《政府采购管理》教学大纲（中央财经大学）

政府采购管理教学大纲2009-5-15政府采购管理课程教学大纲说明部分1课程性质我国自1998年开始全面推行政府采购，因此政府采购在我国尚属新兴学科。财政从整体上分为财政收入和财政支出两个部分，而政府采购则是财政支出的重要组成部分。政府采购是财政学科的一项重要内容。2教学目的通过本课程的学习，学生应对政府采购有一个整体把握；了解政府采购的意义；掌握政府采购的基本概念和基本理论；熟悉政府采购采购的操作程序；理解对政府采购的管理及监督机制；了解国外及国际政府采购法规的基本内容。3教学要求授课教师应以讲授教材内容为主，但要注意与实际密切结合。不管哪门学科都是在不断发展的，政府采购作为一项新型事物，更是如此。因此，教师应随时关注政府采购的最新动态，结合实际案例进行讲授，并可采取课堂讨论及书面讨论等形式。4主要内容本课程全面系统地阐述了政府采购管理的理论、方法与政策，内容体现了基础性、操作性和前沿性，共包括四大政府采购管理模块：基本理论（第一部分）、运作流程（第二部分）、规范管理（第三部分）和国际经验（第四部分）。第一部分政府采购管理基本理论主要介绍了政府采购的相关概念（第一章）、发展演变（第二章）、政府采购的原则与功能（第三章）、范围与当事人（第四章）等；政府采购运作流程部分介绍了政府采购预算和计划（第五章）、政府采购方式（第六章）、政府采购合同及项目的验收与结算（第八章），重点介绍了政府采购招投标制度（第七章）。第二部分政府采购规范管理包括市场准入管理（第九章）、信息管理（第十章）、监督机制（第十一章）、绩效评价和救济机制（第十二、十三章）。第四部分政府采购国际经验主要介绍了国际经济组织和美国、新加坡的政府采购制度及其对我国的借鉴意义（第十四、十五章）。另外，在附录部分还介绍了我国的政府采购法规。5课时安排本课程学期总课时应不少于36课时，建议各章课时安排如下：课 程 内 容课 时第1章 政府采购管理概论2第2章 政府采购的发展与演变2第3章 政府采购的原则与功能2第4章 政府采购的范围与当事人2第5章 政府采购预算与政府采购计划2第6章 政府采购方式4第7章 政府采购招投标制度2第8章 政府采购合同及项目的验收与结算2第9章 政府采购市场准入管理2第10章 政府采购信息管理2第11章 政府采购监督机制2第12章 政府采购绩效评价2第13章 政府采购救济机制2第14章 国际经济组织政府采购管理介绍4第15章 外国政府采购制度介绍2附 录 我国政府采购法律法规222课程内容（与选用教材同步）第一部分 政府采购的基本理论第一章 采购基本原理一、教学要求：1.掌握本章的基本概念，能在各节的学习熟练运用这些概念。2.掌握采购的内含及其特征。3.掌握采购管理的重要意义4.掌握政府采购制度的概念和特征5.掌握政府采购政策的作用6.掌握政府采购在公共财政框架中的地位二、教学内容（一）基本概念识记 采购 私人采购 公共采购 政府采购 政府购买 政府采购制度 政府采购管理 公共财政体制 （二）基本教学内容第一节 政府采购的概念与特征一、什么是采购中华人民共和国政府采购法对采购的定义是“以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等”。这里采购指的是一种交易行为。二、政府采购的含义我国政府采购法的定义是：“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”要比较完整、准确地把握政府采购的概念，应该重点理解以下几个方面的内容：政府采购是以政府为主体的采购活动；政府采购的目的是为了满足社会公共需要；政府采购运用的主要是财政性资金；政府采购必须按照法定的程序和方式进行；政府采购的采购对象涵盖广泛。除此之外，还要从“采购”的定义出发，区别“政府采购”与“政府购买”、“政府采购制度”的区别，认识政府采购产生的背景和条件。（一）政府采购与“政府购买”商品和货币制度产生之后，政府运用自身掌握的货币购买物品。其直接的表现形式是商品和货币的交换，是一种交易行为，这就是政府购买。随着商品经济的发展，特别是在形成全国甚至世界统一大市场的情况下，政府就可以根据商品的价值和品质，在市场上选择符合条件的商品。因此，政府采购是和市场经济的发展联系在一起的，市场的建立是其基础性条件。政府采购与政府购买都是政府获得物质资料或服务的一种方式，政府采购突出了“选择购买”的特点，是在商品经济高度发达，物质产品极大丰富，公平竞争的市场经济体制建立之后形成的，它比政府购买的历史短，是一种特殊的政府购买形式。（二）政府采购与“政府采购制度”政府采购制度是为规范政府采购行为而制定的一系列法律、规章和办法的总称。政府采购制度只能说是将政府采购纳入到一定的规范框架之内，包括采购范围、采购方式、采购程序等多项规定，但是衡量政府采购的好坏，认识政府采购的性质，并不能仅看是否制定了政府采购制度，还要看设计和实施了什么样的政府采购制度。（三）政府采购与政府采购管理。