家政务信息和社会公共信息，保证公民积极参与国家和社会活动，国家才能政通人和，社会才能和谐发展。公开与保密当属整体范畴，是一般法与特别法的关系，无所谓位阶高低的问题。就法理而言，保密与公开相对，二者总是相对而言，绝不可能彼此割裂存在。那么，二者的顺次为何呢？1970年，美国一地方法院在判词中，将美国1966年的信息自由法的基本目的诠释为“公开为原则，不公开为例外”（Freedom of information is now the rule and secrecy is the exception）徐明、魏永征：建立政府信息公开制度的方向与距离之注释14，2005年第五届“新闻舆论监督研讨会”论文集。- The Johannesburg Principles on National Security， Freedom of Expression and Access to Information， Freedom of Expression and Access to Information， Principle13，后来这一诠释成为公认的准则流传开来。正是由于政府信息基于民主宪政潮流推动出现了公开的趋势之后，保密才作为一个问题出现，而现代意义的保密问题也总是附随着公开潮流出现，可以说也是为公开服务的。简而言之，公开是主流，保密是支流。在没有诸如危害国家安全和利益的特殊少数情形下，政府信息是信奉公开原则的；当然，当例外情况出现之后，作为特殊法的保密法就首当其冲了。其次，我们也可以在公开条例中寻找到法条依据:第14条规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照中华人民共和国保守国家秘密法以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。”在本条款中，明确了政府信息公开的保密审查机制与定秘机制。可以说这是保密法制定的法条依据，保密法的诸多规定都是该条款的细化与拓展。我国政府信息公开制度制定实施得较晚，立法环境也不成熟，只能先从行政法规开始进行探索和尝试。目前适用的公开条例由国务院制定并通过，属于行政法规；而保密法则由全国人大通过，属于法律。就位阶而言，法律高于行政法规，即保密法高于公开条例。保密法作为事关国家重大利益与战略安全的法律规范，地位重要，且可能涉及到影响有关公民的权利的规定，如强制性措施等，将其作为国家统一法律的地位予以颁行，本身并无问题。但是，相对而言，在保密法作为法律实行的同时，公开条例还仅仅是作为行政法规，这就某种程度的立法价值混乱。问题的根源不在于保密法位阶太高，而是公开条例的位阶太低，对立法细则造成了难以逾越的障碍，实为一种法律位阶上的层次不清、本末倒置。3. 西方政府信息公开制度与保密法协调的政策建议西方国家在立法上基本将公开和保密纳入同一体系，整体考虑。具体借鉴有以下3点：3.1 明确公开的地位美国、英国、加拿大等国家在政府信息公开方面取得成功。这些国家的共同特点是都在法律中明确规定获取政府信息是公民一项基本权利。在政府信息公开过程中，如果用法律和国家政策强化政府的公开义务，会使这种制度的执行顺利得多。例如，美国的政府信息公开制度的核心在于将政府信息公开视为民众的权利，民众获得了对政府信息的知情权，政府有公开信息的责任和义务。如果民众与政府在信息的公开问题上产生任何分歧，民众可以通过复议或诉讼维护自己的权利。魏哲铭，牛红亮.中美政府信息公开制度比较及借鉴J.情报资料工作，2008，(6).3.2 确立国家秘密的原则在这方面,美国有很多成功的经验值得我们借鉴。在布什和奥巴马公布的总统令中,都特别设立了禁止定密的条款,总统令规定在任何情况下不能因下列目的为信息定密:(1)掩盖违法、低效或行政管理事务;(2)阻止对个人、组织或机构不当行为的批评;(3)遏制竞争;(4)阻止或延误无需以国家安全名义来保护的信息的公开。此外,还专门设立定密异议条款,鼓励信息持有人提出定密异议,并规定任何个人都不能因提出异议而遭受惩罚,所有异议都有机会接受公正官员或专门委员会审查。在奥巴马公布的总统令中,更深刻地反映了公开为原则的保密理念。3.3 保密法律与法规之间的高度包融性美国关于保密管理的多部法律之间以及法律与法规之间具有高度包融性，不存在国内出现的矛盾冲突问题。所以保障信息公开的信息自由法明确规定了公开豁免条款；而国家安全涉密信息总统令则明确规定了禁止定密条款，笔者汇总了二者分别对保密和公开的规定内容。美国的信息公开立法，不仅考量了对国家秘密信息的保护，而且考量了对商业秘密、个人隐私、其它法律禁止公开的信息以及纯粹内部信息的保护，这样就有效避免了与其它法律潜在的冲突。而作为保密法规的总统令，则严格规定了禁止和限制定密的条款，包括对重新定密的严格限制，例如特别规定“重新定密的行为必须立即报告总统国家安全顾问和信息安全监督署主任。4. 政府信息公开制度与保密法整体协调的政策建议4.1树立政府信息公开意识。