土地管理学：第二章 土地管理原理

教学目的 本章从管理学角度重点讲解人本管理原理、系统管理原理、动态管理原理、管理效益原理；要求能熟练运用基本原理实现对土地资源的有效管理 土地管理工作的质量，首先取决于管理者和被管理者对实现管理目标的主动性、积极性和创造性以及相互间的紧密配合。 在管理过程中，要做到充分调动人的积极性、主动性、创造性，必须根据人的行为规律进行管理。同时，还需用动力来推动管理，这就是由人本原理引申出来的行为原理和动力原理。需要动机行为目标 需要是人们对某种目标的渴求和欲望。人本主义心理学家亚伯拉罕马斯洛1954年在他的代表作动机与人格中提出了需要层次论，他假设每个人都具有5种需要层次，即： 生理需要 饮、食、栖身、性和其它生理需要。 安全需要 保护自己免受生理和心理伤害的需要。 社会需要 爱、归属、接纳和友谊。 尊重需要 内部尊重因素，如自尊、自主和成就； 外部尊重因素，如地位、认可和关注。 自我实现需要 一个人追求个人能力极限的内驱力， 如成长、发挥自己的潜能和自我实现。 上述5种需要是从低到高排列的。马斯洛认为，生理需要和安全需要是较低层次的需要；社会需要、尊重需要和自我实现需要是较高层次的需要。通常，“需要”也可分为物质需要、尊重需要和社会需要三种。 人的需要总是处在动态发展中，原先的需要满足了，又会产生新的需要。对于一个人来说，往往同时有许多种需要，但其中必有一种最强烈的需要，这种最强烈的需要通常决定着人们的行为。 图 世界观与人的行为最强烈的愿望动机行为世界观 管理者通过调查研究，了解群众的需要后，要根据国家和社会的全局利益，区分哪些需要是正当的、合理的，哪些需要是不正当的、不合理的，必须通过宣传教育工作或其他方法，使人们将个人利益与国家的整体利益结合起来，将个人需要与对社会应尽的义务结合起来，从而实现对需要的调节作用。 例如，我国农村实行联产责任承包制以后，农民生活有了较大的改善，纷纷拆旧屋、占耕地盖新房。管理者的责任一方面要满足农民的正当需要；另一方面则要通过宣传教育、法制、行政、经济等手段，改变农民占用耕地盖房的意向，或控制人们大量占用耕地盖房的行为，将房屋尽量建在荒地、劣地、旧宅基地上，以缓解人口与耕地的矛盾。 动机是指人自觉追求一定目的的自觉愿望或意图，是人的行为的内在原因。动机是在需要基础上生产的推动和维持人的定向活动的主观心理倾向和心理要求。一般来说，目标是要达到的结果，动机则是为什么要达到这一结果的主观原因。人的动机是由需要决定的，但也受外界条件的影响，在心理学上称为诱因。 行为的动机常常是多个，从而形成动机结构，其中，决定人的行为最强有力的动机称为优势动机。优势动机不是固定不变的。动机的强度常随需要的变化和诱因的不同而发生变化，因此，管理者要善于捕捉人们的优势动机，调动人们的积极性和调节人们的行为。 作为管理者，要正确运用上述三种动力开展激励工作。美国心理学家维克多弗罗姆1964年在他的著作工作与激励中，首先提出了期望理论：一种行为的倾向的强度取决于个体对这种行为可能带来的结果的期望强度，以及这种期望对行为者的吸引力。所以激励是个人寄托在一个目标的预期价值与他对实现目标可能性的看法的乘积。用公式表示为： 激励力=预期价值期望概率 式中，激励力是指一个人受到激励的强度；预期价值是指这个人能得到结果的全部预期价值；期望概率是指这个人认为通过特定活动导致预期成果的概率。从该公式可以看出，假若某人对实现目标不感兴趣，则期望概率为零，也就不会激励一个人去实现目标。只有当预期价值和期望概率都高时，才会有强大的激励力。 期望理论强调，要了解个人目标，以及努力与绩效、绩效与奖励、奖励与个人目标满足之间的关系。假若某个人努力工作是期望得到升职，但奖励的却是奖金或是表扬，这样的奖励就不能产生动力，因此，要注重差别化奖励的激励效果。 要贯彻系统原理，必须把握住系统的目的性、整体性和层次性三个环节。 目的性：每个系统，包括母系统和子系统，都需要有自己明确的目的。目的不明确，就会导致管理的混乱。