政府采购管理是指特定的政府采购管理机构，为规范政府采购行为，依据法律、法规，按照一定的政府采购模式，形成的一整套政府采购管理制度和管理行为，它是施行政府采购制度的关键。我们可以从多个角度理解政府采购，但政府采购的直接表象归根到底是一种购买行为，在政府采购模式和机制设计上，必须体现市场经济规律对社会资源配置的基础性作用。三、 政府采购的特征政府采购的特征包括：政府采购的公共性、政府采购的经济主体性、政府采购的经济性和政府采购的非盈利性第二节 政府采购制度一、政府采购制度（一）政府采购制度的内容政府采购制度是为规范政府采购行为而制定的一系列规则、法律、规章和办法的总称。一般来说，政府采购制度的基本内容包括：政府采购法规、政府采购政策、政府采购程序和政府采购管理。（二）现代政府采购制度的确立世界各国往往制定专门的法律或者法规要求政府采购采用一种公开竞争的方式，按照一种特定程序来进行。同时，各国还建立了一系列的审查、管理和监督机制以确保政府采购能够按章实行。由此形成了现代意义上的政府采购制度，其基本构成要素包括：政府采购的主体与客体、采购方式、采购程序、采购原则和采购管理等。现代政府采购制度的建立有它深刻的经济社会背景和政府采购自身对效率要求的考虑因素：1.政府采购规模扩大；2.集中采购有利于交易成本的下降。（三）大宗采购具有规模效益随着政府采购越来越规范化，政府采购由商品采购扩大到服务和工程采购，大宗政府采购都实行招标制度，通常是订购在先，生产或服务提供在后。当企业产量达到一定规模时，便会随着产量的扩大而产生超过正常利润的规模效益，这有利于降低企业经营成本，提高其利润率。（四）现代政府采购对象具有复杂性和专业性作为实现政府职能的一种手段，政府采购的内容不会一成不变。在现代政府采购过程中，常常涉及专业的技术鉴定和复杂的产品验收，这对采购人员提出更高的要求。（五）有利于宏观经济稳定和产业发展从各国政府的实践来看，政府采购政策的具体作用主要表现在：1.通过政府采购调节经济总供求的平衡关系；2.推行产业发展政策。（六）现代民主制度的发展现代民主制度的发展也促成了现代政府采购制度的建立。政府采购从实质上来说，是一种委托代理关系，由于激励不相容、信息不对称和契约不完备等问题，政府采购制度的具体设计必须重在约束政府行为。二、政府采购制度的特征政府采购制度日臻完善，其特征主要包括：规范性、集中性、计划性和透明性。这些特征有利于规范采购行为，节约财政资金，适应现代政府预算的要求，同时方便公众的监督。第三节 政府采购与公共财政一、公共财政的整体框架现阶段，建立公共财政体制框架是我国政府财政制度改革的方向和目标。公共财政体制的内涵就是在市场经济体制和民主政治制度框架下，在政府与市场各自存在客观局限性的条件下，重新界定政府职能，规范政府行为。正确认识建立公共财政体制框架的内涵，需要处理好完善市场经济体制和强化政府功能的关系。在市场经济体制未完善的情况下，政府和市场的关系并没有“强弱”之分，只有分工的不同，我们应该追求“强政府，强市场”的目标模式，以此目标模式为指导，促进市场真正发挥好对社会资源的基础性配置作用，政府更好地履行职能。二、 政府采购在公共财政中的地位（一）政府采购制度的建立有利于完善社会主义市场经济体制公共财政体制是和完善的市场经济体制相配套的，我国社会主义市场市场经济体制已经初步建立，建立政府采购制度有利于进一步完善社会主义市场经济体制。（二）政府采购制度是公共财政制度的重要组成部分在公共财政制度框架下，政府的一项重要职能就是提供公共物品和服务。政府提供公共产品的方式主要有两种：一是公共生产，公共提供；二是私人生产，公共提供。由于在市场经济体制下市场对社会资源起基础性配置作用，大部分产品都是私人生产，政府通过市场采购为公众提供产品和服务。所以，政府采购是为政府提供公共物品的重要手段，是公共财政制度的重要组成部分。（三）政府采购有利于在市场经济体制下强化政府的宏观经济调控职能政府进行宏观调控运用的主要政策工具是财政政策和货币政策，其中政府采购制度是财政政策的重要方面，由于政府采购规模大，政府采购的数量、时间和频率会对宏观经济运行和开放条件下的国际贸易产生很大的影响，通过制定政府采购政策，政府可以调节经济运行周期，平缓经济波动，达到政府调节经济的目的。同时，利用政府采购政策还可以促进产业的发展。（四）建立政府采购制度是实现公共资源优化配置的关键公众对公共物品的需求和国家实行宏观经济政策的需要都促使政府支出规模扩大，政府支出除转移支付之外，大部分是购买性支出，这其中主要是以政府采购的方式进行。经验表明，在公共资源的配置过程中，道德自律和互相监督并不能有效杜绝小集团与政府官员之间的合谋，如此大规模的以政府为主体的公共资源配置必须用政府采购制度进行约束。（五）建立政府采购制度是加强财政支出管理的关键政府采购制度是政府对公共资源从以预算为主的资金管理到实物管理的延伸，加强财政支出不仅要重视对资金进行分配的预算编制和监督环节，也要重视如何对财政资金进行高效运用、为公众提供最大福利的实践过程。