公共危机中政府信息披露问题的探析信息技术专业

中文提要铁路交通作为城市居民出行的重要交通方式，其重要性主要表现在涉及人员众多、保障了我国经济平稳较快的发展和关系到国家的国防安全。本文以723甬温线特别重大交通事故为个案披露了我国在公共危机中政府信息存在着缺陷、和信息公开程度不够等问题。首先介绍了公共危机与政府信息的概念；然后以7.23甬温线特别重大交通事故说明公共危机中政府信息披露存在的问题以及原因分析；最后介绍公共危机中政府信息披露问题的对策。关键词：公共危机 信息公开 政府AbstractThe railway traffic as a city dweller of important transportation means, its importance is mainly manifested in the many, security personnel involved in the fast yet steady economic development and related to the national defense security. Based on July 23 lukewarm line especially serious traffic accident case in China for disclosure of government information in public crisis defects and information open enough. First introduced the public crisis and the concept of government information; And then to 7.23 lukewarm line special major traffic accident on public crisis the government information to disclose the existence the question and reason analysis; The last public crisis introduced government information disclosed the question countermeasures. Key words: Public crisis ；Public information；The government （一）研究背景及意义 政府要在涉及公众利益的问题上进一步做到信息公布的公开透明，在经济社会发展中，把激发社会矛盾的风险降到最低。因此，在这转型的现实背景下，公共危机中的政府信息公开的研究具有极其重要的理论价值意义和社会现实意义。从理论的层面上来说，研究公共危机中政府信息公开管理方式的创新方式，对促进政府公共危机管理具有现实的指导意义。从实践的层面上来讲，政府在处置群体性事件过程中，政府信息公开的传播和管理有利于消除社会的恐慌、无序和混乱状态，能够使公众对政府在处置群体性事件中的形成积极评价和正确认识，有利于提高政府的公信力和执行力，建设阳光型政府；有利于推进开展行政问责制，理顺公众与政府、媒体与政府的关系，明确政府在危机事件处理中应该履行和承担的责任，建设责任型政府；有利于推进公共危机管理和应急管理体制在实践中发挥重要的作用，提高政府的科学决策能力和应急反应的能力，促进政府的公共危机管理和应急管理工作有效地运行，建设效能型政府；有利于实现公众的知情权与参与权，使公众能够参与到政府信息管理与决策的进程，促进政府与公众的良胜互动，增强政府与公众的和谐互动关系，建设服务型政府。吴兴军.公共危机管理的基本特征与机制构建J.华东经济管理,2004,3:53.本文拟对公共危机中政府信息公开相关的问题进行综合与梳理，并提出相关对策建议。（二）政府信息公开的研究现状 国外对于信息公开方面的研究起步相对较早。信息公开作为一种思想提出起源于资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠和卢梭的启蒙思想。国外信息公开研究有以下几个理论基础:第一，由17、18世纪资产阶级革命时期的启蒙思想家们所倡导的人民主权论。宪法上的人民主权是指国家的主权属于人民，归人民所有。Green，P.S.，Reputation Risk Management .pitman/Financial Times，London，2002:68约翰密尔顿在著作论出版自由一书中充分表达了对公共事务保密的抗议，他们提出反对隐秘的政治。