促进创业投资企业发展税收政策评述

促进创业投资企业发展税收政策评述健钧（大学创业投资研究中心，100871）摘要：本文借鉴国际经验，结合中国实际，对最近出台的促进创业投资企业发展税收政策进行了评述，分析了这一政策出台对促进创业投资企业发展，进而支持中小企业创业活动的积极影响。同时，对证券公司如何以最大限度享受税收优惠的方式开展创业投资提出了相关建议。关键词：创业投资；税收政策；中小企业发展作者简介：健钧，经济学博士，管理学博士后，大学创业投资研究中心研究员，研究方向：创业投资与中小企业发展。中图分类号：F276.3 文献标识码：A我国从1984年即开始探索发展创业投资，但由于政策环境等诸多因素的影响，创业投资的发展停滞不前。2005年11月，国家发展改革委等十部委联合发布了创业投资企业管理暂行办法（以下简称创投企业管理办法），不仅为创业投资基金提供了特别法律保护，而且为制定一系列配套政策提供了法律依据。按照国务院领导“要抓紧制定配套政策”的批示要求，财政部和国家税务总局经过一年多的研究论证，于2007年2月15日联合发布了关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知（以下简称税收政策通知）。税收政策通知的实施将对我国创业投资业发展产生积极而深远的影响，也为证券公司开展创业投资业务提供了更好的税制环境。税收政策激励是发展创业型经济的必然要求创业投资作为“支持创业的投资制度创新”，通过培育和扶持创业型企业，对于促进创业型经济发展具有重要意义。但由于创业投资具有高风险性和规模不经济性，在其对创业企业进行投资后还往往处于权利义务不对称的弱势地位，导致创业型经济发展所带来的扩大社会就业、提升自主创新能力、转变经济增长方式等社会效益，并不能化为创业投资的经济效益。因此，仅仅依靠市场机制来将社会资本转化为创业投资资本，往往面临市场失灵问题。针对创业投资所具有的正外部性和市场失灵问题，不少国家都出台了一系列专门针对创业投资的扶持政策。在种类繁多的政府扶持政策中，税收激励政策是效率最高而且不会导致创业投资基金治理机制扭曲的扶持政策之一。在创业投资业最为发达的美国，虽然早在1946年就设立了第一家创业投资公司，但是其后13年里无人模仿设立第二家创业投资公司。1958年，联邦政府推出“小企业投资公司计划”，通过提供低息优惠贷款，支持民间设立“小企业投资公司”后，专门投资小企业的创业投资基金才得以发展起来，并促进了整个创业投资行业迅速起步。但是，由于美国在1969年将资本利得税率从25提高到49，结果严重阻碍了美国创业投资业的发展。直到1978年将资本利得税率降低至28，1981年进一步降低至20，创业投资才又得以迅速复。到1986年，美国创业资本额达241亿美元，是税制改革前一年的10倍。特别是为了鼓励不发达地区创业投资业的发展，联邦政府还于2000年推出新市场税收抵免方案，对投资低收入地区的“社区发展基金”满7年的，可从联邦所得税中获得相当于投资额的39的税收抵免。近年来，美国一些欠发达地区的创业投资业之所以迅速起步，还得益于不少州政府出台了比联邦政府更有力的税收激励政策。例如，在印地安那州、佛蒙特州和西弗吉尼亚州等州，合格创业投资基金的投资者可按其对基金投资额的20到30申请所得税抵免。在路易斯安那州，为吸引保险金进入创业投资领域，对投资于合格创业投资公司的保险公司，可按投资额的100120提供公司税抵免。在科罗拉多、佛罗里达、密里、纽约和威斯康星等州也都有类似税收政策。英国目前已成为世界第二大创业投资国，其创业投资规模占整个欧洲的几乎一半。据经济合作与发展组织统计，2001年英国针对处于起步和扩期创业企业的创业投资占GDP的比重虽然名列第四位，但包括管理层并购在的创业投资占GDP的比重却名列前茅，远远超过美国。其重要经验是先后出台了三项针对创业投资的税收激励计划。例如，为鼓励个人通过创业投资基金间接从事创业投资，1995年出台了“创业投资信托计划”，对专门从事创业投资的“投资信托”（本质上是以股份形式设立的创业投资基金），给予三方面税收优惠：（1）创业投资公司免缴资本利得税；（2）个人投资者从创业投资公司的所得（包括红利收益所得和处置创业投资公司股权的资本利得）免缴所得税；（3）对于持有创业投资公司股份超过3年的个人投资者，可以按其投资金额的20%，抵免个人所得税。