政府采购制度恰恰对政府采购清单确定、财政性资金进入市场、资金运用合理高效、为政府部门和公众提供最优产品和服务的整个过程进行制度管理，有效控制和约束了政府的购买行为，有利于构建提高财政资金分配与使用效率的机制。第二章 政府采购与政府采购制度一、教学要求1. 掌握本章的基本概念，能在各节的学习熟练运用这些概念。2掌握政府采购思想演变与经济理论发展的关系3掌握我国政府采购制度改革取得的成效。4掌握我国政府采购制度改革面临的新任务。5掌握我国进一步政府采购工作的相关建议。二、教学内容（一）若干基本概念的识记政府采购思想 古典经济 边际革命 凯恩斯主义 公共选择学派 制度经济学派 政府采购的交易成本 政府采购协议 （二）教学基本内容第一节 政府采购的思想演变一、古典经济时期的政府采购思想从1776年到20世纪20年代以前是西方经济学的传统时期，也是政府采购理论发展的萌芽时期。亚当斯密不主张大规模的政府支出，大量的政府消费或政府采购在斯密看来是不合时宜的。同时，斯密也对有限的政府支出的购买方式进行了讨论，他指出，公共部门的购买行为和私人的购买行为在市场经济条件下是平等的，都需要遵循公平的市场经济原则，由此才能够达到资源配置的“效率”目标。萨伊将“公共消费”看作政府支出或政府采购的基本形式，并提出政府是公共财富的托管人的思想。具体来说，政府采购可以看作是现代政府与纳税人之间的一种委托代理关系。二、边际革命时期的政府采购思想边际革命发生后，人们逐渐从追求经济效率的领域从私人部门拓展到公共部门，人们开始运用经济学的核心原理来分析和说明政府的财政行为。边际效用价值论的引入，使得市场交换原则也适用于政府公共服务的成本和费用分析。这对斯密的关于政府活动是低效率，从而应该倡导政府行为最小化的思想是一种突破。政府采购理论得到进一步体系化、科学化。三、凯恩斯主义时期的政府采购思想凯恩斯主义的国家干预思想被广大资本主义国家所采纳，各国政府开始广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济，以弥补市场的缺陷。重要手段之一就是政府通过财政收入和财政支出兴办公用事业，为经济的发展创造条件。而政府采购作为财政支出的重要组成部分，成为宏观调控的重要手段。四、公共选择学派的政府采购思想公共选择理论对于政府采购思想的贡献在于：让人们意识到政府采购人员是具有“经济人”特征的比较利益人；政府采购的模式应是委托代理的公私伙伴关系；完善政府采购制度路径选择要以建立、健全政府采购法律体系为重心；对政府开支项目进行损益分析，杜绝过去政府项目不计成本的做法；引进利润分享机制，允许官僚机构对节约成本所形成的财政节余拥有一定的自主处理权；加强对官僚机构的监督等等。公共选择理论认为政府应转变职能，改革政府的经济管理方式，从一些不必要的经济活动中退出来，把更多的事情交给“看不见的手”市场来调节。五、制度经济学派的政府采购思想制度经济学派认为，政府采购有利于节省采购中的交易成本，但随着政府采购范围、规模和集中程度的扩大，会增加组织协调的内部成本，使政府采购在交易成本方面变得不经济。最佳的交易成本取决于合适的政府采购范围、规模和集中程度，其临界点在于通过政府采购实施的最后一项采购的交易成本等于原分散采购下完成这笔采购的成本。因此，有些产品到底是实施政府采购，还是继续沿用以前的分散采购，一个重要的参考指标就是看哪种采购方式更有利于节省交易成本。 第二节 国外政府采购实践发展一、政府采购的起源政府采购的起源可以从国家和政府的产生以及商品经济的产生两个不同的历史演变来分析。现代意义上的政府采购最早形成于18世纪末、19世纪初的自由资本主义时期。随着社会经济的发展，政府采购的适用范围逐步扩大，当今西方发达国家政府采购的涵义已经同过去大不相同了，可以说，真正完整意义上的政府采购，是现代市场经济发展的产物。二、政府采购制度的发展现代意义上的政府采购最早出现在英国，之后在一些发达国家和发展中国家得到推广。在现代资本主义市场经济时期，政府采购取得了很大的发展，而且在逐渐地走向成熟。 三、政府采购制度的国际化目前，WTO的政府采购协议、欧共体的指令、世行的贷款指南和联合国的示范法这四部国际政府采购规则基本代表了国际政府采购制度的标准规范。在世界贸易一体化的趋势下，我国已于2001年11月11日正式签署了加入WTO的协议，并于同年12月11日正式开始承担WTO的权利和义务。尽管我国目前还没有承诺加入政府采购协议，但从国际政府采购制度的发展趋势看，我国逐渐地介入到政府采购协议之中是大势所趋。第三节 我国政府采购制度的建立与发展一、我国政府采购制度建立和发展的主要历程1996年10月，财政部编写了第一份政府采购简报，同年，上海市政府采购试点工作取得一定进展。1997年，财政部向国务院法制办报送了制定政府采购条例的立法请示。当年，国务院法制办还就招标投标法和政府采购法的立法思路进行了协调。