改变农业土地用途行为的司法认定

改变农业土地用途行为的司法认定裁判要点承包方承包土地养鱼后，整治所承包土地的田坎、河沟并修建简易生产用房的行为没有改变土地的农业用途。发包方以承包方改变土地用途，主张土地承包经营合同无效的诉讼请求不应得到法院支持。相关法条中华人民共和国农村土地承包法第十条、第三十二条、第三十三条案件索引四川省营山县人民法院(2012)营民初字第718号基本案情原告朱先杰、朱兴民、朱红民诉称：被告承租三原告的土地后，将耕地变成了鱼塘，改变了土地用途，违反了法律的禁止性规定，请求人民法院确认原、被告的土地承包经营合同无效，判令被告返还耕地、恢复原状、赔偿损失。被告邓家民辩称：被告在与原告等多户协商租赁土地时，就明确租赁用途为养鱼。被告租赁土地后只是对原水田的田坎进行了加固加高，未改变土地的农业用途，非原告诉称的挖塘养鱼。原被告的土地承包经营合同合法有效，请求法院驳回原告的诉讼请求。法院经审理查明：原、被告于2009年4月口头约定，被告承租原告的稻田用于养鱼，租金为每年1800斤稻谷。被告承租后，即对稻田的田坎进行了加宽、加高，将田边的小河沟由约1米宽改为约2米宽，并在田边上修建了简易的生产用房。原、被告达成口头协议后，双方按约履行了协议。2012年1月，原告要求解除合同未果，于同年4月诉至法院，请求确认原、被告的土地租赁合同无效并判令被告返还耕地、恢复原状、赔偿损失。裁判结果四川省营山县人民法院于2012年5月24日作出(2012)营民初字第718号民事判决：驳回原告朱先杰、朱兴民、朱红民的诉讼请求。宣判后，三原告未提出上诉，判决已经发生法律效力。裁判理由法院生效裁判认为，根据中华人民共和国农村土地承包法第十条“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”第三十二条“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”第三十三条“土地承包经营权流转应当遵循以下原则： （一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转； （二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途； （三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限； （四）受让方须有农业经营能力； （五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”的规定，原、被告口头约定的土地承包经营权流转协议系双方当事人的真实意思表示，且不违反法律法规的强制性规定，双方还按该协议实际履行了三年，因此，该合同合法有效。农业部关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知（农经发200810号）明确了流转的底线是不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。不得改变土地用途，就是农地流转只能用于农业生产，不能用于非农开发和建设。因此，被告加宽、加高田坎，整治小河沟和修建简易生产用房，未破坏耕作层，将承租的土地用于养鱼，属于大农业范围，没有改变土地的农业用途。原告诉称合同无效的理由不能成立，本院不予支持。原告亦未举证证明其损失情况。因此，应当判决驳回原告的诉讼请求。案例注解近年来，随着我国乡镇城市化进程的加快，农村土地承包经营权流转日趋活跃，但由于当前统一和规范的土地流转机制尚未建立，在农村土地流转的过程中出现了一些新情况、新问题，并由此引发了各类纠纷。其中经常涉及合同中一方改变土地用途，将承包地用于永久性非农用途，例如将承包地用于采矿等情况、实践中大量存在土地出让给本农村集体经济组织以外的人，承租人并在该土地上建起房屋、厂房，也未获得相关建筑审批手续。如何准确界定改变土地用途的行为，具有理论和实践意义。一、关于稻田养鱼是否改变土地用途的问题国土资源部关于印发试行土地分类的通知（国土资发2001255号）中将全国土地分为三大类：农用地、建设用地、未利用地。其中农用地又分为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地。其他农用地中又包含了养殖水面。国土资发1999511号文件规定，在农业结构调整中将耕地调整为其他农用地，但未被破坏耕作层，不作为耕地减少衡量指标。本案中，被告承租土地后，将耕地改为养殖水面，属于大农业范围，没有改变土地的农业用途。二、关于整治田坎、小河沟和修建简易生产用房是否改变土地用途的问题国土资源部、农业部关于完善设施用地管理有关问题的通知（国土资发2010155号）指出，生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地，其中包括水产养殖池塘、进排水渠道等生产设施用地。附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品生产的设施用地，包括管理和生活用房用地、仓库用地等。本案中，田坎、小河沟和简易生产用房均系附属设施用地，被告加宽、加高田坎、整治河沟和修建简易生产用房的行为并未改变土地用途。三、关于改变土地用途行为的司法认定问题农业部关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知（农经发200810号）明确：土地流转的底线是不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。不得改变土地用途，就是农地流转只能用于农业生产，不能用于非农开发和建设。但要注意的是改变土地用途指的是改变其根本用途，即将耕地改为非耕地、将农业用地改为非农业用地的情形，如将农田用于建房或采矿等。一般农业种植结构的调整不属于改变土地用途。如有的荒山承包合同签订时双方约定用于种植果树，但承包人后来改种其他作物，对此不宜以其变更土地用途为由轻易解除承包合同，如确因此给发包方造成损失的，可视情况适当采用增加承包费、赔偿损失等形式酌情予以调整。如土地流转后确实改变了原土地用途，对土地造成根本性破坏的，发包方可据此解除合同并要求恢复原状、赔偿损失等责任承担方式。3