人口老龄化背景下我国新型农村养老保险制度问题研究

摘 要农村社会养老保险制度是我国社会保障制度的重要组成部分，建立完善新型农村社会养老保险制度，不仅关系到农业、农村、农民的切身利益，也关系到我国全面实现小康社会的进程。积极探索完善符合我国国情的新型农村社会养老保险制度，对于保障农民切身权益、促进农村经济发展、建设新农村、构建和谐社会都具有重要的意义。本文首先分析了我国农村建立养老保险的迫切性，我国人口老龄化速度逐渐加快，农村老龄化速度和规模都已超过了城镇，加之农村近年来家庭养老功能的弱化以及土地保障功能的下降，农民对养老保险的需求日益高涨。回顾了改革开放以来我国农村养老保险的历史变迁，社会经济的发展、政府政策变化对新型农村建立养老保险制度的建立提供了必要条件。结合近几年新农保实施过程中出现的农民缴费意愿低、新农保基层经办力量薄弱、社保基金保值增值困难等问题，提出一些对策和建议。关键词：新型农村，养老保险，对策建议 ABSTRACTRural social endowment insurance system is an important part of social security system in our country, establish and improve the new rural social endowment insurance system, not only is related to agriculture, rural areas and farmers vital interests, but also to the process of our country realize well-off society in an all-round way. Actively explore to perfect a new type of rural social endowment insurance system suitable to Chinas national conditions, to protect farmers vital interests, and promote rural economic development, the construction of new countryside, building a harmonious society has important significance.This paper first analyses the urgency of endowment insurance building in China, our country population aging speed gradually speeding up, the rural aging speed and scale have exceeded the town, the rural family endowment function weakened in recent years and the land safeguard function decline, farmers demand for endowment insurance are growing. Review the history change of rural endowment insurance in our country since the reform and opening up, the development of social economy, government policy changes in building a new type of rural endowment insurance system establishment provides the necessary conditions. Combined with recent years a new type of rural endowment insurance system maintain farmers pay cost will low, appeared in the process of implement, the new farming keeps organization of grassroots power value difficult problems such as weak, social funds, puts forward some countermeasures and suggestions.Key word: The new type of rural, Endowment insurance, Countermeasures and Suggestions目 录摘 要1ABSTRACT2目 录3文献综述6引 言81.我国农村建立养老保险制度的迫切性111.1农村人口老龄化问题加剧111.2传统家庭养老方式的改变121.3土地保障功能的弱化132.我国农村养老保险发展的历史变迁142.1农村养老保险的试点阶段（1985年-1992年）152.2农村养老保险的推广阶段（1993年-1997年）162.3农村养老保险的整顿停滞阶段（1998年-2002年）162.4农村社会养老保险的发展阶段（2003年-2007年）172.5新型农村养老保险发展阶段（2008年至今）183.新型农村养老保险制度建立的可行性分析193.1社会经济条件的具备193.2政府政策的引导支持203.3农民养老观念和党执政理念的变化214新型农村养老保险制度存在的问题分析224.1社保基金的保值增值困难224.2社保基金统筹层次低234.3新型农村养老保险的保障水平较低244.4农民参保意愿降低，缴费意愿弱244.5法制建设滞后264.6基层经办力量薄弱265.