农民工社会保障制度的

湖南涉外经济学院继续教育学部毕业论文题 目农民工社会保障制度的进程、困境与出路姓 名陈 达考 籍 号913310100838专业、年级公共事业管理2009级联系 电 话13787295412指导 老师张 俊2011年4月8日12目 录内容摘要-1关键词-1正文-2一、 概论-21、 农民工的定义-22、 社会保障制度的定义-23、 农民工的地位及作用-2二、 农民工工社会保障制度的进程-31. 失业后没有保障-32. 劳动权益得不到保障。-33. 缺乏医疗保障-3三 、农民工社会保障制度的困境-41、城乡结构和户籍制度制约-42、社会保障立法不健全-53、 社会保障资金不足-5四、农民工社会保障制度的出路-5 1、深化户籍制度改革-5 2、完善社会保障立法-63、加大农民工社会保障资金的投入-8结束语-10参考文献-11农民工社会保障制度的进程、困境与出路【内容摘要】目前，由于缺乏全国统一性的农民工社会保障政策，各地农民工社会保障政策呈现出多种模式，并且现有相关政策没有得到有效的执行，农民工也没有得到切实的保障。本文运用政策分析的方法侧重分析农民工社会保障政策质量的因素对政策执行效果的影响：保障供给模式单一、城镇社会养老保险制度的不完善、缺乏与城市化相关政策的协调，并在这种分析基础上提出了农民工社会保障政策进一步完善的政策建议。【关键词】 农民工 社会保障 保险一、概论 1、农民工的定义农民工是指具有农村户口身份而在城镇务工的劳动者，它兼有农民与工人二者的双重身份，主要指在第二、第三产业中务工的农民，其特征有三：一是持有农村户口，但在城市、乡镇企事业单位工作；二是拥有农村土地承包经营权，而以在城镇务工所得为主要谋生手段及生活来源；三是工作生活居所不稳定具有流动性，其生活工作居住总是随着务工场所的变化而改变。2.社会保障制度的定义中国社会保障制度是国家对公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公民的基本生活需要的制度。社会保障制度是国家的基本制度之一。国家必须制定社会保障法律规范，保证社会保障制度真正得到贯彻实施。3、农民工在我国经济社会发展中的地位与作用3.1促进农业增效。一是农民工外出打工赚回的资金，为增加农业投入、改造传统农业技术、提高农业劳动生产率开辟了新的资金来源。二是农业劳动力转移，促进土地流转机制形成，使得一部分土地向种田能手集中，为集约经营、规模经营、增强农业竞争力创造了条件。三是农业劳动力的非农化过程能增加对农产品的消费需求，提高农产品价格，增加农业效益。四是促进农业结构调整，合理配置资源。通过组织农村剩余劳动力转移，帮助农民进城务工，使劳动力资源在城乡、产业之间优化配置，并改善劳动力与资本结合的比例关系，从而提高资源配置效应，促进了农业经济的增长。 3.2促进农村发展。全面建设小康社会，关键在农村，重点也在农村。农民工赚回的资金，或用来改善生活、补贴家用、增加农业投入，或用来发展二三产业，或用来投资于子女的教育，这些都促进了农村的发展。那些返乡创业的农民工，带回技术资本、管理经验、市场信息、社会关系和创业精神，积极创业，成为当地农村经济发展的生力军，为农村发展注入了生机和活力。 3.3促进农民增收。农业劳动力进城就业的工资收入，对提高农民收入水平、缩小城乡差距无疑具有积极作用。 3.4促进城镇发展。改革开放以来，我国的城市化加速发展，其中农民工功不可没。 二、农民工社会保障制度的进程 对于农民工的就业，政府几乎没有支出任何成本，最初，甚至给农民工就业设置了不少障碍。2003年以来，农民工群体的社会关注程度获得了空前的提高，政府、媒体及社会团体在改善农民进城务工环境、保护农民工权益等方面做了大量工作，收到了一定成效。2008年的政府工作报告就指出：“加强对农村富余劳动力转移的协调和指导，维护农民进城务工就业者的合法权益”，并希望“各级政府和各有关部门拿出具体的措施来，为农民进城打工办些实事”。