淮安市'十二五'城镇化发展规划

淮安市“十二五”城镇化发展规划1.淮安“十一五”城乡发展成就1.1经济健康持续快速增长1.1.1令人瞩目的经济发展速度“十一五”期间，淮安经济发展迅猛，增长指数不断攀升。2006年地区生产总值按可比价格比2005年增长15.0%，超过了江苏省GDP增长水平。2009年淮安市实现地区生产总值1121.75亿元，同比增长14.2%，人均地区生产总值达到20946元，比“十五”期末2005年561.81亿元翻了一番。横向相比，“十一五”期间，淮安历年经济发展速度均超过江苏省同年平均经济发展速度。纵向相比，“十五”期间，淮安地区生产总值年均增长率为14.13%，而“十一五”期间，至2009年末，淮安地区生产总值年均增长率为18.87%，超过“十五”年均增长率约5个百分点。 图1-1 淮安市“十一五”期间经济总量与经济增长情况1.1.2日趋合理的经济结构产业结构日趋合理。与“十五”期末相比，经济结构实现了进一步优化，三次产业结构由“十五”期末2005年的20.97：45.52：33.50发展到2009年的15.24：48.27：36.49，产业结构为二、三、一型。农业在产值稳步上升的基础上，比重不断下降，平均每年下降1.5%，降幅明显；第二产业比重稳步上升，由2005年的45.52%增加到2009年的48%，工业产值翻了一番；第三产业开始起飞，其比例由2005年的33%上升到2009年的36.49%，总量由2005年的188.22亿元提高到2009年的409.5亿元，年均增长21.43%，超额完成了翻一番的任务。 图1-2 淮安“十一五”期间三次产业发展状况与“十五”期末相比，“十一五”期间淮安工业结构优化提升成就显著。至2009年，淮安工业分行业总产值前10位，重型化趋势明显，资金密度不断提升，科技含量不断加强，产值大幅度增长。尤其是以电气机械及器材制造业，普通机械制造业为代表的先进制造业，在淮安的工业经济结构中，地位日益提高，经济增长贡献率得到了很大的提高。表1-1淮安“十一五”期间主要经济产业变化2005年工业产值前十2009年工业产值前十行业工业总产值（万元）行业工业总产值（万元）烟草制造业388263农副食品加工业1712710石油加工、炼焦及核燃料工业331807黑色金属冶炼及压延加工业1652938化学原料及化学制品制造业145180化学原料及化学制品制造业1452516农副食品加工业88470电气机械及器材制造业1252179纺织业69721有色金属冶炼及压延加工业1059100专用设备制造业43369普通机械制造业927068非金属矿物制品业28745纺织业783319普通机械制造业22929通信设备、计算机及其电子设备制造业755345食品制造业16189纺织服装、鞋、帽制造业646293医药制造业10233烟草制品业6436541.1.3投资热点全市开花淮安已经成为了投资热土。“十一五”期间的淮安经济的起飞与大量涌入的投资有密不可分的联系。至2009年，淮安市域城镇固定资产投资计划总投资达到831.13亿元，比“十五”末期2005年505.81亿元同比年均增幅达22.53%。淮安市域的资金投资重点扔以市辖区为投资重点，其中以清河区、青浦区位重点地区，与此同时，投资流向已经开始走出市辖区，淮安境内各区县的投资增长都出现大幅度提高，这将对未来淮安县域经济的发展产生立竿见影的积极促进作用。表1-2 淮安“十一五”期间投资变化状况2005（万元）2009（万元）增长比率城镇固定资产投资完成额18917896395304238.06%市直593453557477-6.06%清河区40270256378536.65%楚州区145096697475380.70%淮阴区810006770751-4.85%清浦区93442225362141.18%开发区3806851228348222.67%涟水县323335712579120.38%洪泽县237785514496116.37%盱眙县48003893388794.54%金湖县233712498551113.32%1.2城市化进程加速1.2.1城市化水平突飞猛进“十一五”期间淮安城市化进入加速阶段。城市人口总量快速增加，2005淮安市城镇人口198.08万人，到2009末，淮安市城镇人口到达222.38万人，城市化率由“十五”期末的36.35%提高到41.40%，年均提高1.26%。表1-3 “十一五”期间淮安市城镇人口变化城镇人口城市化率年末总人口2005198.08 37.53%527.772006209.01 39.23%532.762007213.07 39.90%5342008222.28 41.40%536.912009230.2243.1%534.161.2.2城市化质量快速提高“十一五”期间淮安市城市化不仅实现了量的增长，也进入了城市化质量提升期。对比江苏省全面建设小康社会指标，淮安市在社会发展、生态环境、交通、社会保障等方面已达到或接近目标值的100。淮安已经获得国家卫生城市和江苏省文明城市称号，国家园林城市、环保模范城市通过国家技术考核，健康城市建设进展顺利，全国文明城市、最佳人居环境城市创建已全面启动，实现了在快速城市化的同时保证城市品质的同步提高，尤其是在通信基础设施（百户家庭电话拥有量）、医疗设施建设（卫生服务体系健全率）、教育水平建设（高中阶段毛入学率）、环境质量等方面成绩突出。