完善我国新型农村社会养老保险制度的对策建议275.1提高社保基金至中央统筹275.2农村社会基础养老金亟待提高285.3加强舆论宣传引导，提高农民参保意愿285.4加快推进法律制度建设29结 语30参考文献31致 谢 辞32附录33文献综述国外文献综述：经济学理论往往是社会保障的理论基础，古典经济学家亚当斯密在国富论中提出，通过看不见的手，来推动个体利益和社会福利的共同增长，实现社会整体福利水平的提高 Adam Smith. An Inquiry into The Nature and Causes of The Wealth of NationsM. Beijing: China Social Science Publishing House,2007。新古典学派经济学家阿尔弗雷德马歇尔在经济学原理一书中阐述其分配理论时，论述了改革收入分配以增进社会福利及对贫穷者的救济问题 Alfred Marshall. Principles of EconomicsM. Beijing: China Social Science Publishing House,2008。20世纪20年代福利经济学派代表人物庇古提出国家实行养老金制度和失业救济制度，建立起福利经济学的社会保障理论。1889年德国颁布了世界上第一部养老保险法案老年和残障保险法，以此为标志，人类进入现代养老的历史已经有100多年，现在全球有160多个国家和地区实行了养老保险制度，其中有70多个国家覆盖到农村人口。这些国家和地区在实施的过程中，无论是筹资方式、政府责任还是养老金待遇、基金管理都给我们留下了宝贵的经验，诸多的专家学者在养老保险探索过程中，都为我们进一步研究夯实了基础。国内文献综述：我国政府从20世纪80年代开始对农村社会养老保险制度的建立进行探索。2009年9月国务院下发关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见对我国新型农村社会养老保险进行了全面的概述。随着社会经济的进步、社会保障的发展，对我国新型农村社会养老保险制度研究的学者较多，他们从建立新型农村养老保险制度的必要性、可行性、模式选择、政府的责任及出现的问题及对策进行了深入的探索。毛淑娟认为，构建新型农村社会养老保险制度是统筹城乡发展、缩小城乡居民收入差距的必要步骤，新时代下传统家庭养老功能弱化，迫使新型农村养老保险制度提上日程 毛淑娟.概述我国新农保制度构建的必要性及发展思路J.现代经济信息,2009(24):243。郑功成认为可根据自地情况，分地区确定农村养老保险制度的优先发展领域，逐步实施农村社会养老保险制度。党的十七届三中全会明确提出“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度”刘汉屏、李英娟认为在确保个人、集体和政府三方共同进行出资这一前提下，政府还必须根据全国各地农民的实际情况进行相应的分类，通过公共财政这一手段进行多种方式的补贴，让政府真正成为农村社会养老保险制度建设的领军者 刘汉屏,李英娟.论分层分类式农村养老保险制度J.中央财经大学学报,2006(10):20-23。这些专家学者的研究探讨为我们在农村地区实施新型农村养老保险制度设置了路径，为我们更好的把这项政策进行推广以惠及更多的农民提供了理论基础。引 言研究背景及意义我国农村社会养老保险制度在20世80年代中期开始进行试点工作和探索，但早期农村养老保险，由于存在着覆盖面窄、保障水平低、参保人员自行承担基金保值增值风险等缺陷，并未达到预期的效果，从而形成一个较为成型的制度。随着我国农村人口老龄化加剧以及工业化、城市化和现代化进程不断加快，我国农村传统家庭养老方式开始改变，土地保障功能逐步弱化，农村的养老问题已经严重制约我国农村经济发展，迫切需要建立一套切实可行的农村养老保险制度。在此情况下，对我国农村正在实行的新型农村养老保险制度进行研究。构建新型农村养老保险制度，对改善农民生活质量，推动农村发展，构建和谐社会具有深远的意义。第一：应对我国农村人口老龄化加剧的迫切要求。据第六次全国人口普查，我国农村老龄人口已经超过城镇水平，提前进入了老龄化时期；第二：可应对传统家庭养方式的改变。随着计划生育基本国策的效果逐渐明显，4-2-1或者4-2-2型的家庭结构在农村不断增多，家庭趋向小型化，家庭的负担能力不断降低；第三：应对土地保障功能弱化。土地保障在农村传统养老中占据着重要的位置，但随着土地的大量流失和收入的减少，该功能逐渐弱化。最后是构建和谐社会的必然要求。研究思路与主要内容长期以来我国农村地区的经济发展落后，各项社会保障事业迟滞不前，对农民生活的质量产生了不良的影响。改革开放后在农村地区开始正式实行农村养老保险制度，迫于各种因素的影响，未能成为成型的制度。今天，农村地区的老龄化程度无论从规模还是速度都已超过城镇，建立完善的农村养老保险制度迫在眉睫。2009年国务院下发了关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见，首先在全国10县（市、区）进行试点，然后逐步在全国推广。这项惠民利民的政策，从试点到推广过程中产生了不少问题，对于这项制度的持续性产生威胁，我们必须不断的总结经验教训，把这项可为广大农民带来福祉的政策坚持下去。本文首先从农村建立养老保险的迫切性进行分析，回顾改革开放以来我国农村养老保险的历史变迁，对新型农村建立养老保险制度的可行性进行研究，最后结合近几年新农保实施过程中出现的农民缴费意愿低、基层经办力量薄弱、保值增值困难等问题，提出一些对策和建议。主要研究方法本文在研究的过程中主要应用了文献研究法和比较分析法。 文献研究法： 通过对国内的大量文献进行研究汇总，寻求自上世纪80年代以来我国农村养老保险发展的脉络，对农村社会养老保险实施过程中出现的问题进行总结、分析，并在此基础上提出切实可行的对策和建议以完善现行的新型农村养老保险制度。 