为鼓励大型实业类公司从事创业投资，2000年出台了“公司创业投资计划”。该计划规定，开展创业投资业务的实业公司可获得以下税收优惠：（1）如果投资于小型加工贸易类企业并持股年以上，公司可获得相当于投资额20%的公司税抵免；（2）如果将投资所得再投资，公司可延迟缴税；（3）如果在处理创业投资计划时出现损失，公司可以从其公司收入中扣除损失，以减少税基。国的创业投资业在1990年代早期几乎为空白。1998年，国政府通过税收激励等政策，大力促进创业投资业发展。到2001年，国针对处于起步期和扩期创业企业的创业投资占GDP的比重，在OECD成员国中已名列第三。其重要经验是对创业投资实行双重激励：一是对创业投资基金的投资者，凡投资于创业投资基金的公司和个人，如果持有份额满5年，都可获得相当于投资额的15的合并所得税抵扣。此外，从创业投资基金所得的红利收入，无论是对个人投资者还是公司投资者都免于缴税。对处置创业投资基金所得的资本利得收入，个人投资者可免于缴税；如果创业投资基金按合伙型设立的话，公司和机构投资者从处置创业投资基金份额所得的资本利得收入也可免于缴税。二是对创业投资基金本身，凡从投资起步期企业和创业企业所得红利，均免缴公司所得税；处置所持创业企业股权的资本利得免于缴税；出于投资目的对企业进行收购的，在处置所持企业股权时还可免缴证券交易税。此外，如果创业投资基金按公司型设立的话，基金可以在缴税前，从公司所得中扣除投资损失的50。作为市场环境欠佳的后发展国家，我国更有必要通过税收等方面的激励政策来促进创业投资业发展。但是，长期以来，创业投资企业不仅得不到税收优惠，反而在一些方面受到歧视。例如，证券投资基金可以按信托型设立，信托基金本身不作为纳税主体或是可以通过相应办法合理避税。创业投资基金为适应投资于未上企业的需要，通常要按公司或有限合伙形式设立，但以公司形式设立创业投资基金必须被作为纳税主体。再如，个人投资于上市公司股票时，其所获股息红利所得可享受减半征收个人所得税政策。但个人投资于创业投资基金股份时，其所获股息红利需全额纳税。因此，更有必要出台专门针对创业投资的税收政策，以减轻创业投资的税收负担。新出台税收政策坚持的五大原则结合研究制定中华人民国企业所得税法，有关部门在制定促进创业投资企业发展税收政策过程中，较好了坚持了以下五大原则：一、税收优惠方式适应创业投资特点创业投资基金具有投资项目失败概率高的特点，平均概率是1/3失败，1/3持平，1/3获得成功。一旦投资项目失败，创业投资基金将得不到收益。如果采取传统的所得税减免方式，创业投资基金并不能得到实际好处。创业投资的周期通常较长，要等到产生收益才对所实现收益进行税收减免，投资者往往缺乏耐心。所以，税收政策通知明确按投资额的一定比例核定应纳税所得抵扣额的优惠方式。这样，即使是投资于可能失败的项目，也可以在投资后申请核定一定的应纳税所得抵扣额度，用于抵扣创投企业所投盈利项目的应纳税所得。由于申请核定应纳税所得额度不必等到基金从投资项目获得收益之时，因而也有利于基金从事相对长期的投资。创业投资的年收益率具有较大的波动性，尤其是在尚未有高收益投资项目成功退出前的相当长时期里，往往处于亏损状态或收益较低的状况。因此，税收政策通知规定：按投资额的一定比例所计算得的应纳税所得额抵扣额，在当年不足抵扣的，可在以后纳税年度延续抵扣。与目前税法对其他企业亏损弥补的期限为5年相比较，这项政策是一项针对创投企业特点的有益突破。二、税收优惠环节适应我国现行税收体系国情在国外，对创业投资的税收优惠虽然主要针对通过创业投资基金间接从事创业投资，但也有一些国家对个人和非专业机构直接从事创业投资提供优惠。考虑到后者具有分散性和变动性等特点，在现行税收征管体制下对其实施税收激励的操作难度大，税收政策通知仅对通过创业投资（基金）企业间接从事创业投资提供优惠。在按照收益主体确定征税主体的国家，通过创业投资基金间接从事创业投资要涉及创业投资基金所得税和投资者所得税两个环节的税负问题，因此有必要在创业投资基金和创业投资基金的投资者这两个环节都给予税收优惠政策。但是在我国，根据2000年发布的国家税务总局关于企业股权投资业务若干所得税问题的通知，实际上已经较好地解决了对企业从事股权投资收益的双重征税问题。