但农民工的社会保障问题仍然比较突出，存在着诸多问题。 1、失业后没有保障据调查，33.5的农民工在城市里都有过失业的经历，而其中将近30的外来农民曾经遇到过长达半年和半年以上的失业。同时，城市居民在失业期间有失业补助，而农民工却没有，农民工失业后，多数是靠自己过去的积蓄生活，其次是靠向亲友、老乡借钱生活，也有一部分人不得不重回农村老家。农民工得不到劳动单位或地方组织的帮助，他们在不少地方不能进入城市的社会保障网络。 2、劳动权益得不到合理保护农民工劳也谈不上什么劳动保障体制。农民工一旦有工作，他们的劳动往往是大大超时。有资料显示，在农民工中，有23.6的人每天劳动时间在12小时以上，65的人每天劳动时间在10小时以上。也就是说，符合劳动法的一天8小时劳动者仅占14；从劳动状况看，据广东省团委和南方日报社联合组织的调查，农民工经常加班加点，几乎没有休息日，劳动严重超时；从劳动报酬来看，由于没有法定的条款规定农民工应该享有何种工资，产生了由雇主决定工资而不是遵循“按劳分配”的原则的现象严重存在。农民工是无法享受福利分房或在政府提供补贴的情形下购买商品房，他们通常居住在城市的卫生死角或合伙租住于城乡结合部的农居点，其居住状况大都拥挤不堪，采光和通风条件较差。 3、缺乏医疗保障很多农民工生病以后，大都因为收入不多硬挺着而不去医院看病；遇到不得不看的病，绝大部分也只能是自费，用工单位通常不为他们报销药费，在不得已的情形下，也往往只垫付很小一部分。据调查，农民工生病以后，59.3的人并没有花钱看病，40.7花钱看病的人，也舍不得吃好药和住院，因为他们在这方面的人均支出仅仅885.46元，而他们所劳动的单位为他们看病的支出却仅为人均72.3元，不足实际看病费用的112。由此可见在医疗看病方面，农民工根本谈不上有什么保障。农民工医疗保险权益的缺失，往往会导致他们有病不能就医，小病酿成大灾，甚至因此丧失劳动能力，“因病返贫”、“因病致贫”的情况屡见不鲜。由此可见，在医疗看病方面，农民工的医疗保障问题仍是严重的。三、农民工社会保障制度的困境1、城乡结构和户籍制度制约 我国计划经济体制下城乡分割的户籍制度是传统的就业制度模式和二元社会保障制度构建的基础。户籍制度存在着三大弊端：一是城市和农村户口的二元化管理；二是迁徙不自由；三是户籍与政治、经济、文化教育等权利挂钩，被人为赋予了太多的“附加值”。1998年以来，我国全面推进社会保障制度改革，但迄今为止的各种社会保障制度改革的思路基本上还是以户籍为基础，且重心明显倾向于城镇。而自从原有的集体保障和合作医疗制度随着以社队为基础的集体经济的瓦解而丧失之后，农村基本上陷入了不得不依靠单一的传统家庭保障的境地。走出农村的农民工虽然从事非农产业，但由于他们还是农村户口，身份依然是农民，所以仍被屏蔽在城市的社会保障外，很多人认为农村的人应该就近就业，而不应当到城市里来就业，同时也不要跨区来流动。这种想法是一种封建的、计划经济的、城乡分割的思想。我国要从农业国变为工业化、城市化的国家就必须要解决农民问题，而不能脱离我国的国情，忽视农村，仅重视城市。长期以来，由于城乡二元社会结构使城乡严重分离，“农民”二字便被作为一种身份标记，成为身份卑微、社会地位低下的代名词。农民及农民工也就当然地成了城里人眼中的“二等公民”。这样，城镇的社会保障制度冷眼农民工也就不足为怪了。但存在未必就是合理的。城乡二元社会结构的消极作用已显而易见，它造成了城乡严重不平等，使农业滞后，农民收入低下，并进一步影响到我国城市化水平的提高。随着市场经济的完善，以及传统户籍制度的改革，城乡二元社会结构必将会被一元的居民社会所替代。“农民工”这个概念也必将成为历史的陈迹。当然，也就不会存在农民工的社会保障问题了。 2、社会保障立法不健全农民工参保率之所以一直在低位徘徊，与参保后其利益得不到有效保障具有直接关系。而深层次的技术问题，是由于农民工频繁流动，单位和农民工参保缴费后，社会保险关系难以转移和接续。