比较分析法： 本文通过新型农村社会养老保险的实施前后的结果进行比较分析，并结合这些成果与不足，根据自己对该问题的理解，提出一些对策和建议。创新之处和不足本文的创新之处在于根据我国社会经济发展的现状，农村养老保险出现的问题进行剖析，从而有针对性的提出对策和建议。当然，在探讨达到过程中没有对诸如如何一步一步提高统筹层次至中央统筹的途径，如何加快推进法治建设的具体方法提出建议，需要在以后的学习研究中继续探讨。1. 我国农村建立养老保险制度的迫切性1.1农村人口老龄化问题加剧21世纪将是人口老龄化的时代，目前世界上所有发达国家已经进入老龄社会，有许多发展中国家正在或即将进入老龄社会。自从1999年中国也进入了老龄社会，属于较早进入老龄社会的发展中国家之一。进入21世纪，随着我国经济的飞速发展、医疗水平的进步，我国老年人口平均寿命逐渐增加，同时人口增长率依然保持较低水平，我国的老龄化进入加速阶段。21世纪的头20年我国每年将增加596万老年人口，年均增长速度将达到3.28，超过总人口增长的0.66的增长率，预计到2020年我国的老年人口将达到2.48亿，人口老龄化水平达到17.17，80岁及以上的老年人口达到3067万，占到老年人口的12.37。伴随着上世纪60年代到70年代中期我国第二次生育高峰逐步进入老年，2020年2050年我国老年人口数量将每年增加620万，总人口逐步实现零增长甚至负增长，人口的老龄化问题将进一步加剧。预计到到2023年，我国老年人口数量将达到2.7亿，与0-14岁少儿人口数量持平。到2050年，我国老年人口总量将达到4亿，老龄化水平增长到30，且80岁及以上老年人口数量将达到9448万，占到老年人口的21.78 中国人口老龄化发展趋势预测研究报告R.全国老龄工作委员会办公室告,2006-2-24。同时我们还要看到，改革开放后我国农村大量剩余劳动力单向流入城镇，造成农村人口结构的失衡，在我国农村出现的“未富先老”的现象，农村老龄化水平高于城市1.24个百分点的现状，这将持续到2040年左右。1990年我国18个中国人养一个老人，2000年是10个养一个，现在3个养一个，很快将会两人养一个，随着人口老龄化的加剧，我国农村养老问题已经迫在眉睫 冯禹丁.谁来堵上养老金缺口N.南方周末，2013-05-02。根据2008年底抽样调查，山东省60岁及以上老年人口有1337.28万人，全省农村老年人有794.07万,占农村总人口的16.09，城镇老年人有543.21万，占城镇总人口的12.12，农村老龄化程度高于城镇3.97个百分点。1.2传统家庭养老方式的改变在我国农村传统的养老方式主要是依靠子女的家庭养老，即以家庭为单位向老年人提供生活上的照顾、物质上的供养和精神上的慰藉。俗话说“养儿防老”的方式正在逐步弱化。第一是子女养老的力不从心，尽管在我们中华民族有着尊老爱老、赡养老人的优良传统，但是随着农村人口老龄化的加剧带来的直接后果就是农村年轻人口比例的降低、成年劳动力比例的缩小，加之计划生育政策的推广和实行，传统型的多子女家庭结构已经改变。我国当前农村4-2-1或者4-2-2型家庭结构比例不断上升，这种核心家庭结构有两个成年劳动力来赡养四位老人同时抚养一或两个孩子，家庭养老失去了传统型的大家庭互助型的集体养老，这样的负担对于普通的农民家庭是巨大的。第二是农村年轻劳动力的流出对家庭养老方式带来极大的挑战。伴随着工业化与城市化的加速，农村中大量年轻劳动力涌入城市，在工作的同时他们也接受了全新的养老观念，他们希望像许多城镇居民一样获得养老保险，以后不在依靠自己子女养老，淡化了传统型的家庭养老方式。同时这也使现在的代际间关系发生改变，父母不在像以前那样严格控制着子女的财产、收入，父子之间除了血缘和抚养关系几乎没有其他关系，子女也不会像传统社会那样继承父母的财产和土地，对父母的意志惟命是从。这些因素都推动着在我国农村加快建立养老保险体系。1.3土地保障功能的弱化土地保障在农村传统养老方式中占据着重要的位置，但是随着工业化和现代化进程，土地保障的功能正在不断弱化。第一是土地的大量流失。伴随着工业化和城市化的进程，大量农村土地流失，人均耕地面积不断减少，使长期依赖土地收入养家糊口的农民收入减少。第二是土地收入减少。经济的发展带动生产资料价格上涨，土地经营成本提高，农产品价格持续较低，农民从土地经营获得的收入难以和工业和服务业相比，农民种地的积极性愈来愈低，伴随着大量农村劳动力涌入城市使许多土地被迫低价转让或者弃耕，加之农业生产风险的加大使这种保障功能愈加不稳定。2.我国农村养老保险发展的历史变迁新中国成立后党和政府就十分关注农村农民的社会保险和生活福利等问题，在我国农村开始着手建立了社会救助、社会优抚安置和社会福利等保障制度。1956年召开第一届全国人大三次会议颁布的高级农业生产合作社示范章程文化福利事业部分规定了农村五保供养制度：“农业合作社对缺乏劳动能力或完全丧失劳动能力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残的社员在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们吃、穿和柴火供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。”从严格意义上讲这一时期的社会养老带有社会救助的性质，由于当时农村生产力低下，社会保障水平低，各个地区的保障水平不一，大部分农民被排除在体系之外，所以并非现在社会保险意义上的社会养老，但是，农村五保供养制度开创了我国农村社会养老的先河，对农村养老保险制度的产生和发展都有着重要的启示和借鉴意义。十一届三中全会以后，在农村地区开始逐步推广家庭联产承包责任制，使农村集体经济极大削弱，动摇了集体经济作为社会保障的基础。同时计划生育政策的实行，削弱了家庭养老保险的能力，使我国8亿农村人口养老问题成为社会保障体系中最薄弱的环节。