表1-4 2009淮安市城市化质量部分指标反映指标小康社会目标值淮安（2009）达到目标比例经济发展人均地区生产总值（元）240002327797二、三产业增加值占GDP的比重（）9284.890城市化水平（）5543.173城镇登记失业率（）53.0100生活水平城镇居民人均可支配收入（元）160001405088农村居民人均纯收入（元）8000630879城镇居民人均住房建筑面积（平方米）3031.9100农村人均钢筋、砖木结构住房面积（平方米）4033.885城镇人均拥有道路面积（平方米）1215.0100农村行政村通灰黑公路（或航道）比重100100100百户家庭电话拥有量（部）200242.6100百户家庭电脑拥有量（台）4026.065居民文教娱乐服务支出占家庭消费支出比重（）1813.173恩格尔系数（）4039.699社会发展R&D经费支出占GDP的比重（）1.50.9060高中阶段毛升学率（）9096.6100卫生服务体系健全率（）9099.9100城镇劳动保障三大保险覆盖面（）9591.196新型农村合作医疗覆盖面（）8599.9100人民群众对社会治安的满意率（）9098.9100城镇社区居委会依法自治达标率（）9097.0100农村村委会依法自治达标率（）9598.5100生态环境城市绿化覆盖率（）4039.598森林覆盖率（）2020.7100环境质量综合指数（分）8085.81001.2.3中心城区城市建设用地扩展加快淮安中心城区现状城市建设用地132.43平方公里，城市人口107.9万人，人均城市建设用地122.73平方米。其中主城区城市建设用地108.39平方公里，楚州城区城市建设用地24.04平方公里。20002007年，淮安中心城区城市建设用地年均增长10.1平方公里，年均增长率为11.6。若不计已批在建用地，则年均增长8.2平方公里，年均增长率为9.9。工业用地、道路广场用地和绿地在建设用地总量中所占比例呈逐年上升态势，表明淮安正处于产业快速发展、城市框架拉大的发展阶段。绿地总量虽然近年来保持了持续增加的态势，但在城市建设用地中所占比例仅达到3.89，低于国标要求815的水平，与淮安建设“绿水生态城市”的目标存在较大差距。伴随着淮安市进入工业化转型期、城市化加速期，中心城市将面临退二进三等内部功能提升，以及以开发区、高教园区等为主导的外部新区扩张过程。目前，淮安已进入城市空间结构调整的关键时期。为实现城市发展目标，淮安中心城区的公共设施用地、市政公用设施用地、绿地的规模和所占比例将有较大幅度的增长，这种城市用地阶段性和结构性的需求都需要相应的用地扩展给予支撑。表1-5 20002007年淮安中心城区城市建设用地内部结构变化0%20%40%60%2000年48.90%13.40%19.30%2.00%1.10%9.50%1.80%3.20%0.80%2004年40.40%14.90%24.30%1.60%1.20%11.40%1.60%3.80%0.70%2007年38.83%10.80%30.09%0.91%0.92%11.43%1.30%5.26%0.46%居住用地公共设施用地工业用地仓储用地对外交通用地道路广场用地市政公用设施用地绿地特殊用地1.3淮安“十一五”期间市域统筹建设成绩1.3.1中心城区城乡空间布局一体化加深目前京沪沿线淮阴区、开发区、楚州区的工业用地以及外围拓展镇的工业都有一定发展基础，特别是开发区在市政府的支持下发展迅速，具备产业带发展条件；宁连高速公路加强了中心城区与涟水、洪泽县城的联系，沿线形成南部盐化工业区和北部空港产业区，空间布局已呈现一体化趋势。1.3.2乡村居民生活水平大幅度提高“十一五”期间，淮安市大力发展农业经济，推动农民就业，提高农民收入。农民人均年纯收入由2005年4024元提高到2009年6308元，增长了56%，超过江苏省平均增长速度。农村人均生活性支出由2005年2602.44元提高到2009年4292.16元，增长65%。其中最重要的人均交通与通讯、人均文化娱乐、人均医疗保健等指标都大幅度提高。青浦区以人均6428元的农民人均纯收入位居全市最高，盱眙县的农民人均纯收入以41.59%的增长速度成为增长速度最快的地区。表1-6 “十一五”期间淮安与江苏省农民人均收支情况淮安2005年（元）淮安2009年（元）江苏省2005年（元）江苏省2009年（元）农村人均年纯收入402463085276.38003.5农村人均年生活性支出2491.374292.163567.15804.5农村人均交通与通讯支出247.15403.85363.8691.6农村人均文化娱乐支出299.07476.42478.9818.5农村人均医疗保健支出141.89343.57198.5323.0表1-7 淮安“十一五”期间分县农民人均纯收入增长情况2005年农民人均纯收入（元）2009年农民人均纯收入（元）增长比率（%）全市4024630856.76%楚州区4197645553.80%淮阴区3713586958.07%青浦区5432808548.84%涟水县3576581362.56%洪泽县4408691856.94%盱眙县4031642959.49%金湖县4419679053.65%1.3.3市域公共服务设施均等化工作不断推进随着淮安城市空间的拓展，市域之间、城乡之间差距在逐渐缩小，政府不断增加公共服务投入，加快构建与经济发展和群众需求相适应的公共服务体系，逐步使公共服务均等化原则在市域、在城乡得到充分的贯彻。