农民工的工作流动性大，工作场所不固定，而现在我国社会保障的社会化管理和服务进程较慢导致统筹层次低和服务水平差，特别是缺少一个确保社会保障关系能够在城乡之间、地区之间转移的管理机制。农民工社会身份和职业上的矛盾直接导致他们沦为社会边缘性群体。这决定了关于他们的社会保障政策议程的设立途径较少、设立过程缓慢且无法有效表达他们的利益诉求，现行的社会保险法规政策中，至今没有一部综合的关于农民工社会保障的全国性专门法律、法规，全国性立法中对民工社会保险的规定也很少且很笼统。长期以来我国社会保障立法不完善，缺乏对农民工的保护。值得着重说明的是，2006年由国务院颁发实施的国务院关于解决农民工问题的若干决议， 是对近年来解决农民工问题政策的一次系统梳理，也意味着国家对农民工问题的治理理念上升到新的层次。但是，社会保障的相关立法不健全，导致执法难，实行起来更是困难重重。 3、社会保障资金不足财力支持不够是农民工社会保障缺失的重要原因。近年来，国家和政府虽已集中力量加强城镇社会保障制度的改革与建设，以确保经济体制改革的顺利进行，但城镇职工养老保险、失业保险、医疗保险以及工伤保险等仍旧陷在资金困境之中。当城镇社会保障制度运行受到资金限制时，若再将庞大的农民工群体考虑在制度范围内，必然要面临更为严重的资金困难。而且，要保障农民工子女正常入学，这对城镇现有的教育资源又是一大挑战，教育经费需求的扩大也是个现实问题。资金问题是农民工社会保障迟迟没有提上日程的重要客观原因之一。此外，农民工在他们相对较低的收入中，用于维持生活，抚养教育子女，已是相当紧张，再拿出一部分资金参加社会保险，也确实有一定的困难。 四、农民工社会保障制度的出路1、深化户籍制度改革逐步取消户籍制度及附着其上的各种歧视性制度农民工之所以成为迁徙的候鸟往返奔波于城市与农村之间，带来一系列社会问题，其根源是因为户籍制度及附着其上的各种歧视性制度。只有取消户籍制度，逐步实现公民迁徙自由，才能使一部分工作稳定和有能力的农民工逐步在城镇落户，推进城镇化，减少农民数量，最终解决中国的“三农”问题，消除社会保障领域存在的二元现象。改革户籍制度，彻底拆除分割地区和城乡的围墙，形成人人平等、公平竞争、尊重个人选择的市场迁移机制，使一些有能力的农民工进入劳动力市场，获得城市社会保障，而不是作为一个群体被排斥在城市社会保障体系之外。不是简单的把农民户口变为城镇居民户口，而是一项复杂的系统工程，宜分阶段、分区域、分群体逐步推进，当前和今后相当长的时间对农民市民化对象重点放在有条件的农民工和新生代这个群体上。建议按照宽严有度、分级承接原则，适度放宽县城区域、全面放开镇街落户条件，积极引导农村居民向城镇转移落户，鼓励有条件的农村居民整户转为城镇居民。按照建立城乡统一的户籍管理制度的改革方向，逐步地、有条件地解决长期在城市就业和居住的农民工户籍问题。中小城市和小城镇应逐步适当放宽农民工落户条件；大城市应积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题，对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师，以及其他有突出贡献者，应优先准予落户。同时，多渠道改善农民工居住条件。2、完善社会保障立法加大劳动保障监察力度，提高监察水平，形成有关部门密切配合、共同维护农民工权益、对违法行为进行综合治理的工作机制。进一步加大日常巡视检查和专项检查力度，畅通投诉举报渠道。与有关部门配合，严厉查处各类企业违反劳动法律法规的行为。将女职工和未成年人劳动保障权益作为劳动保障执法检查的重要内容。继续开展贯彻禁止使用童工规定的专项检查活动，严厉打击非法介绍和使用童工的行为。制定相关政策文件，厘清学生实习与童工的界线，为执法提供明确的依据。建立举报企业使用童工等违法行为的奖励制度，认真开展群众举报和投诉案件查处工作，充分发挥群众监督和社会监督的作用。 