从80年代开始，我国探索性的建立了农村社会养老保险制度。2.1农村养老保险的试点阶段（1985年-1992年）根据国家“七五”计划提出“建立中国农村社会保障制度雏形”的任务，1986年民政部和国务院有关部委在江苏召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”，会议提出建立农村社会保险制度，并从我国实际出发因地制宜的开展农村社会保障工作，发展以社区为单位的养老保险。本次会议以后开始在一些农村地区进行养老保险试点工作，初步形成以农村乡镇企业职工为主的农村养老保险制度。1989年，民政部选择了北京市大同县和山西省左云县作为县级农村养老保险制度试点地区，确立了个人、国家、集体三方共同负担养老保险费用的基本原则。到1989年全国已有19个省（自治区、直辖市）的190多个县（市、区、旗）进行了农村养老保险方面的探索，800 多个乡镇建立了乡（镇）本位或村本位的养老保障制度，并有了一定资金的积累。经过几年的发展，我国农村养老保险有了一定的发展，但是这种资金筹集机制也暴露出了一些问题。为了更好适应农村经济和社会的发展，1991年1月国务院授权民政部在有条件的地区，开展建立农村养老保险制度试点。1991年6月民政部养老办公室制订了县级农村社会养老保险基本方案（试行），确定了“从我国农村实际出发，以保障老年人基本生活为目的；坚持以资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；坚持自助为主、互济为辅；坚持社会养老保险与家庭养老相结合；坚持农村务农、经商等各类人员社会养老制度一体化的方向”的指导思想和基本原则，以县为单位开展农村社会养老保险，并在山东、湖北、江苏等省组织了大规模的养老保险制度试点。两年试点期间成效显著，在全国近600个县开展了大规模的试点并积累了丰富的经验。2.2农村养老保险的推广阶段（1993年-1997年）1993年民政部成立社会保险司，各种规章制度陆续出台，农村的养老保险工作开始全面推广。1994年国家组建了农村社会养老保险管理服务中心，健全了中央级别的管理机构。全国有20多个省相继成立了农村社会保险管理机构，众多基层单位的农村养老保险机构相继建立，基本形成了中央、省、市、县、乡、村多级的上下直属机构和管理体系，管理制度也逐渐健全。1995 年10月，民政部在浙江省杭州市召开了全国农村社会养老保险工作会议，明确了在有条件的地区积极稳妥地发展农村社会养老保险制度，规范管理，力争在2000年初步建立，2005年基本建立农村社会养老保险制度。从此，农村社会养老保险进入了平稳发展阶段，农村社会养老保险工作在全国各地推广范围不断扩大，参保人数稳步上升。截止到1997年底，全国农村社会养老保险机构已达 2005个，建立养老金保险代办点33140个。全年投保农民已达7452万人，比上年增加了858万人，增长了13，共有61.4万农民领取了养老保险金。全年保险收入42.2亿元，其中保费收入30.7亿元；全年养老金支出33368万元；积累的农村养老保险基金已达139.2亿元，比上年增加了39.7亿元。农村养老保险工作已经初具规模并取得较大的成绩。2.3农村养老保险的整顿停滞阶段（1998年-2002年）1998年我国政府进行机构改革，决定将农村社会养老保险由民政部移交至劳动与社会保障部，实行全国社会保险的统一管理，但是这个阶段国家主管部门在是否应有国家办理农村社会养老保险问题上产生分歧。同年，国务院整顿保险业工作小组根据中央1997年的文件要求，对农村养老保险在内的金融业进行调研后指出,农村社会养老保险问题较多，存在较大的金融和社会风险。1999 年国务院下发14号文件国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知，将农村社会养老保险列入了清理整顿范围，指出：“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的农村社会养老保险，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知R.国发199914 号.”加之当时我国利率的连续下调，对农村养老保险个人账户的承诺利息造成巨大压力，为使保险资金的稳定运行，养老保险账户利率被迫下调，造成投保人收益降低。全国大部分地区农村养老保险出现了参保人数萎缩、基金运行困难等问题，农村社会养老保险处于停顿甚至滑坡状态。2.4农村社会养老保险的发展阶段（2003年-2007年）2002年11月中国共产党第十六次代表大会召开，报告明确指出：在有条件的地区，探索建立农村养老、医疗和最低生活保障制度。我国农村养老保险制度迈入一个新的发展阶段。2003年，劳动和社会保障部下发了关于做好当前农村社会养老保险工作的通知和关于认真做好当前农村社会养老保险的通知，要求各地学习贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，深刻理解领会党中央关于农村养老保险问题的决策，许多地区开始积极的探索建立新型的农村养老保险制度，在此过程中形成了许多典型的模式，积累了许多宝贵的经验。2006年国务院批转发布劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要强调：建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。从2007年开始新型农村养老保险政策开始在部分省份实行，到2007年底，全国参加养老保险人数为5171万，全年共有392万农民领取了养老金，比上年增加了37万人。全年共支付养老金40亿元，年末农村养老保险基金累计结存412亿元。2.5新型农村养老保险发展阶段（2008年至今）我国政府对农村社会养老保险工作高度重视，2008年中央一号文件提出“探索建立农村养老保险制度，鼓励各地开展农村社会养老保险试点”，为我们做好农村养老保险工作明确了基本方向。