1998年，国务院进行机构改革，在国务院核定财政部的“三定方案”赋予了财政部负责拟定和执行政府采购政策的职能，从而确立了我国政府采购的主管部门。1999年，财政部颁布了政府采购管理暂行办法，这是我国第一部关于政府采购管理的全国性的部门规范性文件。同年，政府采购法被列入全国人大常委会“九五”立法规划。2000年，财政部对内部机构进行改革，对政府采购机构进行了强化，由原来的2增加为4人，现在已经扩充到了9人。2001年，我国加入了世界贸易组织并承诺在成为WTO成员以后，尽快启动加入WTO政府采购协议的谈判。2002年6月，政府采购法颁布；2003年，政府采购法正式实施。2004年，我国开始研究政府采购有关经济和社会政策；2005年，我国政府采购有了更多的实质性研究成果和政策措施。2006 年，我国就加入WTO政府采购协议谈判与美国开展了技术性磋商，与欧盟进行了对话，我国还正式承诺将在2007年底启动加入WTO政府采购协议谈判。2007年，财政部和美方开展了第二次政府采购技术性磋商。在这十年里，我国的政府采购改革不断地向前推进，在法律方面、实践方面、组织体系方面，都取得了较大的进展。二、我国政府采购制度改革取得的成效我国政府采购制度改革取得的成效主要表现在一下方面：1.政府采购规模和范围不断扩大；2.政府采购管理体制逐步理顺，特别是监管和操作的分离，解决了既是“运动员”又是“裁判员”的问题；3.法律法规体系越来越完善；4.政府采购市场的开放步伐进一步加快；5.政府采购制度定位的认识逐步到位。三、我国政府采购制度改革面临的新任务我国政府采购制度改革面临的新任务主要有：1.政府采购改革要承担起为其他改革服务的任务；2.政府采购制度自身要改革和进一步完善；3.履行加入WTO政府采购协议的承诺。四、我国进一步政府采购工作的相关建议我国进一步政府采购工作的相关建议有以下几点：1.完善政府采购法律法规体系建设，尽快出台政府采购法实施条例；2.解决法律法规之间的衔接问题；3.加强政府采购政策功能的发挥；4.提高政府采购效率；5.进一步加强政府采购的监管；6.明确电子化政府采购管理主体，制定电子化政府采购细则和统一标准，制定信息透明化法规。第三章 政府采购的原则与功能一、教学要求1掌握本章的基本概念，能在各节的学习熟练运用这些概念。2掌握政府采购的原则的内含及主要内容。3掌握政府采购的功能及各个功能之间的关系。二、教学内容（一）若干基本概念的识记政府采购原则 透明性原则 公平竞争原则 公正平等原则 诚实信用原则 节支率 政府采购的“三公”原则（二）教学基本内容第一节 政府采购原则一、公开透明原则透明性原则，有时也称公开性原则，它是指有关采购的法律、政策、程序和采购活动对社会公开，所有相关信息都必须公诸于众。在政府采购制度中，透明原则贯穿于整个采购程序中。在具体的实践中，我国政府采购的公开原则主要从三个方面得以体现：一是公开的内容；二是公开的标准；三是公开的途径。（一）公开的内容公开的内容包括：1.公开政府采购的法律、法规、行政规章和政策；2.公开政府采购的项目；3.公开政府采购的条件；4.公开政府采购的过程；5.公开政府采购的开标结果；6.接受投标人的质疑和投诉。（二）公开的标准公开的标准包括：全面、真实、时效、容易理解、容易获得、合法。（三）公开的途径政府采购信息的公开公布主要有以下几种方式：通过报纸、杂志、广播、电视、互联网等媒介公开；将有关资料、文件放于采购中心或某些特定地点，以供潜在供应商和社会公众索取；由采购机构直接向供应商交付有关资料、文件等。以上这些方式可以选择其一，也可以多种方式并行来公布政府采购信息，不过由于第一种方式公开程度最为广泛，所以应以第一种方式为主。在我国，财政部规定了发布政府采购信息的三个官方途径中国财经报、中国政府采购和中国政府采购网。二、公平竞争原则对于公平竞争原则，我们可以从竞争性原则和公平性原则两方面分别进行考察。（一）竞争性原则竞争原则是政府采购的重要原则，竞争可以促使政府采购形成对买方有利的的竞争局面，从而使政府采购主体采购到优质价廉的商品和服务，实现政府采购的目标。政府采购竞争的主要方式是招投标，由于这种方式充分体现了现代竞争规范平等、信誉、正当合法，因此被誉为有组织的、公开的、规范化的高级竞争形式。政府采购中竞争原则主要是通过招标广告或竞争邀请来实现的。（二）公平性原则政府采购公平性原则主要有两方面的内容，一是机会均等，二是待遇平等。机会均等是指政府采购应允许所有有兴趣参加投标的供应商、承包商、服务提供者参加竞争。待遇平等是指，政府采购应对所有的参加者一视同仁，给予其同等的待遇。公平性原则是实现采购目标的重要保证，也是国际政府采购规则中的一个重要原则。三、公正平等原则公正原则主要指采购人应按照事先公布的原则（如法律、法规等）对待所有的供应商，不偏瘫和歧视任何供应商，不得滥用手中的权利。“三公”原则是一个有机整体。公正平等原则是建立在公开和公平的基础上的，只有公开和公平，才能使政府采购得到一个公正的结果。公正原则主要由政府采购管理机关、采购机关和中介机构来执行的。