之后到了倡导人民主权的时期，1789年法国人权宣言第七条规定:社会有权要求全体公务人员报告其工作。这一规定己经表达了政府信息应当向社会公开的思想。F.W. Horton. Information Resources Management: Engle wood Cliffs. New Jersey: Prentice-hall，Jhc.，2005: 38.第二，由约翰罗尔斯蒂在1971所提出的正义理论:“社会和经济的不平等将被安排得使人们能够合理地期望它们对每个人都有利，并使它们所依附的地位与公职对所有的人都开放。”在信息公开的制度法规方面，1776年，瑞典首先确立政府信息公开制度，不少国家纷纷进行效仿，并且依照本国的基本国情建立了与其相适应的比较完善的政府信息公开制度。目前，美国的信息公开法律比较健全，处于国际领先地位。1966年制定了信息自由法，之后建立以其为核心的信息公开法律体系，制定了各种促进和保障政府信息有效利用的政策法规，1976年制定的阳关下的政府法要求联邦咨询委员会的组织、监督文件和会议必须公开。除此以外，为保障信息的时效和质量还颁布了信息质量法。此外，在芬兰、丹麦、娜威、法国、澳大利亚、英国、韩国、日本等都建立了信息公开相关法律。国内的信息公开研究理论基础定位在公民的知情权上，首次提出是在2002年2月，中国共产党第十六次全国代表大会召开，在大会的报告中首次提出了公众“知情权”的概念。之后陆续出现一些著作如:胡仙芝的政务公开与政治发展研究(2005)、黄百炼.徐勇的政治稳定与发展的社会学分析政治社会学导论(1993)、汪玉凯的公共管理与非政府组织(2003)、李景鹏的中国政治发展研究理论纲要 (2001)、林品的权力腐败与权力制约(1997)等，把政府信息公开和更多其它政府工作相联系，如政府职能转变。从更广阔的社会视野来认识政府信息公开问题。 一、公共危机与政府信息概念的界定（一）公共危机从目前的现实情况看，国外学者对危机、公共危机区分并不严格，所探讨的公共危机问题以紧急状态时的危机问题居多，甚至一部分国内专家认同将公共危机等同于政府危机。公共利益意义上的危机，严格区别于突发私人事件。那些直接影响到一个国家政治稳定、经济发展以及社会正常运行的突发性危机事件，同时也对政府的生存发展以及公众的生命和财产产生巨大威胁的事件就是公共危机事件。这些严重的、毁灭性的灾难是任何一个家庭、个人，甚至某一部门、组织、企业不愿也不能独立解决的，那么处置这些事件的努力就具有公共产品或集体产品的特征。徐明璐.我国公共危机管理过程中的政府信息公开研究D. 中国海洋大学，2010.公共危机就是一个事件突然发生，并对公众的正常生活、工作、生命财产和正常的社会秩序构成威胁的一种状态。公共危机实际上是与突发公共事件密切相关的，危机强调的是一种状态，但它的起因通常是以突发事件密切相关的，但公共危机与突发事件是两个概念。突发事件是指突然发生，要求必须处理的事件，强调的是事件发生的突然性、紧急性；而公共危机除了具备突发性特点外，更强调后果的严重性和危害性。当然，某些突发事件如果应对不当，就会对个人、群体或者组织以及社会正常的生存秩序、发展进程产生重大影响，从而转化为公共危机。实践中，由于对很多突发事件处置不当，很有可能演变为公共危机，因此往往对二者不作严格的区别。张青.公共危机管理中政府与社会良性互动的研究D. 上海交通大学，2010.（二）政府信息和政府信息公开中华人民共和国政府信息公开条例第一章第二条规定：政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息包括政务、市场、服务、决策等社会生活领域中的各个方面的信息，具有信息资源的丰富性、信息品质的优异性、信息采集的垄断性和信息传递的可控性等特点，由于政府信息数量庞大，有着一般信息无可比拟的优势，是人们从事社会、经济等活动必不可少的国家资源。而关于政府信息公开的定义，学术界的认识不尽一致。综合国内外政府信息公开的概念，本研究的政府信息公开是指各政府和行政机关主动或被动地将在行政过程中掌握的政府信息，依法定的范围、方式、程序向社会公开与社会成员利益相关的所有信息和情报王学军.预警、反应与重建:当代中国政府危机管理体系的构建J.理论探索,2004 ,54.。公众可以随时进行查询、阅览、观看、复制、下载、摘录等多种方式获取和使用政府公开的信息。政府信息公开不能简单理解为政府的政务公开，虽然它们都强调政府公开办事和政府行为的透明度，但政务公开主要是指行政机关公开的行政事务，公开的是执法依据、执法程序和执法结果，属于办事制度层面的公开。