2008年3月，在第十一届人大一次会议上，温家宝总理在政府工作报告中明确提出：“鼓励各地开展农村社会养老保险试点”。2008年党的十七届三中全会通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，明确要求“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法”。根据这一决定，人力资源与社会保障部与有关部门研究起草了关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见并开始了新型农村社会养老保险制度试点。为了进一步实现建立覆盖城乡社会保障体系的战略目标，缩小城乡间在社会保障层次和保障水平上的差距，根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定从2009年在全国10的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点工作。并在2009年9月4日发布国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见，对该项制度的实施所遵循的基本原则、任务目标、参保范围、基金筹集、养老金待遇、经办管理等方面的内容做出了详细的规定，使得我国新型农村社会养老保险工作试点工作进入了一个崭新的阶段。2010年3月温家宝总理在政府工作报告中明确提出了“扎实推进新型农村社会养老保险试点，试点范围扩大到23的县。”我国从2009年开始实施新型农村社会养老保险试点，截至到2012年底我国农村居民养老保险的参保人数大约4.6亿人，领取养老金人数1.31亿人，全国平均参保率接近90，基金累计高达数千亿元，比原计划提前八年实现了农村养老保险制度的全覆盖。3.新型农村养老保险制度建立的可行性分析国务院决定从2009年起开展新型农村养老保险试点，同年9月发布了关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见，决定在全国选择10的县(市、区、旗)开展新型农村社会养老保险试点，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相结合，保障农村居民老年的基本生活，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。3.1社会经济条件的具备改革开发以来，我国城乡经济迅速发展，综合国力不断增强，国家财政收入稳步增长，政府已经有能力支付普享型的农村老年人口养老金，农民也有能力缴纳个人养老金。现在我们应当也完全有能力建立新农保制度，让数亿农民解除养老的后顾之忧，让老年农民得到生活上的保障，让他们共享改革开放带来的社会经济发展成果。按照新农保制度的设计，政府补贴只负责发放基础养老金，由中央、省、市、县财政共同负担；省级及以下财政提供中央下拨资金以外的配套资金，农民负责缴纳个人账户养老金。根据2012年山东省国民经济和社会发展统计公报，全省实现生产总值（GDP）50013.2亿元，人均生产总值51768元。2012年山东省农民人均纯收入9446元，扣除价格因素，实际增长11.0。人均工资性收入4383元，家庭经营纯收入4234元，人均财产性纯收入257元，人均转移性纯收入572元。农村居民人均生活消费支出6776元，其中，食品支出2322元，农村居民恩格尔系数为34.3 2012年山东省国民经济和社会发展统计公报R.山东省统计局.2013-2-28。按照100元的标准缴纳个人养老金，只占其收入的1.06。山东省作为2009年国家新农保第一批试点省份，在年初省财政厅就向这些县（市、区）拨款33357万元，中央财政又补助资金20434万元，这些款项全部用于各试点县（市、区）的基础养老金发放。3.2政府政策的引导支持2009年9月国务院下发了关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见，决定在全国选择10的县(市、区、旗)开展新型农村社会养老保险试点，探索新农保制度，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相结合，保障农村居民老年的基本生活。此次建立的新型农村养老保险制度与上世纪90年代建立的老农保制度仅仅依靠农民自我储蓄有着极大的不同，更加强调了国家对农民养老的责任。第一是筹资结构的不同：老农保实现个人缴费为主、集体缴费为辅，国家仅仅给予政策支持的筹资原则，主要依靠农民自己缴费，实际是农民个人储蓄；新农保采取个人缴费、集体补助与政府补贴相结合的筹资方式，政府承担了更大的责任。第二是养老金待遇的支付方式不同：老农保只有个人账户，按照个人账户的积累总额按期发放养老金；新农保有基础养老金和个人账户养老金组成，其中基础养老金账户完全由国家财政予以保证支付，60岁以上没有参加城镇职工基本养老保险的农村居民，都可以享受国家普惠型养老金。在2013年国家政府工作报告中，温家宝总理再次提出完善社会保障制度，指出坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，不断扩大社会保障覆盖面，提高统筹层次和保障水平，加强各项制度的完善和衔接，增强公平性，适应流动性，保证可持续性。这些国家政策的引导支持将加快完善新型农村养老保险体系。3.3农民养老观念和党执政理念的变化人口老龄化问题日趋严重，农村土地保障功能的日渐弱化，传统的家庭养老方式已经在改变。随着计划生育政策推行，农村很多4-2-1或者4-2-2的家庭结构出现，两个成年劳动力赡养四位老人同时抚养一个孩子的负担很大，作为老年人的父母亲看到自己孩子的艰辛，他们会妥善解决传统的养老问题，尽量减少自己对孩子的压力。