四、诚实信用原则诚实信用原则约束的是政府采购活动中的各方当事人，一方面，要求采购主体在项目发标、信息公布、评标审标过程要真实，不得有所隐瞒；另一方面，需要供应商在提供所采购物品、服务时要达到投标时所作出的承诺，对采购活动中要有负责的意识。第二节 政府采购的功能政府采购的功能如下：1.就财政的角度来看，政府采购具有节约财政支出的功能；2.就政府的角度看，政府采购具有强化宏观调控的功能；3.就经济的角度看，政府采购具有活跃市场经济的功能；4.就政治的角度看，政府采购具有推进反腐倡廉的功能；5.就国际的角度看，政府采购具有保护民族产业的功能。政府采购的五大功能有内在的联系：市场经济给政府采购节支，政府采购给市场经济活力；推进反腐倡廉功能是节约财政支出这一经济功能在政治上的升华；保护民族产业的功能从某种程度上也可以看成强化宏观调控功能的一个分支。但也应该看到，五大功能中也存在着一定的矛盾，强化宏观调控、保护民族产业与节约财政支出之间有时难以做到协调一致。对此，我们只能在矛盾中寻求平衡，争取使政府采购的五大功能发挥到最佳水平。第四章 政府采购的范围与当事人一、教学要求1掌握本章的基本概念，能在各节的学习熟练运用这些概念。2掌握政府采购的范围。3. 掌握政府采购当事人的权利、义务及责任4. 掌握政府采购代理机构及其权利、义务和责任。5. 掌握政府采购主管机构及其主要职责。6. 掌握政府采购中心的设立及其主要职责。7. 熟悉政府采购的其他当事人。二、教学内容（一）基本概念识记政府采购采购范围 政府采购资金 集中采购 分散采购 政府采购当事人 采购单位 供应商 政府采购管理机关 政府采购机关 社会中介机构 采购人 法人供应商 其他组织供应商 自然人供应商 潜在供应商 投标供应商 成交供应商 单一供应商 联合体供应商 政府采购代理机构 政府采购中心 其他政府采购当事人（二）教学基本内容第一节 政府采购的范围一、政府采购的财政支出范围财政支出可划分为购买性支出和转移性支出两大类。转移性支出是政府间财政资金的转移，该项资金本级政府没有消费和使用权，在拨付时不应进行政府采购。购买性支出一般都应纳入政府采购的范围。政府购买性支出主要包括：1.政府消费品的购买；2.政府投资品的购买；3.公务员工资的发放。二、政府采购的空间范围政府采购制度规范的空间范围，只限于在中华人民共和国境内进行的政府采购行为和供应商。政府采购机构或其他政府采购人，在我国境外进行的采购活动，不再我国政府采购法律规范约束的范围之内；在我国境内发生的资金来源于国际组织的政府采购行为，当部门有特殊要求时，政府采购必须优先遵从其规定。三、政府采购的主体范围政府采购的主体范围，是指政府采购法律规范哪些社会主体的采购活动。我国政府采购法规定，政府采购的主体主要指国家机关、事业单位、社会团体。国家机关是指各级党务机关、政府机关、人大机关、政协机关等；事业单位指依法设立的履行公共事业发展职能的机构和单位；社会团体是指依法设立的财政供养的从事公共社会活动的团体组织。四、政府采购资金的范围政府采购资金是指采购机关获取货物、工程和服务时支付的资金，包括财政性资金（预算资金和预算外资金）和与财政性资金相配套的单位自筹资金。预算资金是指财政预算安排的资金；预算外资金是指按规定缴入财政专户和经财政部门批准留用的未纳入财政预算收入管理的财政性资金；单位自筹资金是指采购机关按照政府采购拼盘项目要求，按规定用单位自有资金安排的资金。五、政府采购的对象范围目前，国际上通行的做法是按政府采购对象的性质将采购内容分为三大类：货物、工程和服务。货物是政府为发挥职能所采购的最常见的对象，它是指各种形态和种类的物品。工程是指在地面上下新建、扩建、改建、修建、拆除、修缮或翻新构造物与其所属设备及改造自然环境的行为。服务包括了极为广泛的内容，如各种交通、信息、医疗保健、社会保险、专利技术、会议、劳务等等。一般来说，随着社会的进步和发展，政府用于服务方面的采购在整个采购中的比例将会逐步增加。六、政府采购的集中程度范围我国政府采购实行集中采购和分散采购相结合的执行模式。集中采购是指由政府设立的职能机构统一为其他政府机构提供采购服务的一种采购组织实施形式。分散采购是指由各预算单位自行开展采购活动的一种采购组织实施形式。七、例外范围规定我国政府采购法在确定适用范围时，还做了一些例外规定，其主要内容包括：一是军事采购，附则中规定：“军事采购法规由中央军事委员会另行制定”。二是采购人使用国际组织和外国政府贷款进行的政府采购，贷款方、资金提供方与中方达成的协议对采购的具体条件另有规定的，可以使用其规定。三是对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。四是我国香港和澳门两个特别行政区的政府采购不适用本法。第二节 政府采购的当事人一、政府采购当事人的含义政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等。