1.4市域基础设施逐步完善，对城市化的支持作用开始显现1.4.1已初步建立综合交通运输网络骨架淮安市素有“南船北马”、“九省通衢”的水陆转运中心之称，近年来伴随着新长铁路、京沪高速公路、宁连一级公路、京杭大运河等重要交通设施修建，淮安市交通基础设施建设加快，已成为江苏省重要的综合交通枢纽。境内高速公路、铁路、航道众多，交通便捷，目前已经初步形成以公路为主、铁路为动脉、水路为辅的综合交通运输网络。淮安市公路总里程已达到10088公里，公路总里程密度达到100.16公里/百平方公里；等级公路8514公里，其中高速公路352公里，一级公路228公里，等级公路里程密度达到84.53公里/百平方公里。“十一五”建设期末，淮安市公路密度基本与江苏省的平均水平相当。淮安市现状公路网的主骨架由“两纵两横”高等级公路组成。两纵：宁淮一级公路及淮连高速公路淮安段，成为贯穿淮安南北的主骨架公路，加强了与省会及连云港港口的联系，对经济沿轴向辐射起了重要作用；京沪高速公路淮安段，主要承担大量的过境交通，是淮安重要对外通道，同时也加强了淮安北部主要乡镇节点之间的联系，带动了沿线经济的发展。两横：宁宿徐公路淮安段，是淮安与江苏西北部联系的一个通道，该线在淮安境内横向穿越盱眙县，与宁淮公路相接，对盱眙的经济有重要的带动作用；盐金国防公路（331省道）联系安徽、扬州的一个横向通道，境内贯穿东西，连接了盱眙县、金湖县的主要乡镇，对开发淮安南部资源，加强对外交流，带动经济发展有重要作用。淮安市域内已形成以325省道、326省道、327省道、328省道、234省道、235省道、236省道、237省道、248省道、332省道等公路为区域干线，众多县、乡公路为分支的干支相连的区域公路网，干线公路基本达到高级、一级、二级标准，路面以沥青路面为主。铁路方面，2002年12月淮安市建设完成新长铁路，是我国铁路网主骨架“八纵八横”之一的沿海通道中的重要组成部分，连接东北、环渤海和长江三角洲三大经济区域。淮宁城际铁路也航道方面，淮安市的水上运输网络主要由京杭大运河（二级航道）、淮河入海水道（三级航道）、里运河（五级航道）、盐河（四级航道）、淮沐新河（六级航道）组成。淮安市全社会内河航道拥有码头207个，泊位545个，码头总长度1911.8米；其中公用（含商贸）码头33个，泊位102个，码头总长度5827.3米，分别占总数的15.9、18.7和29.3。1.4.2市域基础设施对城镇建设支撑效应初步显现市域交通等基础设施是影响淮安市经济和城镇发展的主要因素。“十一五”建设期间淮安市加快自身的交通设施建设。京沪高速公路、宁连高速公路、徐淮盐高速公路等区域高速公路相继建成，缩短了淮安中心城区与区内周边城镇间的时空距离，使得相互联系更加快捷方便，为淮安中心城区在规划区范围内进行生产力布局，从而带动中心城市职能提升和全市城乡统筹发展提供了广阔空间。市域沿水陆交通线分布的约占城镇总数的80，同时围绕市、县域中心城市，形成市域城镇群体典型的“点轴”模式。南北贯通的宁连高速公路、京沪高速公路、宁宿徐高速公路构成了淮安交通的主要骨架，形成以中心城市为轴心，向东、南两个主要经济联系方向辐射的城镇走廊。结合城镇人口规模发现，高等级城镇主要集中在由宁连一级公路和宁宿徐高速公路及其东向延伸带构成的倒“T”字型陆路交通轴带沿线。2.淮安城乡发展的新形势与新背景2.1全球经济复苏与国家经济刺激政策延续快速城市化进程全球尺度的资本流动和生产分工被认为是对全球资源最为合理的配置方式，全球经济一体化已经得到了广泛的认同。全球经济的发展背景无疑对地方的发展有着风向标似的影响。全球经济增长减速，通过贸易和投资等渠道对中国就业产生不利影响，2007年出现的全球金融危机对我国当前投资/出口型发展模式带来了极大的冲击，2009年第一季度中国经济增速明显减缓，东部沿海经济外向度较高的地区影响尤其明显。进入2009年第三季度，全球经济开始出现复苏的趋势，据预测将在未来一段时间内保持较为强劲的增长速度。投资/出口型模式的发展将得到一定程度的复苏。“金融危机最严重的阶段已经过去，全球经济复苏已经上路。”2010年全球经济展望报告中，世界银行给当前经济如此定调。世行对经济前景持中性立场，认为经济增长面临在下半年放缓的风险，但也有可能出现更强的复苏。世行还上调了对今明两年的世界经济增长数据，最新预测分别为2.7%和3.2%。IMF总裁卡恩表示，世界经济的复苏强于预期，今年全球有望实现超过3%的增长。联合国对2010年世界经济增长预测则为2.4%。我国第三季度GDP增长8.9%，增速快于第二季度的7.9%，划出一道坚定的“上行线”，显示中国经济出现了“V”字型复苏。2010年将会延续2009年的强劲复苏势头，增长率可能会接近10（2009年中央经济工作会议）。主要是得益于两方面原因。第一，政府及时、果断地出台了主要以扩大投资需求来对冲出口需求萎缩的措施，2009年全年的投资增长率可能高达34，比20032008年高出3个百分点，由投资增长贡献的经济增长率全年应在80左右。第二，世界经济尤其是美国经济自2009年三季度开始走出次债危机阴影，贸易需求有所增长，给中国沿海地区注入了经济活力，这是三季度以后中国经济增长更加迅速的主要因素。为应对国际金融危机对中国经济的冲击，扩内需、保增长，2008年底，国务院出台4万亿元投资计划。数据显示，在中国4万亿元投资计划中，15000亿元用于铁路、公路、机场、水利等重大基础设施建设和城市电网改造，10000亿元用于汶川地震灾后恢复重建，4000亿元将投向廉租住房、棚户区改造等保障性住房，用于农村水电路气房等民生工程和基础设施的投资，以及用于自主创新和产业结构调整的投资分别为3700亿元。