同时作为新一代进入城市的农民工，在城市的工作中，除了改变了自己的工作、生活方式，也在不断的改变自己的思维观念，他们期盼自己可以像城镇居民一样，按期缴纳基本养老保险金，退休后领取退休金，不想把自己的负担留给下一代。在我们国家建设社会主义和谐社会的大背景下，党和政府深入贯彻落实科学发展观，将工作重点放在民生建设上，建设社会主义新农村，建立覆盖农村适龄农民的新型农村养老保险、医疗、救助体系，坚持以人为本、执政为民，切实解决关系人民群众切身利益的养老问题，让那些辛苦劳作的农民老有所养、病有所医，不再因为养老、医疗问题所困扰。4新型农村养老保险制度存在的问题分析新型农村养老保险制度自2009年开始试点实施，截至到2012年底我国农村居民养老保险的参保人数大约4.6亿人，领取养老金人数1.31亿人，全国平均参保率接近90，基金累计高达数千亿元，比原计划提前八年实现了农村养老保险制度的全覆盖。但是，在实施的过程中我们看到许多问题，诸如保障水平低、农民参保意愿低、制度链接性差、立法建设滞后、统筹层次低、基层经办力量有限、社会保障基金的运营管理和监督等方面存在着问题，必须对这些问题进行仔细的分析，找到产生的原因、问题的本质，寻求更加有效的方法加以解决。4.1社会养老保险基金的保值增值困难新型农村养老保险制度实行以来，大部分省份一直以县为单位统一管理，主要以购买国债和存入银行的方式进行，缺乏使其保值增值的有效措施。而且在县级养老保险基金管理方面，缺乏高素质的投资人才，也不具备社会保险基金运营能力，没有一个完整的保值增值的策略，使得养老基金的投资渠道单一，很多养老基金都投入到了银行里以定期存款的形式保值。从近几年的经济状况来看，通货膨胀居高不下，存款年利率与通货膨胀率相比还是相形见绌，养老金的保值问题尚且得不到保证，长期以来，养老金的支付就更成问题了。 按照新农保的制度设计，在发放55元的基础养老金时，新农保还鼓励农民通过自己缴费的方式建立个人账户养老金，从而提高农民的养老金水平。但是有关专家指出，只有当积累的养老金收益超过物价增长和收入增长率的时候，其实际购买力才不会降低，积累制度才能显示出其自身的优势。然而，目前新农保的个人账户养老金收益却低于物价上涨水平导致其不断贬值。截止到2012年底，农村居民社会养老保险基金历年累计结余已高达2302亿元，人力资源和社会保障部农村社会保险司司长游钧表示，目前农民积累的个人账户资金在扣除通货膨胀后为负值，而农民一般要经历短则15年长则30年的缴费期，面临这长期贬值的风险，个人账户资金不仅没有给农民带来利益，反而使农民的利益受损王昆、管建涛、夏军.农村养老保险红利递减N.经济参考报，2013-05-27。4.2社保基金统筹层次低目前我国很多农村地区新农保的统筹层次为县级统筹，基金的运营和管理以县为单位，受经济发展水平、社会发展程度的差距，各试点县（市、区）保民的待遇水平差距很大，这种分散的管理制度，不利于发挥基金统筹调剂功能，而且还会带来一些问题。一是养老保险基金的“跑、冒、滴、漏”，对社会养老基金的运营产生影响。在不少地区的社会保险基金的管理和发放环节，由于缺乏监督，受地方“一把手”负责制的影响，资金被挤占和挪用的违规运营现象依然存在，非法逃去现象没有得到遏制；还有一些农民异地重复参保，死亡人员被冒领养老金等现象也威胁着资金的安全。二是养老基金形不成规模效应，地方之间也难以互济。养老金以各个县级统筹，受县级发展水平的限制，独立的单位难以形成规模效应，在不同的地域之间也不能互济，使农民都能享受改革发展所带来的成果冯禹丁.谁来堵上养老金缺口N.南方周末，2013-05-02。4.3新型农村养老保险的保障水平较低 2009年我国开始新型农村养老保险的试点工作，到2012年底实现制度上的全覆盖。观察其亮点就在于财政向符合享受条件的城乡居民提供每月不低于55元的基础养老金，试点开始之初这55元基础养老金高于全国每月49元的低保金，能为农村老人提供最低的生活保障，农民还可以使用这55元解决不少事情。但是随着物价的持续上涨，基础养老金购买力急剧下降，现在只能作为一点补充了。根据中国社会科学院一项关于农村对新型农村社会养老保险制度基础养老金水平满意度的调查显示，认为现在发放55元很管用的老年人只占30，70的农民认为这点钱不管用，对现在这个基础养老金的标准也感到不满意。首都经贸大学社会保障中心主任吕学静指出，随着物价上涨，55元的基础养老金实际购买力不断下降，使它成了有它不富没它不穷的“鸡肋”。而且，这55元已经无法保障农民最基本的生活需求，一些农民渐生怨言，严重的是，在农民社会保障意识和需求日益提高的背景下，制度建立之初积累的政策红利和正面效应存在着丧失的风险。4.4农民参保意愿降低，缴费意愿弱根据一项对山东省新型农村养老保险试点地区的农民实地调查显示，有66.7的被调查者不愿意参保，其他被调查者中只有13.3非常愿意参保，剩余的20可以考虑参加新农保 任玉霜.山东省新型农村养老保险制度研究D.长春：东北师范大学，2010:40-41。有的是因为保障水平低，还有是因为政策本身吸引力较低、替代率低等原因。4.4.1保障水平较低新型农村养老保险制度在设置之初根据经济发展水平和物价水平设定55元养老金的标准，很多享受普享型养老金的农民感到很高兴，随着经济的发展、物价水平的增长，现在的55元对于农民已经没有太大的补助作用，很难保障其基本水平。尤其是45周岁以下的农民，看不到长远的效益，可能会因为较低的基础养老金而断保、退保。4.4.2政策吸引力不足新农保的指导意见规定，“年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老人，可以按月领取养老金。但是其符合参保条件的子女应当参保缴费。”这种捆绑式的全家参保，表面上可以提高农民的参保率，但是有种隐形强制参保的嫌疑，尤其让一些本身不愿参保的农民产生逆反心理。