母系统应有明确的总目标，母系统中各子系统都应为了完成母系统的总目标而协同工作，完成自己的分目标。因此，目标管理能够有效地协调各子系统的分目标，通过分工合作，来实现母系统的总目标。整体性：一个系统至少是由2个或2个以上的子系统构成的整体。系统内的各个子系统之间以及子系统和大系统之间，存在相互依存、相互制约的关系。因此，任何一个系统都不是一个孤立的部分，而是一个可控的整体动态系统，同时，又是一个更大系统的组成部分。 管理者必须掌握系统之间的不可分割的联系，使部分服从整体，又使整体照顾部分。层次性：凡是系统都有结构，结构都是有序的。系统的有序性主要表现在系统的层次性上。任何一个系统都有一定的层次结构，例如系统本身就有子系统、大系统、特大系统之分。 子系统和大系统是相对的，对于全国土地管理系统来讲，省级土地管理系统是子系统，但对于省内各县级土地管理系统来说，省级土地管理系统则是大系统。系统的层次是否清楚，直接影响系统间运动的效率高低。 系统的层次形态经历着由低级到高级，由简单到复杂的发展过程。低级层次是高级层次的基础，高级层次中仍保留有低层次的基本属性，但这些属性在高级层次中属于次要地位，高级层次具有低级层次所不具备的更为复杂的属性，这就是系统层次态发展的客观规律。 系统的各层次之间，要职责分明。上一层次系统的主要任务是：根据系统的功能目标向下一层次发出指令信息，然后考核指令执行结果，解决下一层次各子系统之间的不协调。这样就可以充分发挥领导的功能，进行有效的管理。 对系统的高效管理，必须遵循整分合原理和相对封闭原理。 除了明确分工外， 还要做到优化组合： 目标优化组合 组织优化组合 人才优化组合 环境优化组合 目标优化组合是在实行目标管理中，首先科学地制定出总目标，然后根据优化原则，将总目标层层分解到省、地、县级土地管理部门，组成目标优化体系。在管理中，要使各个分目标互相协调，相互促进，保证总体目标的实现。 组织优化，首先要建立稳态的管理三角形，在管理三角形中，要形成梯级结构，即愈是上层领导，直接管理的人员就愈少。通常，省国土厅厅长直接管理的人员，是国土厅下设各处的处长，处长直接管理的人员是下设各科的科长，科长直接管理本科的科员。各级领导所能直接有效地领导下属人数的限度，受领导的能力、知识、精力等制约。 人才优化组合，指在某级组织中，要有高、中、低级人才的合理搭配和组织以及具有各种特长的人相互配合，不用多余的人，才能发挥人才组合的整体效应。 环境优化组合就是将组织的外部条件，如国家政策、投资环境、生态环境等合理地组合起来，使土地管理工作在良好的环境中运行。 在我国土地管理系统中，国土资源部是全国土地管理的指挥中心，当它向全国各省、市、县土地管理机构发出“保护耕地，禁止乱占滥用耕地”的指令时，同时也发布给监督机构。 各省、市、县土地管理机构，作为执行机构，对辖区内各用地单位（接受单位）的耕地加强管理和保护，严格执行作为指挥中心的国土资源部的指令。 监督机构则对各级土地管理机构执行指令情况进行监督，以保证指令执行到位。 反馈机构（如监测机构、情报机构，各种形式的调查组等）到实地调查指令执行的效果和问题，并提出建议，将信息返回指挥中心。指挥中心根据反馈信息，修正指令，或纠正执行过程中的偏差，再发出新的指令 在管理的封闭回路中，执行机构必须严格地执行指挥中心发出的指令，为了保证做到这一点，必须设立监督机构。反馈机构根据指令执行的实际效果，提出指令的修正方案，供给指挥中心决策时参考，因此，反馈机构应做到实事求是，那怕是和指挥中心唱反调。 信息普遍地存在于物质和意识之中，它标志着物质的存在，构成意识的内容，借助于一定的物质载体传输或储存，以沟通物质和意识的一种形式。 在自然界和人类社会，信息是普遍存在的。人的认识过程就是接受信息、加工信息和发出信息的过程。 信息源发出信息之后，都必须经过特定的载体，才能向外传播。自然信息通常是以光、声、电等能量为载体进行传播。人工信息是以语言、文字和电磁波为载体进行传递和转移。 信息中所包含信息的大小称为信息量。信息的价值和效用称为信息的质。