另外，2100亿元投资将投向节能减排和生态建设工程，1500亿元用于医疗卫生、教育文化等社会事业发展。图2-1 我国经济刺激4万亿投资计划然而，投资的增加的直接结果是引起产能的增加，所以自20092011年之间的投资高增长，必然会带来2011年以后的产能再次集中释放。2003年以来，庞大的国内投资所形成的产能增长，其需求方向很明确，就是为国内以住房和汽车为代表的消费结构升级服务，以及被新全球化所产生的外部巨大需求服务，但这次投资的巨大增长是应对危机的短期措施，在出口受阻、消费增长不明朗的前提下，投资的巨大增长就很盲目。由于在2011年以后缺乏明确的需求出口，就隐藏下了更严重的生产过剩危机。如果想继续保持中国经济的较高增长，就必须创造新的增长动力，改变投资/出口型的经济发展模式，扩大内需，提升“消费”能力尤其是“本地消费”能力越来越成为经济发展稳健性的保证。而城市化就是扩大内需，提升消费质与量的最佳路径，我国实现发展模式转变的战略性动力。世界发达国家在人均GDP达3000美元时的平均城市化率是55，东亚地区的日本和韩国是75，而中国的整体城市化率远低于这个水平，当中国的生产力水平在2008年已经达到人均3300美元的时候，农村人口这个中国人口主体的年收入水平只有691美元。由于人口主体的收入水平太低，中国的庞大产出能力就无法为国内需求所容纳，生产过剩就是必然结果，就不得不依赖出口型经济拉动。 因此加快城市化步伐，是未来“十二五”期间我国整体健康发展，经济稳健增长的必然抉择。淮安作为城市化水平还亟待提高的地区中心城市，在十二五期间加快城市化步伐不仅是自身发展的需要，也是国家宏观发展理念转变的要求。2.2扩大化、扁平化的长三角引发的次区域重组我国作为发展迅猛的发展中国家，是全球经济体系调整中的重点地区，而长江三角洲作为世界级城市群之一，以其得天独厚的对外贸易条件，不断完善的基础设施，丰富的劳动力资源成为了吸引国际产业转移的焦点地区。概念扩大的长三角意味着区域竞合的范畴进一步扩容，更大的平台正在逐步搭建。2008年国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见中，长三角地区扩大为包括上海市、江苏省和浙江省在内的两省一市。苏北地区被正式纳入到长三角的发展视野，成为进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展，推进区域经济一体化，提高自主创新能力和整体经济素质，增强对中西部地区的辐射带动作用的重点对象。扁平化的长三角正激发了剧烈的长三角的功能重构与次区域重组。数十年的“前瞻型”的基础设施建设与信息时代的兴起催生了长三角地区公、铁、水、空交通条件的高度网络化，完善的高速公路，网络化的常规铁路，建设中的京沪高铁与城际铁路使整个长江三角洲地区变得越来越“平”。“前瞻性”的区域基础设施建设势必引领区域新的空间结构调整。网络化的交通基础设施降低了产品输运中转的成本，为以交通区位成本为衡量条件的产业部门从主要城镇向区域内扩散提供了可能。另一方面，服务职能尤其是高端服务职能正在进一步等级化，上海、杭州、南京等城市作为全球化网络中的功能节点不断增强着其经济控制能力。传统的以交通区位衡量城市可能获得多少区域发展资源、能够辐射多大尺度腹地的时代已经过去，以城市综合服务能力为标志的新城市体系正在形成。在激烈的区域重组过程中，淮安需要把握时代的脉搏，顺应区域的潮流，力争在重组的浪潮中，抢占先机，争取在未来长三角的城市体系格局中占据重要的一席之地，实现更良好的发展。2.3成为国家战略的江苏沿海发展给予淮安新的破题2009年06月10日国务院讨论并原则通过江苏沿海地区发展规划，新一轮江苏沿海地区发展规划正式上升为国家战略。江苏的沿海开发战略，已不是连云港、盐城、南通这三个沿海城市的特殊待遇，也不仅限于江苏一省的发展部署。越来越多的迹象表明，这一初衷于打破资源局限、冲破自身发展藩篱的“区域构想”，正恰逢其时、恰逢其需地与国家宏观战略“同频共振”。沿海开发战略是继沿江、沿沪宁线、沿东陇海产业带之后，江苏省又一次最重要的生产力战略布局。沿海开发正致力于把江苏沿江经济向沿海经济过渡，与此同时，初具雏形的江苏沿海经济走廊，实现了我国东部沿海两条重要的经济带“串珠成线”。“立足沿海，依托长三角，服务中西部，面向东北亚，建设我国重要的综合交通枢纽，沿海新型的工业基地，重要的后备土地资源开发区，生态环境优美、人民生活富足的宜居区，成为我国东部地区重要的经济增长极和辐射带动能力强的新亚欧大陆桥东方桥头堡。” 这是国务院对江苏沿海开发最新的战略定位。承载着重大使命，新起点上，新一轮江苏沿海开发蓄势待发。江苏沿海开发战略势必带来沿海地区的基础设施再一次强力升级。按照规划的要求，江苏沿海地区不仅要发展 以连云港港为核心，由南通港、盐城港共同组成的海港群，还要综合发展陆路交通和航空业，支撑起国际航运和现代物流业的大发展。江苏沿海的服务半径也不只是江苏，而是将扩展到中西部地区和长江中上游地区。随着这一全新的定位，江苏沿海的交通和城市基础设施将再次提档升级。江苏沿海地区必将成为陇海兰新沿线地区最便捷的出海通道和对外开放窗口。沿海地区的高质量发展，必将推动江苏省更高水平上的区域共同发展。江苏沿海地区的发展驶入快车道不仅将使得南通融入苏南板块，使盐城、连云港从经济意义上超越“苏北板块”。