这可能会导致代际矛盾，影响家庭关系，降低农民的参保意愿。4.4.3政府补贴设置不合理新农保的指导意见规定，“地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励。”当前出现的问题是“补贴倒挂”，即缴费越多补贴比例越低。黑龙江省现行100到500元的五个缴费档次，补贴标准是年缴费100元补贴30元，年缴费200元补贴35元，年缴费300元补贴40元，年缴费400元补贴45元，年缴费500元补贴50元，补贴所需资金由省级财政补助60，试点县（市、区）补助40，对选择500元以上档次缴费的，省级财政不在给予补贴。河北省虽然有100元到1000元10个缴费档次，但补贴标准都是30元。这就造成缴费越高补助比例越低的现状，没有对参保农民产生吸引力，很多农民不愿选择较高档次，甚至不愿缴费参加新农保。4.4.4农民养老金替代率低养老金替代率为退休后养老金水平与退休前人均工资的比率。新农保的亮点可以说是基础养老金部分全部有国家财政承担，但是从替代率上将新农保的养老金水平较低。根据2012年山东省国民经济和社会发展公布统计结果显示，2012年山东省农村居民人均纯收入9446元，新农保中每年660元的基础养老金补贴仅占人均纯收入的6.99。4.5法制建设滞后农村社会养老保险是整个农村社会养老保障制度的主体和核心，理应以法律的强制性保障其实施。从国外的经验可以看到德国、日本的农村社会养老保险制度无一例外的遵循了立法先行的原则，法律成为社会保障政策实施的基础。在我国农村社会养老保险已经实施多年，截止到2012年底，新型农村养老保险制度已经实现在农村地区的全覆盖。现在只有一些指导意见和条例作为新农保实施的规范，没有一部综合性的法律、法规来指导、规范新农保在农村地区的贯彻实施，这样很难适应新型农村养老保险发展的需要。致使一些地区在新农保的执行、基金的运营与监管方面出现问题，阻碍了新农保的长期贯彻实施。4.6基层经办力量薄弱我国提前八年完成新型农村养老保险制度的全覆盖，现在我国多地正面临着与之相匹配的基层经办力量的薄弱，这使得县、乡两级经办人员任务繁重，很多农村完全依靠村委会干部“协办”。数据显示，我国20的县(市、区、旗)没有专门经办农保的机构，30%的乡镇没有农保工作平台；对于办理新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险而言，全国县级经办人员与服务对象的比例达1：19600；乡镇一级为1：14342，村级协办员服务量是1：1470 王昆，管建涛，夏军.基层经办力量薄弱，新农保“坡脚”难行N.经济参考报，2013-5-29。待遇微薄使农村经办人员丧失积极性，同时造成很多经办人员流失的现象。 5.完善我国新型农村社会养老保险制度的对策建议农村人口基数大，老龄化水平高，经济发展水平低，基础设施建设滞后等问题仍是我国农村地区的客观现状，建立、完善新型农村养老保险制度，是加快建设覆盖城乡居民社保体系的重大决策，既符合我国农村地区的基本国情，又有利于解决农村地区老龄化的现状，对于逐步缩小城乡差距、改变城乡二元结构、加快推进基本公共服务均等化以及实现广大农村地区居民老有所养、促进家庭和谐具有深远的意义。结合近几年来新型农村养老保险制度的实施状况，对于近年来出现的问题进行梳理，以此提出一些建设性的对策和建议。5.1提高社保基金至中央统筹在新农保试点之初国务院关于开展新农保的指导意见就指出，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。目前我国很多农村地区的新农保基金由县级统筹管理，无论对于社保基金的保值增值还是对于社保基金的运营管理都带来了一些隐患。对于基础养老金中央财政根据东、中、西地区经济发展的差异给予不同比例的补贴，但是受改革开放政策的长期影响，许多东部发达省份农村养老金仍有结余，而西部农村地区农民对于个人养老金的缴纳已成为负担。在现行的环境及体制下，中央有必要将东部养老金有结余的省份拿过来去补助西部和中部贫穷、养老金负担较重的省份，同时改善制度性设计，调集专业金融人才对养老金进行统一的投资运营管理，以实现农村养老金的保值增值，让中西部的农村地区共享改革开放、经济发展所带来的果实。5.2农村社会基础养老金亟待提高农村社会养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，当前的主体部分仍是基础养老金，而且自试点实施以来一直没有提高，明显低于其他社会保障水平，尤其与连续九年调高的城镇职工养老保险待遇差距越来越大。当时这55元的基础养老金高于全国每月49元的低保金，但是最近几年低保金已经多次上调，作为保障农民基本生活水平的基础养老金亟需提高。在制度设计之初，为了避免地域间待遇不均的问题，新型农村社会养老保险将基础养老金最低标准确定为55元，现在已经实现制度上的全覆盖，应该按照地区收入、物价水平等因素适当提高基础养老金。5.3加强舆论宣传引导，提高农民参保意愿农民作为新农保的保障对象，对于新农保的认识不足将影响农村社会养老保险是实施，得不到他们的支持和认可这项惠及民生的制度将很难维持长久。我们现在既要维护新农保所取得的既定成成果，又要各个县（市、区）做好持续不断的宣传，利用电视、广播、报刊等媒介，增强农民对于这项工作的认识，让农民切实感受到参加新农保的长期受益。同时，可以根据不同的缴费年限和缴费标准制定阶梯式的补贴，鼓励农民多缴多得，提高他们的参保积极性。5.4加快推进法律制度建设建立完善新型农村养老保险制度需要政府的支持、引导和推动，政府要作为主导力量贯穿于新农保制度建设的始终，不仅要在扩大财政投入、拓宽资金筹集渠道等方面，而且要积极推动新农保的法律制度建设。社会保险法自2011年开始正式实施，但是对于新型农村养老保险方面仅有两个条款进行规定，缺乏具体的制度构成，法律制度建设明显落后现实需要。