从我国政府采购的实践看，政府采购的主体包括：采购单位、政府采购机关、政府采购社会中介机构、供应商、政府采购管理机关和资金管理部门。二、采购人及其权利、义务与责任政府采购当事人中的采购人，是指使用财政性资金，对在政府采购法律所规定的集中采购目录以内或者集中采购限额标准以上的工程、货物、服务进行采购的单位。主要包括各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位及政策性的国有企业。(一)政府采购的采购人的特征 作为政府采购的采购人，一般具有以下重要特征：1.采购人必须具有我国现行民法通则规定的民事行为能力，是独立享有民事权利和承担民事责任的法人组织，而且其不需要办理法人登记，从成立之日起便具有法人资格；2.采购人具有行政权利能力；3.采购人的决策具有政策性；4.采购人的政府采购行为从筹划、决策到实施，都必须在有关法律法规的规范内进行。(二)政府采购的采购人的权利 在政府集中采购方面，采购人主要拥有以下各种权利：1.采购人有权自己选择采购代理机构；2.采购人有权要求采购代理机构遵守委托约定；3.采购人有权审查政府采购供应商的资格；4.采购人有权依法确定中标供应商；5.采购人有权签订采购合同；6.采购人在特殊情况下有权提出特殊要求。(三)政府采购的采购人的义务与责任1.各级政府财政部门是政府采购的监督管理部门。政府采购的采购人必须接受政府采购管理监督部门的管理，在实施采购方面要对政府采购监督管理部门负责，同时还要接受国家审计部门、监察部门的监督，有责任积极支持和配合政府采购管理、监督部门的工作。2.按对政府采购法规定的集中采购目录以内的和集中采购限额标准以上的工程、货物和服务的采购，必须由政府采购集中采购机构统一采购，并订立书面委托合同，采购人不得自行采购，否则必须承担相应责任。同时，采购人不得将应该公开采购的货物和服务化整为零或者以其他方式规避公开招标采购；采购人对于需要实施集中统一采购的部分，必须编制政府采购计划和预算。3.采购人在采购过程中，必须尊重供应商的正当、合法权益。4.在供应商投标、中标或被确定为成交供应商以后，采购人必须在规定的时间内与供应商签订政府采购合同。5.为了增强透明度，采购人有义务将政府采购结果向社会公布，以便接受社会各界的监督。三、政府采购供应商及其权利、义务和责任(一)我国政府采购法规定，供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：1.具有独立承担民事责任的能力；2.具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；3.具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；4.有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；5.参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；6.法律、行政法规规定的其他条件。(二)政府采购供应商的分类 1.根据供应商的基本属性，可以将其划分为法人供应商、其他组织供应商和自然人供应商。2.根据供应商参加投标与否、中标与否，可将供应商分为潜在供应商、投标供应商、成交供应商。3.根据供应商的国籍不同，可以将其分为国内供应商和国际供应商。4.根据供应商参加政府采购的形式不同，可将其分为单一供应商和联合体供应商。(三)政府采购供应商的权利1.平等地取得政府采购供应商资格的权利。2.平等地获得政府采购信息。3.自主、平等地参加政府采购的竞争。4.如果是招标采购，供应商应有权在正式投标前，就招标文件的有关问题提出询问和质疑，特别是有权就招标文件中一些有歧视性或模棱两可出现误导的内容提出问题，采购人或集中采购机构应该及时做出答复。招标文件发出后，如果内容有修改，供应商有权要求采购人或集中采购机构及时将修改后的内容予以通知。5.自主、平等地签订政府采购合同。6.供应商有权要求采购人或集中采购机构保守其商业机密。7.有权监督政府采购依法公开、公正进行。8.其他应享有的合法权益。(四)政府采购供应商的义务1.供应商必须遵守政府采购的各项法律、法规；2.按规定接受政府采购供应商资格审查，并在资格审查中客观真实地反映自身情况；3.在政府采购活动中，满足采购人或者集中采购机构的正当要求；4.投标中标后，供应商应该按规定的程序与政府采购机构或采购人签订政府采购合同并严格履行等等。(五)政府采购中的供应商常见问题及其相关责任 为了便于对供应商参与政府采购的不良行为进行预防和监控，特对供应商在政府采购活动中有可能出现的问题进行列举和归类：虚假资格材料；为达到不正当目的相互恶意串通；向采购人、集中采购及评委等相关人员行贿，以获取不正当利益；采取不正当手段妨碍、排挤其他供应商投标、中标；投标截止期过后，中途无故撤销投标；不遵守招投标相关纪律；中标后无故放弃合同；擅自中止、终止合同；擅自降低标的功能标准或改变功能结构；运用法定标准以下的材料；提供虚假的进度报告；拒绝有关部门的监督检查。