而淮安也将在如此的大战略中走向协同发展，向沿海进军，抢抓沿海发展的历史机遇。2.4国家“十二五”规划期间对城市化的转型要求城市化率达到50%，标志着城市化国家的初步形成。2009年我国城市化率已经达到46.6%，处于走向城市化国家的关键时期。未来5-10年，我国的城市化将呈现加快发展趋势，进入城市化快速发展时期，城市化率会提高10-15个百分点，由2009年的46.6%提高到60%左右。同时，进入城市化与都市区化并存的时期，在大中城市加快发展的同时将呈现大城市群、城镇化、区域一体化等齐头并进的新格局。根据中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议（下简称建议），国家十二五规划提出在十二五期间要促进区域协调发展，积极稳妥推进城镇化。建议积极支持东部地区率先发展，发挥对全国经济发展的支撑作用，在更高层次上参与国际经济合作与竞争，在转变经济发展方式、调整经济结构和自主创新中走在全国前列。完善城市化布局和形态。在十二五期间应以大城市为依托、以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。建议指出要强化中心城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能。由此可见，“十二五”期间我国城市化发展趋势将扭转当前城市化滞后于工业化的态势，城市发展将由行政主导转向经济主导，由投资主导转向消费主导，由追求量的扩张转向量质的并重。行政主导转向经济主导。随着我国市场经济发展的深入，传统的行政主导计划型经济解体，传统的行政主导型经济不再是城市发展的主要内容，以市场经济主导的资源与空间配置将成为城市化最重要的影响因素。以都市圈，城市带，城市群，城市连绵带等为代表的跨行政边界的经济合作在我国的城市发展中已渐渐浮出水面。而长三角城市群便是我国率先实现破除行政壁垒，以市场为主导实现跨区域经济合作发展的地域之一。淮安作为长三角城市群北部的重要城市，需要进一步解放思想，充分发挥市场的配置能力，实现由行政化单一的自上而下城市化向以经济为主导的，自下而上与自上而下相结合的城市化策略。投资主导转向消费主导。随着我国经济发展理念重点的转变，之前以投资拉动出口的经济增长，在新一轮经济危机的背景下暴露出了其脆弱性与严重的依赖性。扩大内需，提升消费水平，尤其是本地、国内的消费水平将成为主要目标。城市化的重点也将从单纯的产业发展与产业空间构筑转向对综合城市功能建设，改变城市化落后与工业化的历史进程。由追求量扩转向量质并重。城市化的“量”指城市化水平，反映了人口在城乡之间的自然空间分布，同时也比较直观地阐释了一个城市的成长状态。城市化的“质”，指的是在城市化进程中城市化率和城市的各个要素的协调发展问题。城市化质量并不与城市化水平呈现一种正相关的关系，即城市化水平的提高并不一定意味着城市化质量的相应提高。而一个理想的、可持续的城市化过程，应当是在不过度消耗城市资源的前提下，城市经济实力不断增强、城市市民生活质量稳步提高、城市环境和城市基础设施同步改善的过程。在城市化转型的关键时期，淮安需要把握历史的进程，利用自身的后发优势，抓住城市化转型的关键问题，以最先进的理念指导自身的城市化，在实现城市化量的扩张的同时注重对城市化质的提升，对城市品质的塑造，保证城市健康快速持续的增长。2.5成为一极的省域城镇发展定位大幅度提升了淮安的区域地位根据江苏省城镇体系规划（2010-2030）（纲要征求意见稿），江苏未来省域城镇体系规划构筑“紧凑型城市与开敞型区域”，通过“核心地区+据点式发展”，形成腹地开敞、带圈集聚的空间格局。根据规划，江苏城镇体系空间规划形成“一带两轴三圈一极”的空间发展框架。其中“一带”为沿江城市带，“两轴”分别为沿海城镇轴和沿东陇海城镇轴，“三圈”分别为南京都市圈，苏锡常都市圈和徐州都市圈，“一级”为江苏省新兴增长极淮安。表2-1 江苏城镇体系空间发展框架空间单元城市名称沿江城市带南京市区、溧水、镇江市区、句容、丹阳、扬中、常州市区、无锡市区、江阴、苏州市区、常熟、张家港、太仓、昆山、吴江、南通市区、启东、海门、海安、如东、如皋、泰州市区、姜堰、泰兴、靖江、扬州市区、仪征、江都沿海城镇轴南通市区、启东、海门、海安、如东、如皋、盐城市区、大丰、东台、射阳、建湖、阜宁、滨海、响水、连云港市区、赣榆、东海、灌南、灌云沿东陇海城镇轴徐州市区、丰县、沛县、睢宁、邳州、新沂、宿迁市区、沐阳、连云港市区、东海、赣榆点状发展地区苏北腹地淮安市区、涟水、盱眙、金湖、洪泽、泗阳、泗洪、宝应、高邮、兴化宜溧金高地区宜兴、溧阳、金坛、高淳江苏城镇体系对淮安省域增长极的要求给予了淮安“十二五”期间发展的新高度。在成为重要增长极的思想指导下，淮安中心城区以及淮安都市区的发展地位在省域层面得到了进一步的提高。这对带动江苏北部地区的发展，促进实现区域协调发展有极其重要的意义。3.淮安城乡发展的历史使命与现实落差3.1打造长三角北部地区中心城市与苏北城市均质化的激烈竞争3.1.1淮安成为长三角北部地区中心城市的雄心淮安在城市发展总体规划中提出要进一步提高淮安工业化、城市化和经济国际化水平，显著增强区域综合竞争力，健全社会保障体系，实现人民生活更加富裕，社会更加和谐，将淮安建设成为长江三角洲北部地区重要的中心城市和具有绿水生态特色的宜居城市。规划指出在长江三角洲北部地区的五市中，淮安的地理位置居中，经济实力较为突出，是淮安发挥区域性中心城市的首要核心空间层面。