而政府信息公开的内涵和外延都要比政府的政务公开广泛得多，更重要的是，它要求政府公开在行使行政职权过程中获得的信息，属于权力型公开。二、公共危机中政府信息披露存在的问题2011年7月23日晚上20点30分左右，甬温线永嘉站至温州南站间，北京南站至福州D301次列车与杭州至福州南D3115次列车发生追尾事故，造成40人死亡，200多人受伤。我国幅员辽阔、人口众多，铁路公共交通尤显重要。服务于大众的铁路公共交通，一旦发生安全问题，不仅涉及大量人员的安危，还会对社会的较大范围内造成不良影响。目前我国处于社会转型时期，公共交通安全问题的解决不可能一蹴而就，因此，相关政府部门应该在事故和过失中吸取经验教训，不断提高公共安全的管理和危机处理能力。7.23甬温线的特别重大铁路交通事故造成40人死亡，200多人受伤，全国上下为之震惊。铁路交通公共安全问题再次敲响了警钟。我国公共危机中政府信息披露存在的问题表现在以下几点：（一）政府信息公开的法律制度不健全723甬温线铁路交通特别重大事故发生以后，24日，铁道部官方就宣布车厢内已无生命迹象，救援行动结束，并且要对车头进行就地掩埋。就在此时。一个2岁半的女童被救援人员发现并且救出。面对公众的质问当时的铁道部发言人王勇平称“这只能说是生命的奇迹”。 在还没有保证车厢内已经无生命体的前提下，就决定下一步的工作，这种应急处置方式是不妥的。目前，我国的政府信息公开在立法上还很不完善，有关政府信息公开的法律规定仅散见于一些法律、法规的条文中，没有一部统一的政府信息公开法，更缺乏像美国那样的配套法律体系。有的法律仅仅对政府信息公开进行原则性规定，至于怎么公开、向谁公开、什么时间公开、公开什么内容、不公开将导致什么法律后果等方面的实质内容则很不具体，缺乏可操作性杜宝贵,张韬.正确认识公共危机管理中的几个关系J.东北大学学报,2003,5:12. 40。这就导致在实践中，许多地方、许多部门在政府信息公开中随意性、任意性较强。对什么内容公开、公开到什么程度、何时公开都由有关机关自己决定。政府信息公开主要受制于地领导的认识张小明.公共部门危机管理M.北京:中国人民大学出版社,2006.。一些领导出于各种考虑，往往不愿意公开政府有关信息，尤其当发生突发事件时，更是想尽办法隐瞒事故真相。（二）地方政府间及政府部门之间的信息不交互 虽然，针对7.23甬温线的特别重大交通事故的组织管理、救治方法、隔离措施在全国己形成共同协作和交流的机制，但地方政府及部门之间信息不交互显露端倪。作为经济发达、人口密集的大城市，上海对事故的控制、管理具有先进经验，遗憾的是，上海的教训和经验，在此劫前没有得到广泛的学习和借鉴。而铁路彼此之间缺乏有效联系，信息互不沟通，资源不能整合，未能在全国范围内及时传递、交互。同级横向信息流是协调组织行为，解决实际问题的重要途径，它与垂直交互为补充。改革后的权力下放在恰当运转的市场体制中能很快地导致基于经济主体间信息的迅速横向流动，但地方保护主义的障碍，致使各种行政区划造成了人为壁垒，阻碍了水平信息的交互和流动，形成组织信息交流的“瓶颈”。（三）面对公众和国际的信息不透明这次723甬温线特别重大交通事故中，由于铁道部有关部门对事故的信息公开工作做得不够，让人民群众产生了一些不满的情绪。进而，许多网民通过微博和论坛，表达了自己的不满，以及质疑铁道部门对事故的处理工作。在当今的信息时代，铁路交通的公共安全管理工作要注意网络的舆情控制和信息公开。从政务信息的角度来看，政务公开、政府提供准确信息，是应对危机的重要前提；政府的公信力对于恐慌传言的抑制、控制和引导是社会的内在要求。因此，在处理自然灾害等突发危机时，首先应考虑人民的生命、健康和安全，利用各种媒体进行准确、及时的宣传与报导。若公众与完整、正规渠道传递的信息相隔离，则产生的偏激反应会扩大恐慌，造成利用人际信息流以讹传讹的现象。政府透明的信息报道应成为及时消除恐慌传言的镇静剂，对突发情势进行阐释和理解，并及时引导公众采取适当的行为。在信息缺位的情况下，互动性和不确定性都很强的通讯网络会显示其在信息传播中的强大力量，致使情况更加复杂，严重影响危机的解决，甚至导致事件的升级。徐刚,黄训美.政府危机管理中的公共关系问题研究J.中国行政管理,2004,5:45若实行国际国内双重标准、对国际社会隐瞒危机实情，将延迟国际协作和援助的介入，导致较大的国际问题，造成对政府国际形象的负面影响。三、政府信息披露存在问题的原因分析（一）观念落后，认识偏差 各种制度是观念的外化，政府信息公开制度在铁路系统还没有被广泛接受，不少党政干部不同程度地存在着不利于政府信息公开的心理障碍，这是严重阻碍这一制度在铁路系统发展的一个重要原因。