根据新农保实际的发展需要，有必要制定新型农村社会保险法以明确农村养老保险的法律地位，明确个人、集体、国家在各方面的责任，确保新农保制度的统一性、持续性。同时个地方可以根据实际需要制定地方性的法规和行政法规作为新农保法律体系的主体，以推动这项惠民工程能够长久的实施。结 语新型农村社会养老保险制度，是我国农村社会保障事业中最基本的制度，是加快建立城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，对于保障农民老年后的基本生活，推动农村经济的发展与进步、缩小城乡差距、促进社会和谐有着重大意义。然而现阶段还面临没有一门专门的农村养老保障的法律、统筹层次较低、保值增值困难等问题，在这样的现状下通过对现阶段出现的具体问题进行分析，提出社会保险基金统筹至中央层次，加快农村社会保险法制与运行机制建设，规范各种行为，切实为农村老百姓的幸福谋福祉。本文在探讨过程中没有对提高统筹层次至中央的方式进行研究，我认为这是新农保发展过程中一个难点、重点，需要在当前领导体制下中央领导的大力支持。当然囿于能力、知识有限，尚存诸多不足，希望以后的学习研究中能够为我国新农保建设提出更多可行建议。参考文献1 Adam Smith. An Inquiry into The Nature and Causes of The Wealth of NationsM. Beijing: China Social Science Publishing House,20072 Alfred Marshall. Principles of EconomicsM. Beijing: China Social Science Publishing House,20083 毛淑娟.概述我国新农保制度构建的必要性及发展思路J.现代经济信息,2009(24)4 刘汉屏,李英娟.论分层分类式农村养老保险制度J.中央财经报,2006(10)5 中国人口老龄化发展趋势预测研究报告R.全国老龄工作委员会办公室报告,2006-2-246 冯禹丁.谁来堵上养老金缺口N.南方周末，2013-05-027 国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知R.国发199914号8 2012年山东省国民经济和社会发展统计公报R.山东省统计局，2013-2-289 王丹.我国新型农村养老保险制度问题研究D.北京：北京交通大学,201010 任玉霜.山东省新型农村养老保险制度研究D.长春：东北师范大学，201011 王昆，管建涛，夏军.基层经办力量薄弱，新农保“坡脚”难行N.经济参考报，2013-05-2912 王昆、管建涛、夏军.农村养老保险红利递减N.经济参考报，2013-05-27致 谢 辞本论文是在费广胜老师的指导下完成的，从论文方向的选择、题目的确定到最后定稿，费老师都给予我很大的帮助，在繁忙的工作中抽出时间对我们小组进行悉心指导，提出严格的要求，使我们感激不尽。费博士渊博的专业知识、严谨的治学态度、平易近人的人格魅力以及鼓舞人心的奋斗历程对我影响深远，他孜孜不倦的教导使我获得了宝贵的知识，他奋斗的历程使我明白了成长道路上的自强不息，他的求学轨迹让我看到“学”贵有恒，在此，谨向费博士表示崇高的敬意和衷心的感谢。大学四年转瞬即逝，在这学习与生活中，我们系的诸位老师都给与我很多的关心和帮助，您们高尚的师德、严谨的治学、渊博的学识使我受益匪浅，您们的关怀我将铭记在心，即将毕业，在此向您们表示衷心的感谢！在文法学院的四年将使我终身难忘，在这里要感谢文法学院诸位老师一直以来的培养，感谢父母的养育，感谢亲戚朋友的关心与支持。最后，再一次感谢我尊敬的老师们，您们的教导将激励我不断进步。附录Social Insurance and Allied ServicesWilliam BeveridgeTHREE GUIDIRINCIPLES OF RENG PCOMMENDATIONS1. In proceeding from this first comprehensive survey of social insurance to the next task - of making recommendations - three guiding principles may be laid down at the outset.2. The first principle is that any proposals for the future, while they should use to the full the experience gathered in the past, should not be restricted by consideration of sectional interests established in the obtaining of that experience. Now, when the war is abolishing landmarks of every kind, is the opportunity for using experience in a clear field. A revolutionary moment in the worlds history is a time for revolutions, not for patching.3. The second principle is that organisation of social insurance should be treated as one part only of a comprehensive policy of social progress. Social insurance fully developed may provide income security; it is an at