按照该通知第一条关于“企业股权投资所得的所得税处理”规定，只有当“投资方企业适用的所得税税率高于被投资企业适用的所得税税率”的，投资方企业才需要补缴不足部分的企业所得税。换言之，当企业从事股权投资的收益在上一个收益主体已经足额缴纳所得税的，企业就无需再缴纳所得税。考虑到创业投资基金的主要投资者是包括保险公司、证券公司、商业银行在的各类企业，税收政策通知就不再涉及投资者环节，而是集中在创业投资基金环节，允许创业投资基金按对外投资额的一定比例申报应纳税所得抵扣额。三、税收优惠力度适中按照税收政策通知第一条，创业投资企业可按其对中小高新技术企业投资额的70%抵扣应纳税所得额。根据税收政策通知第三条，“创业投资企业从事股权投资业务的其他所得税事项，按照国家税务总局关于企业股权投资业务若干所得税问题的通知（国税发2000118号）的有关规定执行。而按照国家税务总局关于企业股权投资业务若干所得税问题的通知第二条关于“企业股权投资转让所得和损失的所得税处理”规定的第三项，“企业因收回、转让或清算处置股权投资而发生的股权投资损失，可以在税前扣除”。因此，创业投资企业可用于抵扣的应纳税所得实际上是减去“股权投资成本（含亏损和管理成本）”后的净收益。如果创业投资企业将资金全部投资到中小高新技术企业，且平均投资周期为3年的话，按投资额的70%申报应纳税所得抵扣额度，实质上可以使年均部收益率（而且是扣除亏损和管理成本后的年均部收益率）不超过19.35%的创业投资基金，在其整个存续期不用缴纳任何所得税。而且，如果投资者是企业的话，其来自于创业投资基金的所得也无需缴税。四、税收优惠条件体现鲜明的政策导向性为了体现税收优惠的政策导向，国外对享受税收优惠等政策扶持的创业投资基金，通常要求其主要投资于最需要国家扶持的处于创业前期的中小企业。由于国外通常是在投资者环节，按投资者对整个创业投资基金的持股金额的一定比例，来计算所得税抵扣额度，因此，从公平享受税收优惠角度考虑，还统一要求创业投资基金投资中小企业的资金不低于一定比例（通常为70%）。但由于政策法律都要讲究可操作性，而科技含量是一个无法准确界定的特质，所以，国外通常并不规定享受税收优惠等政策扶持的创业投资基金必须将一定比例资金投资于科技型企业，而是通过规定创业投资基金只能以股权投资等形式投资中小企业来间接促进创业投资基金增加对中小高新技术企业的投资（由于以股权形式对中小企业进行财务性的创业投资势必具有高风险性，所以创业投资基金自然会选择具有高收益的成长性科技企业进行投资）。税收政策通知要求创业投资企业统一按“对中小高新技术企业投资额的70%”来申报应纳税所得抵扣额度，而且对中小高新技术企业的投资期限应达到达2年及以上。用所投资企业的规模和科技含量双重标准作为创业投资企业享受税收优惠的条件，其政策导向更为鲜明。此外，为了促进创业投资品牌的形成，避免非专业性机构也备案成可以享受税收优惠政策的创业投资企业，税收政策通知还要求创业投资企业在按前述条件申报应纳税所得抵扣额度时，必须满足两个前提性条件：（1）经营围符合创投企业管理办法规定，且工商登记为“创业投资有限责任公司”、“创业投资股份”等专业性创业投资企业。（2）遵照创投企业管理办法规定的条件和程序完成备案程序，经备案管理部门核实，投资运作符合创投企业管理办法有关规定。鉴于按照创投企业管理办法，备案管理部门必须对备案创业投资企业进行年中不定期检查和年后定期年检，备案管理部门的核实材料应该能够保证只有真正按照创投企业管理办法规定投资运作的专业性创业投资企业才能享受税收优惠政策。五、税收优惠政策实施不影响创业投资企业可以自主投资各类未上市企业国外一些国家在创业投资基金环节规定其对中小企业的投资比例的做法，虽然较好地体现了政策导向，但实践证明也在一定程度上人为制约了创业投资基金的发展空间。毕竟创业投资作为一种市场化的投资方式，既不必然只投资创业早期企业，更不必然仅投资科技型企业。由于创新创业浪潮具有周期性，对投资比例限制过死，在创新创业浪潮的低谷时期，创业投资基金就必然会因为缺乏合适的投资案源而人为萎缩，从而导致创业投资业的发展具有较大的波动起伏。特别是在我国地区，按照创业投资事业管理规则和有关税收政策，创业投资基金只有将70%以上的资金投资于符合科技型企业标准的创业企业才可获得税收抵扣。