信息公开、透明是公众对现代民主政府的必然要求，我国旧的保密观念已经远远落后于时代的发展，其背后蕴藏的是行将终结的全能主义的政府理念，其前提预设是管理者与被管理者之间的彼此不信任。这样的保密理念不仅与民主价值背道而驰，也损害了民主进程。因此，我们需要重新树立信息公开的意识。一方面,政府要从传统的思维模式中走出来,树立公权理念，把公开政府信息作为自己的义务和社会公众应享有的权利来对待，提高政府行为的透明度,赋予公民更多的知情权。另一方面，作为社会公众要提高民主意识和权利意识,认识到自己在国家行政管理过程中有着不可剥夺的民主权利。4.2 在定密原则上通盘协调保密与公开。国家秘密的定密、变更以及解密在深层上体现着政府如何行使权力，即是否公开地、民主地、法治地、以人为本地科学有效地行使权力。但在实际中的过度保密则说明权力运作神秘化， 这有悖于现代政府的民主法治、透明公开等理念，容易导致政府权力的滥用，出现假借国家秘密之名行私人牟利之实，或以国家秘密来阻碍公民舆论监督等现象。这些都不利于政府的制度和行为走向完善、规范和有效。基于此，可以依据政府与社会公众和信息互动包含的两个方面对某类信息是否应定密做出权衡：凡是社会公众想了解的政府信息内容，只要不违反保密法律，政府就有义务提供；凡是政府掌握的对决策产生影响的社会公众信息，也应当主动公开。对于行政主导的立法， 应该注重对公民权利对其行政权力的监督。如果权力过度保密乃至神秘化，甚至出现暗箱操作，这不仅不利于维护权力的权威性，而且损害权力的权威性， 成为社会矛盾和社会冲突加剧的一个重要因素。4.3 建立完整的信息法制体系。我国的法制体系应对国家秘密在公开与保密之间做出权衡，做到有进有退，全面协调。这就需要建立由信息公开法、保守国家秘密法、个人隐私保护法、商业信息保护法等相互协调、有机衔接的法律构成的全面完整的信息法制体系。在这个体系中，实行分类分级管理，不同的法律各司其职、各有侧重。在国家保密这一点上，应该实现从“强调保密”向“尽量公开”的立法新思维转型，国家秘密的密级和性质是不同的，应该区别对待，采取分级分类管理的定密、解密以及其他管理方法。只有这样，政府权力和公民权利之间才能实现双赢。参考文献：1 刘恒(Liu H). 政府信息公开制度M. 北京：中国社会科学出版社，2004：582 科恩(Choen).论民主(Democracy)M，北京：商务印书馆，1988：63 列宁(Lenin).列宁全集(The Collected Works of Lenin)（第26卷）M. 北京：人民出版社，1988：2344 周汉华(Zhou HH). 起草政府信息公开条例( 专家建议稿) 的基本考虑J. 法学研究(Legal research)，2002,(6)5 中华人民共和国保守国家秘密法EB/OL. http:/www.gov.cn/flfg/2010-04/30/content_1596420.htm. 2010-04-306 熊开(Xiong K). 论国家秘密的本质J. 广西社会科学(GuangxiSocialSciences)2011(5)：78-817 杨建顺(Yang JS)兼顾“保密”和“公开”N检察日报(Procuratorial daily)，2009-09-038 Classified National Security Znformation（Executive Order 13526），序言9 Daniel J MetcalfeThe nature of Government SecrecyJGovernment Information Quarterly，2009，（26）10 徐明(Xu M)，魏永征(Wei YZ). 建立政府信息公开制度的方向与距离A. 第五届新闻舆论监督研讨会C. 2005年11 The Johannesburg Principles on National Security， Freedom of Expression and Access to Information， Freedom of Expression and Access to Information， Principle1312 魏哲铭(Wei ZM)，牛红亮(Niu HL).中美政府信息公开制度比较及借鉴J.情报资料工作(InformationWork)，2008，(6):69-7213 The President Executive Order 13526-Classified National Security Information. Federal Register, 2010, 75 ( 2) . 14 Executive Order 13292 Classified National Security Information Sec.1.4 .March 25 2003 THANKS !致力为企业和个人提供合同协议，策划案计划书，学习课件等等打造全网一站式需求欢迎您的下载，资料仅供参考可修改编辑