这就形成了心理上的矛盾:一方面拥护政府信息公开，另一方面又有所顾忌，畏缩不前。他们在推行政府信息公开中，常患冷热病。这些模糊的甚至非常错误的思想观点，严重影响着一些地方和单位的政府信息公开工作的推行。致使不少单位在上级主管部门的推动下，虽然也制定了一些关于政府信息公开的制度，但思想上对此很不重视，因而执行得很不好。服务于大众的铁路公共交通，一旦发生安全问题，不仅涉及大量人员的安危，还会对社会的较大范围内造成不良影响。（二）铁路信息公开法律制度缺失如前所述，从全国来讲，目前我国铁路没有专门的信息公开方面的法律、法规，只在一些部门法或其它法规中对信息公开问题做了简单的、零散的规定。有的规定相互之间还存在冲突；一些地方政府制定的信息公开办法只是一些空话、套话和大话，缺乏实际的指导性和可操作性；信息公开的主动权完全掌握在政府及其部门手中，行政部门自行决定公布信息的范围和内容杨冠琼. 危机性事件的特征、类别与政府危机管理J. 新视野,2003，6:23。这样，信息公开就成了政府自说自话，难以为民众提供其“有权知道”和“需要知道”的信息，这就必然导致处理突发事件中政府在信息公开的内容、程序、方式、时间等方面存在主观随意性和不确定性。（三）组织机构不健全，缺乏经验目前，对政府信息公开化工作，没有全国的统一部署，没有专门机构来具体抓这项工作，也没有就这项工作进行专项的检查督促。政府活动的哪些部门必须是公共场所，没有统一的标准。政府信息公开的，从整体上看,卷在状态,这是工作在一些地方和单位慢，效果不佳，甚至严重损坏的一个很重要的原因。经验也是政府信息公开的全面贯彻实施的一个重要原因。目前我国处于社会转型时期，公共交通安全问题的解决不可能一蹴而就，因此相关政府部门应该在事故和过失中吸取经验教训，不断提高公共安全的管理和危机处理能力由于缺乏经验，许多政府信息公开的技术问题不是很好解决；定一些单位的政府信息公开制度这么穷,有些单位政府信息公开缺乏必要的检查和监督措施等。（四）信息处理工作中存在着许多实际困难铁路信息公开是一项信息处理工程，需要做大量的工作。有些人在这项工作的艰巨性缺乏认识,一直以为只是一个概念,信息不仅想不通,他已经公然地、思考、问题解决了，其实问题远没有那么简单。在壁橱里的物质若能被枪杀，让大众能理解，那就需要做很多的安排、处理工作，写了很多的节目和评论。政府在公众心目中的良好形象和公信力是政府展开信息公开工作的基础也是根本目标其工作量是巨大的，就像做饭给自己吃与举行宴会之不同一样。这使得政府信息公开已经成为一个项目，我们需要花很多的人力和物力资源、资本，如果我们没有支持，所以政府信息公开只有在纸上。经费不足是阻碍政府信息公开在我国迅速发展的另一个原因就是，政府信息公开制度在实践中会花大量的人力、物力和财力资源。四、公共危机中政府信息披露存在问题的对策723甬温线特别重大交通事故敲响了铁路交通公共安全的警钟。铁路交通公共安全管理者应从沉重的教训中吸取经验，切实提高铁路交通的公共安全管理水平，最大限度地保护人民群众生命安危。（一）加快建立以及完善铁路交通公共安全危机管理系统尽快建立起以政府领导、各个部门统筹配合、全社会共同参与的铁路交通安全危机管理系统。政府在此起领导和指导作用，做好“掌舵者”角色，发挥第 方部门以及社会力量。加强各个部门之间的交流和合作，杜绝部门之间推诿扯皮，明确各方职责。在铁路交通发生安全问题时，第一时间进行应急处理。强化铁路交通安全事故的信息管理，把铁路公共交通安全和各个单位的运作连接起来保证了铁路公共交通安全危机管理的完整性和高效性。（二）完善和定期保养铁路交通的公共交通基础设施和相关设备铁路交通的基础设施是影响铁路交通公共安全的重要因素。今后在铁路沿线信号灯设计中，要将雷击的意外风险考虑进去。在其附近设立避雷装置，保护好沿途铁路交通设施。铁路交通公共安全管理部门应该在充分调研的基础，对铁路交通的各种设施进行合理布局和定期保养维修，实现政府行政民主，是建设政府形象的重要举措。在全球化、信息化、市场化的时代，公民对政府的期望已经越来越明确，公共行政必须进一步趋向民主化、公开化，这样才能满足公民对于政府服务的要求。综合考虑铁路交通安全，进行合理的总体铁路交通规划。徐明璐.我国公共危机管理过程中的政府信息公开研究D. 中国海洋大学，2010.（三）提高铁路交通参与者的公共安全意识和个人应急处理能力首先要从事故中吸取经验和教训，在社会中广泛开展铁路交通公共安全教育，提高全社会的公共安全交通意识。其次是铁路交通的工作者，他们既是客观外部不可控的因素，又是保护民众公共安全的最后一道防线。