在充分调研的基础上，研究制定城乡统筹就业试点工作指导意见。选择部分具备条件的城市，从改革城乡分割的就业管理体制、建立面向城乡劳动者的公共就业服务体系、完善城乡劳动者职业技能培训制度、规范企业招用工行为、探索建立适合农民工的社会保险办法等方面，开展为期2年的城乡统筹就业试点工作，探索建立城乡统筹就业的模式和政策框架。条件成熟后，逐步向全国推广。 第一方面：立法保护加快制度创新构建完善的劳动法律体系。现行劳动法对农民工权益的一些规定相当笼统与原则，可操作性不强，从而给有些用人单位留下可乘之机。解决的途径就是在具体的劳动立法中加以细化。其中如下几方面迫切需要解决：一是尽快制定反就业歧视法，明确禁止包括劳动力城乡歧视在内的一切与能力无关的就业差别待遇，保证农民工平等的就业权。二是加快制定劳动合同法、集体合同法，强化农民工利益的形式保障和手段保障。三是抓紧制定工资支付条例，建立企业欠薪保障基金制度。四是尽早制定社会保障法，将农民工的社会保障纳入城市社会保障的范畴。加大劳动保障监察力度，提高监察水平，形成有关部门密切配合、共同维护农民工权益、对违法行为进行综合治理的工作机制。进一步加大日常巡视检查和专项检查力度，畅通投诉举报渠道。与有关部门配合，严厉查处各类企业违反劳动法律法规的行为。 第二方面：执法保护制约行政权力要确立对政府有关部门及其工作人员违法行使或者不行使公权力的行为造成的后果承担相应法律责任的制度。我国法律对行政权力制约的乏力，造成一些人滥用行政权力，行政工作人员侵犯农民工权益而得不到应有的法律制裁。因此必须明确监督主体的职责和权限，建立严格而科学的执法监督机制。要加强劳动监察部门在人力、物力、财力、技术等方面的配备和支持，加强劳动处罚力度。劳动行政部门执法不力是导致农民工权益问题不断的重要因素。所以，应加大劳动执法力度，明确劳动部门的责任并赋予其强制执行权。第三方面：司法保护确立司法特护制度设立劳动法院或劳动法庭专事劳动审判。借鉴国外劳动争议司法机构的做法，设立由专业法官和兼职法官组成的特别劳动法院或劳动法庭，按照特殊的劳动诉讼程序处理劳动争议案件。劳动法律关系有其明显的特殊性，劳动关系不同于平等主体之间发生的民事关系，劳动关系双方是管理与被管理、雇佣与被雇佣的关系，因此，用民事程序解决劳动争议并不恰当。建立专门劳动法院或劳动法庭有利于提高法院处理案件的专门化程度。同时加快案件审理的节奏，缩短案件审理周期，逐步建立相关案件的快速裁判机制。规定较为特殊的劳动争议处理程序。与民事、行政诉讼程序不同，劳动争议诉讼程序有其特殊性，因此，应在现有的诉讼制度基础上制定特殊的规则。第一，改变现有的“先仲裁，后诉讼”的制度，建立类似商事仲裁的“或裁或审”制度，以便节约成本，提高解决劳动争议的效率。第二，扩大劳动争议举证责任倒置的适用范围，加重在各种资源上均占优势的用人单位举证责任。第三，在诉讼费用的承担上，以法定方式明确规定农民工劳动争议案件一律缓交案件受理费、申请执行费，改由判决时由败诉方一并承担。尽量降低农民工获得司法救济的门槛，从而降低诉讼成本，使农民工能够切实、方便、快捷、经济地获取公正的司法保护。 搭建法律援助通道。解决农民工权益的法律援助，需要政府和社会组织共同承担。第一，政府相关职能部门要成立专门的农民工法律援助中心，给农民工更多的事前法律援助。第二，政府要为农民工维权提供财力保障。第三，建立公益基金等民间慈善团体。通过广泛的社会捐助，解决法律援助资金不足问题。第四，各类法律援助机构应当简化手续，及时受理农民工的申请，支持农民工权益的司法救济行为。第四方面：组织保护完善维权组织在农民工权益保护中，必须增加农民工的自治组织和博弈能力。首先是工会保护，由于工会是保护工人阶级利益的合法组织机构，而农民工属于半工半农的身份，也由于他们的权益受损主要发生在工作场所，可以试行将农民工的权益保护纳入工会组织的保护之下。同时修订现行工会法，使工会真正成为农民工的代言人。