四、政府采购代理机构及其权利、义务和责任（一）政府采购代理机构的资格要求1.依法成立，具有法人资格。2.采购代理机构的人员必须具备采购理论和实践知识，熟悉采购业务，熟悉国家有关政府采购方面的法律、法规、政策。3.集中采购机构应当建立健全的内部组织机制和监督管理制度。4.具有采用现代科学手段完成政府采购代理工作的能力和条件。5.国家有关部门及省、市人民政府规定的其他条件。 (二)采购代理机构的义务与责任1.凡是由政府出资设立的政府采购代理机构，都有义务接受政府采购人的委托代理采购事宜。2.政府采购代理机构在接受采购人的委托后，对于应该公开采购的项目，有义务在国家指定的统一媒体上公开发布采购信息，即便不是公开招标采购，如果有供应商对采购项目有兴趣了解，政府采购代理机构同样有义务将实际情况告知这些供应商。3.按照我国政府采购法的规定，政府采购代理机构在进行政府采购活动时，应当遵守采购价低于市场平均价、采购效率更高、采购质量优良和服务优良的要求。4.采购代理机构的活动必须接受社会各方面的监督。首先，采购机构必须接受政府采购监督管理部门的监管。其次，采购代理机构还应该接受国家审计部门、监察部门的监督、审查。此外，任何单位和个人都有权利对采购代理机构的采购代理活动进行监督。5.采购代理机构如果不履行义务，就必须承担相应的责任。五、政府采购主管机构根据政府采购法规定，我国政府采购的主管机构是财政部，负责全国政府采购的管理和监督工作。(一)政府采购的主管机构的设置各国在政府采购机构设置上一般实行一定程度的分级管理，即中央政府的采购工作由财政部进行管理，地方政府的采购工作则由财政厅（局）管理。国防部是军用产品采购或国防采购的主管机构。(二)政府采购主管机构主要职责1.拟定政府采购法律、法规草案，制定政府采购政策和规章。2.研究确定政府采购的中长期规划，最大限度的提高政府采购的宏观效益。3.对政府采购活动进行管理和监督。4.组织政府采购人员的培训。5.确定并调整集中采购目录和公开招标采购范围的限额标准。6.在社会范围内宣传政府采购知识，加强对供应商素质的培训。7.建立供应商准入制度，审批进入政府采购市场的供应商资格。8.编制年度政府采购预算。9.建立政府采购质疑和申诉机制。六、采购中心政府采购中心是适应政府集中采购的需要，由政府授权，具体实施政府采购行为，即充分利用市场机制，通过招投标等方法选定供货商，签订供货合同的事业性单位。（一）政府采购中心的设立 政府采购中心是适应政府集中采购制度的需要设立的。政府采购的集中采购是指依据一国法律，将国家政府机关所使用的一切物资或服务的采购与供应都集中于所设立的特定机构进行的一种制度。（二）政府采购中心的主要职责1.采购工作人员的培训及管理。2.招投标管理。3.合同的履行与管理。4.采购信息的管理。七、其他政府采购当事人(一)政府采购仲裁机构仲裁又称公断，是指双方当事人将其争议交付第三者居中评判是非并作出裁决，该裁决对双方当事人均具有拘束力的一种解决纠纷的方式。实行政府采购后，在各方之间通常会产生某些纠纷，产生了矛盾和纠纷，除了选择复议、诉讼外，有的还可以申请仲裁。政府采购仲裁机构的任务：维护公民、法人和其他组织的合法权益；促进社会主义市场经济的健康发展；确保政府的信誉。(二)律师事务所律师事务所是司法行政机关依法核准设立的律师职业机构。律师事务所的根本任务是依法维护当事人的合法权益，维护国家法律的正确实施，促进国家的经济建设，维护社会的安定。律师事务所的组织形式有国家出资设立的律师事务所、合作律师事务所、合伙律师事务所。律师事务所作为政府采购的中介机构，在政府采购中所发挥的作用主要是通过律师在政府采购招标投标中所发挥的作用来实现的。当然，律师事务所在由于政府采购事务争议引起的诉讼、仲裁等事项中也起着重要的作用。(三)公证机关公证制度是国家为保证法律的正确实施，稳定社会经济、民事流转秩序，预防纠纷，制止违法行为，减少诉讼，保护公民、法人和非法人组织的合法权益而设立的一种预防性的司法证明制度。公证制度宗旨是通过公证机构的司法证明活动，预防纠纷，制止违法行为，减少诉讼，为社会提供法律服务、法律监督和法律保障。公证是指国家专门设立的公证机构根据法律的规定和当事人的申请，按照法定的程序证明法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性的非诉讼活动。(四)会计师事务所会计师事务所作为政府采购的中介机构，在政府采购中所发挥的作用主要是通过注册会计师审计来实现的。在政府采购活动中，对于政府部门的经济活动有时需采用政府审计，然而政府审计与注册会计师审计二者之间不能相互替代。从法律上讲，政府审计机关和注册会计师审计组织在各自的法定职责范围内开展工作。政府审计机关依照审计法规定的职责对各级政府及其部门的财政收支，国有金融机构及企事业单位的财务收支，以及国家建设项目、外国援贷款项目和各种社会保障基金进行审计监督；注册会计师审计组织依照注册会计师法和其他法律及行政法规的规定来承办审计事项。