在这一层面上，淮安的城市职能体系完整，综合性城市特征明显，具有成长为区域中心城市的条件。现状淮安共有9个行业门类具有对外输出的功能，其中农业、制造业、交通运输、信息计算机、文体娱乐等体现现代城市特色的城市职能均比较突出，城市的生产职能开始发挥。淮安在长江三角洲北部地区传统的中心城市功能、逐步完善的交通枢纽地位和跨越式发展的基本态势，提供了淮安成为长江三角洲地区多中心网络化格局中北部中心城市的机遇。未来，淮安应该抓住新一轮产业大发展的机遇，积极发挥区位和交通优势，由区域专业性城市发展为长江三角洲城市群网络化格局下的北部地区重要的中心城市。3.1.2长三角北部各城市激烈的均质化竞争对淮安的压力未来，随着长江三角洲地区世界级城市群构建的逐步推进，尤其是主体职能区划的编制完成和实施，核心区、北部地区和南部地区三大分区的特征将会更加明显，长江三角洲地区南部和北部地区将成为未来长江三角洲地区区域职能拓展的重要空间。在这一背景下，在长江三角洲北部地区的多个城市中，随着整个区域交通设施趋于完善，淮安与周边城市的发展定位基本取向、区域发展依托、项目选择和发展模式均趋于类似，各城市的竞争也将更为激烈。（1）城市发展定位的近似性包括淮安、徐州、宿迁、盐城、连云港在内的苏北五市尽管发展条件和潜力优势各有差异，但发展的基本取向和定位要求却大体一致，均是强调面向长三角寻求新的发展动力，立足江苏省内区域发展战略的调整，谋求区域中心城市的战略地位。表3-1 长三角北部地区各城市发展目标城市发展目标城市定位淮安苏北腹地重要中心城市，幅射2000万人口的重要中心城市全国历史文化名城、新兴制造业基地、区域综合性交通枢纽、绿水生态城市、苏北重要的中心城市徐州现代化特大城市和徐州都市圈核心城市。陇海兰新经济带的中心城市，全国综合性交通枢纽、区域商贸中心、历史文化与旅游城市综合性交通枢纽、区域中心城市、国家历史文化名城及生态旅游城市宿迁东陇海线中部最大的产业集聚区、江苏北部新兴的外商投资密集区、淮海经济区南翼新兴的加工制造业基地苏鲁皖边界地区最佳人居湖滨特色生态城市、新兴制造业基地和区域性政治、经济和文化中心盐城江苏沿海中心城市、长三角新兴的工商业城市和全国知名的湿地生态旅游城市的“水绿盐城”现代工商业城市、红色湿地旅游大城市连云港苏北振兴、沿东陇海线和江苏沿海开发的龙头国际性海滨城市、现代化港口、工业城市和山海相拥的知名旅游城市资料来源：各市政府工作报告和十一五规划（2）传统工业主导产业的竞争性传统的城市发展核心工业主导产业出现较强的竞争性。根据长三角北部的五个城市工业经济发展现状与工业经济发展规划的制定和实施情况，长三角北部五个城市的产业发展方向趋同，支持产业的选择上相似，并多为排他性产业，而非关联性强，易产生集聚与带动效应的产业。排他性产业在长三角北部五市的空间集中，就意味着该地区将对这些产业的发展资源展开激烈的争夺，如何吸引该类产业的投资，如何留下该类产业的投资将是淮安所需认真面对的问题。表3-2 长三角北部地区各城市工业主导产业城市排他性支柱产业强关联性支柱产业淮安织服装、鞋、帽制造业、黑色金属冶炼及压延加工业通用设备制造业、电气机械及器材制造业宿迁轻工食品、纺织服装、木材加工、化工医药、玻璃建材、金属制造盐城纺织服装业、化工燃气业、农副产品加工与食品制造业、皮革制造业汽车制造业、机械业徐州农业品加工及食品加工业，矿产资源加工制造业，工程机械及机械加工连云港化工装备制造产业、新能源而在较强关联效应的产业选择与发展上，淮安竞争力相对较弱，尤其是在作为重点的装备制造业，淮安仅缺乏如同徐州的良好的重型工业基础，也远离长三角核心地区的研发基地，兼以目前淮安在全国性的交通网络中地位还尚需提高，因此，发展强关联性支柱产业的对于淮安而言，其使命是艰巨的。3.2资源节约环境友好的低碳导向与经营粗放空间分散的城乡布局3.2.1资源节约环境友好型的低碳发展要求图3-1 二氧化碳各国排放量我国已成为资源短缺大国，传统的粗放型经济增长方式难以为继，土地、能源等都成为制约我国未来经济社会发展的关键瓶颈，环境也付出惨重代价。低碳城市将引领未来城市建设的新趋势。资源节约环游友好的低碳发展模式，需要在可持续发展理念指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能地减少煤炭石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态。发展低碳经济，一方面是积极承担环境保护责任，完成国家节能降耗指标的要求；另一方面是调整经济结构，提高能源利用效益，发展新兴工业，建设生态文明。这是摒弃以往先污染后治理、先低端后高端、先粗放后集约的发展模式的现实途径，是实现经济发展与资源环境保护双赢的必然选择。“十二五”期间城市化选择“两型”“低碳”的道路，就意味着城市化阶段中对环境保护，生态维持，耗能控制的要求提高，就意味着以地换产值的粗放型、分散性的发展模式不再是城市化发展的正确方向，就意味着原有的高能耗低产出的产业结构将再无法承担生态环境之重。采用空间集约的精明增长模式，走资源节约环境友好的低碳模式，是我国“十二五”期间城市化建设的必然选择与时代旋律。哥本哈根世界气候大会全称联合国气候变化框架公约第15次缔约方会议暨京都议定书第5次缔约方会议，于2009年12月718日在丹麦首都哥本哈根召开。来自192个国家的谈判代表召开峰会，商讨京都议定书一期承诺到期后的后续方案，即2012年至2020年的全球减排协议。