能起到应有作用和效果的信息称为有效信息。相同的信息对于不同的对象，在不同的时间、地点和条件下，其效果和价值是不相同的。 管理的整个过程都离不开信息，只有及时掌握大量有效信息，才能驾驶整个管理过程的发展和变化，实现管理目标。 根据管理的功能和管理的技术而组织起来的信息流，就是管理信息。任一管理系统为了提高管理效果，都应建立相应的信息系统，以一种有组织的程序和方法，将接收到的信息经过加工、处理，及时地提供准确而又有针对性的信息。现代管理由于涉及面广，各种关系错综复杂，加上时间观念越来越强，为了及时、准确地把握住不同事物的各种相互作用的关系，必须加强系统间和系统内信息的快速传递。 进行动态管理，必须搞好反馈控制。事物始终处于动态之中，这就要求管理部门不断地收集信息、检索信息、识别信息和加工信息；并根据信息进行决策，使决策变为行动；将决策执行结果与计划目标对比，得到偏差信息，再反馈回决策部门，从而对决策的再输出起调节控制作用，即通过信息反馈，对未来决策和行动进行控制，使之与被管理系统发展变化相适应，保证管理目标的实现。 能不能有效地进行动态管理，关键在于是否有灵敏、准确、有力的反馈。 要做到“灵敏”就要具有敏锐的感受器（情报机构、监测机构等），才能及时发现管理与客观实际之间的矛盾和变化的信息。 “准确”需要具有高效能的分析系统（如科技政策研究机构、信息服务机构等），对接受来的各种信息进行检查、提炼、分类、储存，甚至将零碎的互不联系的信息，经过加工处理后，使之用于管理决策。 “有力”就是将经过分析的信息化为指挥中心强有力的行动，并修正原来的管理决策，使之更加符合不断变化的实际情况。 （2）由于社会、经济、技术的飞速发展，必然导致物质环境系统结构的巨大变化。这就要求管理系统结构在对不断产生的变化作出相应反馈的同时，还要具备应变能力，使管理具有灵活性和充分的弹性。 例如，我们在努力实现土地供需平衡的目标时，对各种用地数量和位置作了总体控制，但这还不够，还要充分估计到，随着国家建设的发展，人民生活的提高，城镇、交通、农村住宅对土地需求的迅猛增加。这样，在调整用地结构时就要留有余地，并制定荒地、劣地、废弃地等的开发计划，以应付突然增大的土地需求量。 系统功效的不守恒性是普遍存在的，它表现为整体能产生各部分所不具备的新性能、新功能，或使原有性能、功效增强、减弱或消失。因此，管理要取得整体效益，必须要遵循放大原则，努力使输出不大于输入，使管理对象产生“大于”效果。由于系统性能和功效的“不守恒”，因此，管理要避免出现“不放大”或“负放大”的现象。“不放大”说明管理没有产生效益，“负放大”说明管理不但没有产生效益，甚至产生了负效益。例如，在配置工矿业用地时，不注意治理“三废”、保护环境和土地资源，以至影响了农业生产。“负放大”还表现在对于次要目标来说是正效益，而对于主要目标则是负效益。例如，某市的土地利用目标是在防治沙漠化、改善生态环境的前提下，发展农业生产。如果将本应用来发展防护林的土地都种上小麦，虽然粮食暂时丰收了，但土地沙漠化现象却严重了，最终又将影响农业生产。 要避免“不放大”或“负放大”，必须明确大系统的目标以及各子系统在大系统中的地位和作用，并在实现目标过程中，随时注意反馈，及时修正与目标不一致的行动。 管理要获得效益，必须充分了解构成整体的各组成部分相互间的作用，及其对整体的作用，通过对各组成部分的合理组合、配置、使用，最大限度地发挥各组成部分的积极作用，发挥各种部分的优势，从而使整体获得尽可能大的效益。例如，人们常说：“山清水秀”、“风调雨顺”、“五谷丰登”，就是对系统要素作用的最好写照。山上长满了青青的森林，山下溪中流着的就是清彻秀丽的流水，气候就会宜人、宜物，各种物作就会高产稳产。管理的效益不仅在于充分发挥系统中每个要素的积极作用，还要根据不同地区自然、经济特点，充分发挥主导因素的积极作用。例如，丘陵、山地的土地利用，要注意保证一定比例的林地面积，以发挥其对生态环境的保护作用。水网地区要注意合理布局排灌渠系，既保证灌溉，又有排除过多的水分。