其次是建立专门的农民工协会，从而实现农民工享有自己的利益代言人及其强有力的组织保证体。农民工协会主要由当地政府拨款，用人单位在农民工的工资中按比例上交一部分经费，建立一个类似于消费者协会的民间组织，专门负责对本地区的农民工被侵权事件的咨询和调解。3、加大农民工社会保障资金的投入3.1提供优惠政策，大力发展农村集体经济通过农村集体经济加强对社保基金的投入。农民工为我国的经济和社会的发展做出了巨大贡献，他们理应分享经济发展的果实。各级政府应根据实际情况尽快改变财政支出份额偏低、地方财政投入不到位的状况，合理提高社会保障支出占财政总支出的比重，增强社会保障的稳定性与可持续性。政府可通过发行国债等多种渠道筹集资金，分期负担，逐年化解转轨成本。加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系。扎实推进新型农村社会养老保险试点和推广，积极推进农民工参加各种社会保险。加大财政投入，解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题。逐步提高城乡居民最低生活保障水平，提高企业退休人员基本养老金的待遇，完善残疾人社会保障和服务体系建设。各级政府要进一步增加社会保障投入，多渠道增加全国社会保障基金，同时鼓励和支持慈善事业发展。把住房保障体系纳入公共财政范畴，大力建设保障性住房，加快各类棚户区住房改造，扩大农村危房改造试点范围，形成廉租房、公租房、经济适用房和“两限”房的多重住房保障体系，满足人民群众的基本住房需求。会保险基金管理部门必须有充足的社会保险基金为农民工社会保障制度的完善做保障。由于农民工社会保障起步晚，而且农民工数量庞大，从而这一部分的社会保险基金缺口就更大。可以说，如果国家有足够的基金作为保障，农民工社会保险的一切问题不再成为问题，但是就目前我国社会保险的现状来看这是无法在一朝一夕内完成的。这也就需要我们寻求多种渠道筹集社会保险基金。3.2转换土地保障功能通过提取一定数额的土地转让金、土地补偿金，在农业税中提取一定比重的社会保障税都是可见成效的方法。在广州市实施的“广州市农转居人员基本养老保险办法“中规定：由国土资源管理部门负责征地补偿费用中基本养老保险费的督促解缴，是一个可以借鉴的方法。3.3财政支持农民工为城市的发展做出了贡献，兼有农民和市民双重身份，政府对农民工社会保险基金的筹集有着特殊的责任。有人提出，在农民工输入城市和农民工输出城市之间建立一种横向财政转移支付制度，并限定一定比例支付社会保险基金也是一个可供参考的筹集渠道。3.4建立农民社保基金专项款可以鼓励社会和企业捐助筹集，为农民的将来做出贡献，提供保障。结束语 改革开放以来，农民工作为一个庞大的社会群体，在经济发展中发挥着不可替代的作用，解决农民工保障制度问题，可以切身维护农民工的利益，让这支力量在当代经济转型中，发挥更大的作用。这有利于促进国民经济发展，维护社会稳定，让社会更好，更健康，更和谐的发展。参考文献1华迎放,农民工社会保障:思考和政策选择,中国劳动2004年第lO期.2山东省民意调查中心,调研山东(2008),青岛出版社2009年版,第37页.3杨辉,论农民工的社会保障问题J,天府新论,2003,（2）4卢汉龙,均衡与稳定二发展的新价值,上海社会科学院出版社2005年1月第1版.5方利军：论中国农民工社会保障制度的完善2004-11-30. 6郑功成,黄黎若莲等：中国农民工问题与社会保护（下）2007-5-4.7王永刚,邓丽霞,内蒙古煤炭经济2008年02期.8张莉,农民工社会保障的反思与制度建构J.理论学刊，2005，（10）.致 谢非常感谢我的导师，张俊老师为人随和，治学严谨，在论文的写作和措辞方面总给以很好的指导，严格要求，从选题，定题开始，一指导论文的修改，润色。老师始终认真负责的对我深刻而又细致的指导，帮助我开拓研究思路，精心点拨，热忱鼓舞。正是张老师的帮助和指导，我的论文才得以顺利完成。在此，我谢谢老师的指导！