哥本哈根协议维护了联合国气候变化框架公约及其京都议定书确立的“共同但有区别的责任”原则，就发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减缓行动作出了安排，并就全球长期目标、资金和技术支持、透明度等焦点问题达成广泛共识。2009年末，国家发改委正在起草低碳经济发展指导意见，并准备选择部分地区开展低碳示范试点。国际气候组织也已宣布，未来3至5年内，将在中国发展5至20个“低碳城市”。对此我省委员建议，应尽快向国家有关部门申报“低碳经济示范省”。目前，国内已经开展了两型的低碳型城市建设实践，以天津中新生态城，唐山曹妃甸新城建设为代表，收到了良好的社会效益，开创了国内低碳城市建设的先河。3.2.2淮安目前相对粗放与分散的产业与城乡布局（1）环境资源压力较大的产业发展由于近年来产业和资本的大规模进入，淮安市四区四县和市开发区均大力发展工业，这相对分散，集约性不高的布局模式对淮安市生态环境保护造成严重压力。淮安目前的城市经济结构相对粗放，扔输入高能耗低产出的经济发展模式。2007年单位GDP能耗不仅从总量上低于江苏省平均值，其下降的速率也低于省平均值，尤其在单位工业产值增加值上与长三角整体水平的较大差距，令淮安面临着越来越无法承受的资源消耗之重。表3-3 2007年，淮安与长三角地区单位GDP能耗比较单位GDP能耗单位工业增加值能耗单位GDP电耗指标值上升或下降指标值上升或下降指标值上升或下降(吨标准煤/万元)（%）(吨标准煤/万元)（%）（千瓦时/万元）（%）上 海0.833-4.661.006-8.49914.19-5.2江 苏0.853-4.281.408-7.651221.440.02浙 江0.828-4.181.302-5.361246.97-0.03安 徽1.126-4.112.632-8.611116.41.9淮 安1.0331-3.92.313-5.151044.773粗放高能耗的经济产业增长以市直辖区，淮阴区最为严重，淮安市其他地区的工业增加值能耗也远高于长三角发达地区，清河区与金湖区经济增长相对清洁集约，其中清河区的增加值能耗总量下降趋势显著，但总体而言淮安市大部分地区仍在延续着资源、能源换增长的资源依赖型经济增长方式。表3-4 2007年淮安市分地区工业增加值能耗2007年单位工业增加值能耗(吨标煤/万元)比上年增减（%）全市2.313-5.15市直3.01-2.98清河区0.586-16.68清浦区1.703-6.65开发区1.019-8.65楚州1.334-5.73淮阴区5.136-7.6涟水1.024-7.1洪泽2.991-7.48盱眙1.145-7.2金湖0.881-5.37地均GDP是一个反映产值密度及经济发达水平的极好指标，它比人均GDP更能反映一个区域的发展程度和经济集中程度。根据2007年长三角与江苏主要城市市辖区地均GDP产值计算情况来看，淮安仅以每平方公里38789万元的地均产值排名靠后。在2008年全国城市地均GDP产值排名中，长三角有16个城市排名位列前50，而江苏13个地级市中有8个地级市位列前50，而淮安仍然未能在其中占据较领先的位置。地均GDP产值的落后从一个侧面折射出了淮安市当前对土地资源利用的方式相对低效，对土地资源利用的相对粗放，用地集约性与高效性还亟待提高。增加单位面积用地的技术密度，提高地均GDP产出，减少能耗是淮安“十二五”期间发展的时代要求。表3-5 2007年长三角与江苏主要城市市辖区地均GDP产值排名城市2007年市辖区地均GDP产值（万元/平方公里）南通市136185.75 常州市106547.78 上海市100670.61 镇江市94431.41 扬州市90481.97 苏州市87172.09 盐城市83794.44 南京市58105.36 徐州市56910.29 宿迁市56100.00 无锡市52265.51 连云港市50164.21 淮安38789.29 泰州市30515.56 部分产业空间布局不合理，环境隐患严重。位于中心城区西部里运河和京杭大运河汇合地区的开发区西区近年来建设了淮钢等钢铁企业，及安邦、华尔润等多家化工企业，对城市生态环境具有极大的影响。淮安盐化工工业片区选址位于洪泽黄集、楚州范集和清浦和平三个乡镇交界处，位于苏北灌溉总渠和淮河入海水道的上游，主要围绕氯碱项目的产业链延伸，对苏北灌溉总渠和淮河入海水道具有一定的潜在危险。（2）集聚性不强的城乡布局淮安城镇规模效应不强，还处于极核发展的阶段。中心城市是市域唯一的大城市，城镇人口规模占市域城镇人口一半。四座县城人口规模在1015万之间，中等城市缺乏。小城镇发展较慢，除县城外，全市共有建制镇86座，每座建制镇的平均城镇人口规模为0.7万人。本地城市化质量与水平还有待提高，吸引力欠缺，仅有中心城市、县城和少量乡镇具有经济、就业能力来集聚城镇人口，大部分乡镇城镇规模、经济实力均很有限，其乡镇人口流失严重，本地城市化动力不足。84的乡镇都是人口净流出地区，而且绝大多数人口的流向是向外部流动，而非本地城市化。自2000年以来，淮安市外出打工人数更为增多，全市人口净流出比例从2000年的1.22增加到2007年的9.0。淮安市区范围内乡村主要存在以下问题：自然村过多，规模过小，不利于公共服务设施和基础设施配套。