在创业投资业起步之初，由于基金总规模不大，加之半导体等领域的技术革命给创业投资带来了大批投资案源，这种投资比例限制并不成为问题。但随着创业投资业的不断壮大，创业投资界普遍要求政府取消对创业投资基金投资方向的比例限制，允许创业投资基金可投资所有未上市企业。吸取国外特别是我国地区的教训，加之考虑到已经在创业投资基金环节，统一按其对中小高新技术企业投资额的70%来计算应纳税所得抵扣额度，已经能够体现“多投资中小高新技术企业，多享受所得税抵扣”的激励导向，税收政策通知不再要求创业投资企业必须将多高比例资金投资于中小高新技术企业。这样，在科技革命和创业浪潮的上升时期，创业投资基金为了获得较多的所得税抵扣，将增加对中小高新技术企业的投资；在科技革命和创业浪潮的低谷时期，创业投资基金还可以在传统行业寻找规模较大的未上市企业进行投资，以维持可持续发展。根据中国国情，对“中小高新技术企业”的标准也确定得比较适当：企业规模按投资之时的规模核定（职工人数不超过500人，年销售额不超过2亿元，资产总额不超过2亿元）；企业技术含量可待企业被投资后的任何一个时点核定（即在投资之时被投资企业不一定已经达到高新技术企业标准，而是可以在投资培育一段时间后才达到以下标准：当年用于高新技术及其产品研究开发经费占本企业销售额的5以上(含5)，技术性收入与高新技术产品销售收入的合计须占本企业当年总收入的60以上(含60)。以上五大原则在制定中华人民国企业所得税法关于创业投资企业的税收优惠条款时，得到了一以贯之的坚持。2007年3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议通过了中华人民国企业所得税法。该法第三十一条明确规定，“创业投资企业从事国家需要重点扶持和鼓励的创业投资，可以按投资额的一定比例抵扣应纳税所得额”，从而为税收政策通知所规定的税收优惠方式、环节、力度、政策导向和条件提供了法律保障。企业所得税法没有明确规定“国家需要重点扶持和鼓励的创业投资”的具体领域和按投资额申报税收抵扣的具体比例，为今后在实践中探索最适当的“国家需要重点扶持和鼓励的创业投资”领域和最适中的抵扣比例预留了法律空间。有待弥补的几点缺陷由于企业所得税法为税收政策通知提供了法律保障，税收政策通知对我国创业投资业的影响将是深远的。具体表现为：一是由于显著降低了创业投资基金的税负，使创业投资基金成为境外资金流的洼地，这将有利于吸引社会资金的流入。二是由于包括保险公司、证券公司、商业银行在的各类企业投资设立创业投资基金，不仅基金本身通过所得税抵扣可以得到优惠，而且只要基金所适用的税率是足额税率，投资者从基金所得无需缴税，因此，各类企业从事创业投资的热情将被激励起来。三是由于只有经备案管理部门不定期检查和定期年检后核实的专业性创业投资企业才能申报所得税抵扣，将促进创业投资企业的专业化运作，改变目前创业投资机构既做创业投资又做证券与房地产投资的不规局面。四是由于创业投资企业只能以“对中小高新技术企业投资额”申报所得税抵扣，将有效激励创业投资企业增加对中小高新技术企业的投资，从而更好地发挥创业投资支持中小企业技术创新的作用。五是由于并未规定创业投资企业必须将一定比例资金投资于中小高新技术企业，政策实施并不影响创业投资基金可以自主投资各类未上市企业，从而给我国创业投资提供了相对宽松的市场空间。但是，出于可操作性的考虑，税收政策通知也存在一些缺陷，需要通过相关措施予以弥补。（1）税收政策通知虽然要求用于申报应纳税所得抵扣额度的“对中小高新技术企业投资额”的投资期限为2年以上（含2年），但由于抵扣额度并不与投资期限挂钩，因而不利于激励对企业进行长期投资的积极性。为了在存续期能够进行多轮投资，以便多次申报所得税抵扣额度，创业投资基金将尽可能选择满2年就可退出的投资项目。对投资周期往往要5年及以上的处于对创业早期特别是种子期企业，创业投资基金的积极性就可能不高。（2）税收政策通知所明确的应纳税所得抵扣仅仅是针对创业投资企业，对创业投资企业的投资者并没有税收优惠。按照2000年发布的国家税务总局关于企业股权投资业务若干所得税问题的通知，如果创业投资企业的投资者是企业的话，自然是既在创业投资企业环节享受了所得税抵扣，又不需要在投资者环节缴税。