必须加强他们的公共安全意识和提高应急处理能力，让他们在工作中要随时保持警惕性，时刻将公共安全放在第一位，确保安全行车 最后，作为公共交通的服务对象的民众，也要提高自身的危机安全意识，在意外发生时，积极自救 平时也要学习相应的危机自救方法和技巧，保护自己的人身安全。（四）把握网络舆情走向以及加强交通安全事故的信息公开在当今这个互联网时代，网民对群体性事件极易形成失真而没有事实依据的主观性意再加上羊群效应，更会将本来并不起眼的事件失文地放大，对我国的相关部门以及政府形象造成不利的影响。在723特别重大的铁路交通安全事故发牛后，网络的舆论产生了相当大的影响。铁路交通公共安全管理的相关部门今后应该吸取经验，加强信息公开，最大限度地满足民众的知情权，杜绝瞒报、谎报、和漏报。而代表部门的新闻发高人更应该设身处地从民众的感情出发，换位思考，做到发言精辟权威，用事实说话，进行直接正面地回答，正确引导公众，缓和人 民众的不满情绪。总结：7.23甬温线特别重大交通安全事故引起了社会的广泛关注和热议。而公共交通安全问题也是全国乃至世界各个地区的普遍存在问题。我们应该在这次事故中吸取经验和教训，要坚持以人为本的科学发展观为指导，探索出适合中国同情的铁路交通公共安全建设的路子，以及提高相关部门的危机处理能力。总而言之，随着信息化的不断发展，公共危机发生的过程越来越表现为一个危机信息的活动过程，政府公共危机管理在实质上也就成了一个危机信息的采集、整合、传递、公开和反馈的过程。而信息公开是整个过程的关键，其他环节都围绕政府信息公开而展开。因此，在政府公共危机管理的过程中，只有加强政府信息公开，才能使政府在公共危机中把握主动，提升政府形象和公信力。参考文献1Steven Fink. Crisis Management: Planning for the Invisible .New York: American Management Association，1996.2 Green，P.S.，Reputation Risk Management .pitman Financial Times，London，2002:683 F.W. Horton. Information Resources Management: Engle wood Cliffs. New Jersey: Prentice-hall，Jhc.，2005:38.4 W.J. Martin. The Information Society London: Aslib, 2008:21.5 B.G. Goedegebuure，M.A. Stroetmann . Information Management for Information Service Economic Challenge for the90s.Berlin: Deauteches Bibliothekeinstiut，2002:58.6 Broadbent Marianne .Information Management and Educational pluralism，Education for In formation. Education for Information，2004:23.7 R.H. Lytle. Information Resource Management1981-1986 .Annual Review of In formation .Science and Technology, New York: Knowledge Industry Publications, 2006: 26 8 F. W. Hortonetal. Commission on Federal Paperwork，the Paperwork Problem，Information Management in Public Administration Rated . Information Resources.9 王学军.预警、反应与重建:当代中国政府危机管理体系的构建J.理论探索,2004,54.10 吴兴军.公共危机管理的基本特征与机制构建J.华东经济管理,2004,3:53.11 杜宝贵,张韬.正确认识公共危机管理中的几个关系J.东北大学学报,2003,5:12.12 张小明.公共部门危机管理M.北京:中国人民大学出版社,2006.13 杨冠琼. 危机性事件的特征、类别与政府危机管理J. 新视野,2003，6:2314 徐刚,黄训美.政府危机管理中的公共关系问题研究J.中国行政管理,2004,5:45第13页