现状平均每个行政村有34个自然村，其中除了临近城区的清河区村庄规模较大外（自然村平均人口规模302人），其他各区村庄规模均较小，特别是清浦区的自然村平均人口规模仅有49人，村庄人口规模过小，严重影响了公共服务设施和基础设施的配套；人均村庄建设用地规模过大，不利于土地集约利用，市区内各区农村的人均村庄建设用地规模过大，全市区人均村庄建设用地达到191.6平方米，不仅占用较多耕地，也导致建设土地的使用较为粗放。表3-6 2007年江苏省各地市乡镇平均规模对比地市镇(座)乡(座)街道办（座）平均户籍人口(万人)平均土地面积(平方公里)南京320825.457.7无锡430385.759.1常州370206.376.8苏州610326.791.3镇江410105.375.4南通1184135.759.3扬州707115.275.4泰州816135.058.0徐州1140416.172.6连云港5330174.875.0淮安9224104.279.9（71.1）盐城129995.5115.5宿迁752944.979.2江苏省9461093005.475.7河南省83210634604.270.9浙江省7544613043.367.0资料来源：江苏统计年鉴20083.3日益突出的城乡差距与城乡一体化发展要求3.3.1城乡统筹思考与城乡一体化的时代要求近几年是我国农民收入增长最快的几年，但城乡居民收入差距也在不断扩大。2009年，农村居民人均纯收入实际增长11.5；但城乡居民收入比却扩大到2.22：1，绝对差距达到7742元（农村居民收入6308元，城市居民收入14050元），也是改革开放以来差距最大的一年。针对城乡差距日益扩大可能带来的诸如后果，党的十七大报告提出，统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务，加强农村基础设施建设，健全农村市场和农业服务体系。以促进农民增收为核心，发展乡镇企业，壮大县域经济，多渠道转移农民就业。提高扶贫开发水平。深化农村综合改革，推进农村金融体制改革和创新，改革集体林权制度。坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。探索集体经济有效实现形式，发展农民专业合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发展。培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，发挥亿万农民建设新农村的主体作用。在这样的背景下，城乡统筹发展日益受到社会的重视。协调城乡统筹是要把挖掘农业自身潜力与工业反哺农业结合起来，把扩大农村就业与引导农村富余劳动力有序转移结合起来，把建设社会主义新农村与稳步推进城镇化结合起来，加快建立健全以工促农、以城带乡的政策体系和体制机制，形成城乡良性互动的发展格局。3.3.2淮安城乡差距的日益扩大“十一五”期间淮安市域经济快速的增长，城乡差距也越拉越大。由于淮安城市化正处于一个处于极核发展阶段，包括人口、资金大量的资源以向城镇集聚为主要趋势，城乡发展的“剪刀差”效应明显。尽管农村地区在该时期由于城市经济的的快速增长，或多或少的受到了经济上的带动作用，但相对于城市经济的快速增长，农村经济发展滞后严重。淮安城镇居民年人均可支配收入与农村居民年人均纯收入差距由2004年的4500元扩大到了2009年的7742元。城市居民在医疗保健、教育文化娱乐等方面的支出与获得水平都远远超过了乡村居民，并且在“十一五”末该差距在规划期初的基础上大幅增加。日益扩大的城乡差距折射出了淮安当前城市化发展中的各种滞后问题。城乡一体化发展不仅需要解决我国长期以来城市化落后于工业化的局面，不仅需要以就业带动人口城市化，更需要实现城乡居民在教育、医疗、文化等公共产品上的机会均等化，质量均等化，实现农村人口向城市人口的质变。淮安城乡的巨大落差，严重降低了农民的消费能力与人口素质，在投资型城市化向消费型城市化转型的“十二五”期间，这将严重的削弱了农村的城镇化的潜力，延缓并滞后整体城市化的增长速度。淮安在“十二五”期间的城市化建设中，需要更加重视对城乡统筹，城乡一体化发展。3.4城市化的基础设施的必要依赖与现状基础设施对城市功能布局支撑性不强3.4.1淮安对外交通设施与城市功能布局协调性有待提高铁路站场脱离城市建成区，独力难支。由于新长铁路刚刚建成运行，通车量较少，而且作为铁路客运主站的铁路北站位于城市最北端、位置偏远、与中心城区多个组团特别是楚州组团联系不便，使得铁路对淮安市整体旅客发送量分担不够，其客运功能没有能够充分发挥。宁连一级公路与中心城区集聚发展战略空间导向冲突。宁连一级公路作为连接南京和连云港的一级公路，其走线自原淮阴市主城区和原淮安市主城区（现楚州城区）之间穿过，两座城市连接均较为便捷，具有一定的合理性。但随着中心城区一体化发展，城市空间逐步向京杭大运河以南地区拓展，而宁连一级公路作为过境公路将京杭大运河以南地区分为两片，使该地区难以进行整体功能布局，道路走向也使得城市路网衔接难度较大，周边异形地块较多，不利于城市用地布局。区域性公路客运站主要问题是布局不合理，三个成规模的客运站点都集中在淮安市最为繁华的淮海南北路上，给市内交通带来了极大的干扰，造成很大压力。随着淮安经济的发展，城市规模将不断扩大，淮安市客运站目前的分布及其规模状况将不能适应这种变化，需要统一规划调整。中心城区港口布局散，规模小，限制了水运发展。小而散的港口布局也影响了城市滨水地区的环境质量，难以塑造服务于广大市民的城市滨水公共空间。3.4.2淮安城市内部交通基础设施建设滞后于城市发