但是，如果投资者是个人的话，其从创业投资企业所得仍然需要按照20%的税率缴纳投资所得税。若是在创业投资企业环节应纳税所得没有被抵扣完，个人投资者实际上还需要在创业投资企业环节承担一定程度的税负。可见，税收政策通知并没有解决个人投资者通过创业投资企业间接从事创业投资的双重税负问题。由于个人通过专业性创业投资企业间接从事创业投资的总税负将高于或至少是等于个人直接从事创业投资的税负，这会响个人通过专业性创业投资企业从事创业投资的积极性。（3）虽然创投企业管理办法规定创业投资企业可以按公司或法律规定的其他企业组织形式设立，但由于按照新修订的合伙企业法，合伙企业本身不再作为纳税主体，而是由合伙人分别缴税，因此，税收政策通知规定的在创业投资企业环节核定应纳税所得抵扣额度的做法，对有限合伙制创业投资企业没有意义。根据修订后的合伙企业法、新修订的个人所得税法以及新制定的企业所得税法，目前对有限合伙制创业投资基金实行税收优惠具有较大的难度。比较现实的办法是以公司形式设立和运作创业投资基金，同时对公司制度进行创新。例如，对公司制度进行简政放权式改革，同样可以使之兼具有限合伙制度的“简单灵活”特点。证券公司开展创业投资业务的策略一、证券公司开展创业投资业务的意义证券公司开展创业投资业务是实现证券公司和创业投资事业双赢的业务创新。对创业投资事业而言，一是将拓宽创业投资基金的资金来源；二是凭借证券公司在专业人才和管理服务上的优势，为所投资企业提供上市辅导和并购方面的服务；三是凭借证券公司在资本市场上的资源优势，为所投资企业提供后续融资支持。对证券公司而言，一是可以开拓适合于证券公司自有资本金投资的重要渠道，提高投资收益；二是借助创业投资，进行资产管理业务创新，打造创业投资平台；三是通过所设立的创业投资基金，加强与基金所投资创业企业的联系，积极拓展证券承销等派生业务。从国际经验看，创业投资已经成为证券公司业务创新的重要途径。高盛、摩根斯坦利、美林、麦格理等投资银行，通过开展创业投资业务，不仅获得了丰厚的投资回报，而且提升了市场服务的层次和水平。近年来，在境券商无法介入创业投资领域的情况下，外资券商已对我国的创业投资市场捷足先登。如高盛投资尚德，摩根斯坦利投资蒙牛等等，都已成为具有国际影响的创业投资案例。为给证券公司开展创业投资业务提供政策依据，2006年2月发布的国务院关于实施若干配套政策的通知明确提出：允许证券公司在符合法律法规和有关监管规定许可的前提下开展创业投资业务。为贯彻实施国务院通知精神，2006年6月中国证监会成立了专门课题组对证券公司开展创业投资业务问题进行研究。随着税收政策通知的发布，有关证券公司开展创业投资业务的管理规定可望加速出台。二、以最大限度享受税收优惠方式从事创业投资的思路证券公司开展创业投资业务的模式可分为两种：（1）通过设创业投资部门从事创业投资；（2）通过设立独资或控股、参股的专业性创业投资公司（即公司型创业投资基金），间接从事创业投资。从最大限度享受税收优惠，降低税负角度考虑，显然第二种模式是最佳选择。因为，按照刚出台的关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知，通过设立独资或控股、参股的专业性创业投资（基金）公司间接从事创业投资，不仅在创业投资基金环节可以享受按对外投资额的70%抵扣应纳税所得，而且证券公司从创业投资基金所得也无需缴税。通过设立独资或控股、参股的专业性创业投资（基金）公司间接从事创业投资，还有利于培育形成专业的创业投资管理团队，待专业的创业投资管理团队积累经验后，即可迅速将管理团队独立出来，成立专业的创业投资管理顾问公司。然后，以创业投资管理顾问公司名义，发起设立新的创业投资（基金）公司。当管理顾问公司形成市场品牌后，不仅可以管理证券公司作为母公司所独家发起并投资设立的创业投资基金，还可以管理从社会募集的创业投资基金。有条件的证券公司还可以从一开始就同时设立创业投资（基金）公司和专业的创业投资管理顾问公司，创业投资（基金）公司不设经理班子，而是委托创业投资管理顾问公司管理创业投资（基金）公司资产。参考文献：1烈.证券公司开展创业投资业务政策研究R.中国证监会机构部课题组，2006.2旭鸿.运用税收政策促进创业投资企业发展研究R.财政部课题组专题报告，2006.