第二部分 政府采购运作第五章 政府采购管理一、教学要求1、掌握本章的基本概念，能在各节的学习熟练运用这些概念。2、掌握编制政府采购预算的原则、内容、流程。3、掌握政府采购计划的概念。4、掌握编制政府采购计划的意义。5、掌握政府采购计划编制的流程和内容。二、教学内容（一）基本概念识记 政府采购预算 政府采购计划 采购估价 绩效预算 零基预算 设计规划预算 滚动预算 国库集中支付制度 财政直接支付 财政授权支付 集中政府采购计划 分散政府采购计划（二）基本教学内容第一节 政府采购预算一、政府采购预算的内涵政府采购预算是指采购单位根据事业发展计划和行政任务编制的、并经过规定程序批准的年度政府采购计划。政府采购预算又是财政支出总预算的有机组成部分，政府采购资金的来源为财政预算内资金和单位预算外资金。 二、政府采购预算的编制（一）政府采购预算编制的意义1.加强了财政部门对专项资金的管理力度。2.提高了采购资金的使用效率。3.健全了财政职能，细化了支出管理。（二）政府采购预算编制的原则1.法制性原则。2.真实性原则。3.稳妥性原则。4.政策性原则。（三）政府采购预算编制的内容1需求确定。即要明确各单位采购的功能需求，确定各单位的职能任务定位以及为完成任务所必须的工程、产品与服务的需求等，同时要剔除各单位不必要的功能以减少开支。2采购项目。政府采购项目按当年财政部门公布的政府采购目录进行编制。政府采购目录是政府采购中需要重点管理的货物、工程和服务的归集，是预算单位编制年度政府采购计划的依据。具体分类如下：（1）货物类。（2）服务类。（3）工程类。3采购估价。采购估价是指对所采购对象进行价格估计，它是预算编制中的重要内容。一般来说，进行估价应从以下方面考虑：一是以现时市场零售价格作为基准进行估价，使产品价格保持在社会零售价格的平均水平上；二是以产品的批发价格作为估价依据。4数量、型号。指各采购项目的计划采购量和配置标准。5资金来源。一般而言，政府采购所需资金主要来自财政预算资金。就我国而言，资金来源主要包括以下三个部分：一是预算内资金；二是预算外资金；三是来自采购单位的自筹资金。6投入使用或开工时间。政府采购的基本方式是公开招标，投入使用或开工时间，是政府采购项目通过招标或其他方式，获取货物、接受服务和工程的开工时间。（四）政府采购预算编制的流程政府采购预算的编制是依托部门预算实行“二上二下”的基本流程。1.中央部门政府采购预算总流程。2.部门编报政府采购预算流程。3.财政部审核上报政府采购预算的流程。4.财政部批复预算的程序。（五）政府采购预算编制的方法借鉴1绩效预算。绩效预算是一种根据“花钱买效率”，而不是“买过程”的思想来设计的，是一种以效果为导向的预算。其原理可概括为：政府向公共部门提供款项是为了购买其服务。2零基预算。零基预算是指所有的工作计划，无论是新的还是旧的，无论服务层次如何，都应当在编制公共预算时重新考虑。因此，零基预算的一个主要特点是编制预算时，不仅对年内新增任务进行审评，而且要对前年度形成的基数进行审评。3设计规划预算。设计规划预算是在一个预算系统中将长期的和短期的政策规划、预定年度期间预算成绩费用的计划和进度计划以及年度预算三者结合。将它们纳入一个全面的系统可以对政府需求提供明确分析，从而便于选择可使用的手段和成本。4滚动预算。滚动预算也称多年度预算，是编制部门预算的重要方式之一。最初编制时，向前做3-5年预算安排，之后每次编制时都往前滚动一年，并调整原预算中所剩2-4年的预算安排和内容。三、政府采购预算的配套改革1.大力推进和完善部门预算，促进政府采购预算的规范化。2.完善国库集中支付制度，对政府采购预算的执行进行全过程监督。目前，国库集中支付制度服务于政府采购要作好以下工作：（1）设立单一账户。（2）实行两个分离。一是政府采购资金与业务经费分离；二是预算编制与预算执行分离。（3）强化三个控制。一是强化预算控制；二是强化资金使用控制；三是强化项目控制。3.依托政府财政管理信息系统（GFMIS），提高政府采购预算管理水平。4.推进权责发生制预算会计改革，改善政府经济政策的持续能力。第二节政府采购计划一、 政府采购计划的涵义政府采购计划是财政部门对政府采购预算的执行实施管理的一种方式。政府采购计划对列入政府采购预算中的采购项目，在采购组织实施形式、采购方式、政府采购资金实行财政直接拨付范围、政府采购预算的补报及政府采购项目的调整程序等方面做出具体规定，目的是指导政府采购预算的执行。二、政府采购计划编制的意义1.编制政府采购计划是实现政府采购目标的要求。2.政府采购计划为政府采购规范化、科学化管理奠定了基础。3.编制、执行政府采购计划是实施政府采购的中心环节。4.政府采购计划是细化财政预算管理的基础。三、政府采购计划的编制程序和内容（一）政府采购计划的编制程序，一般采取自上而下和自下而上相结合的方式汇编。首先，由政府采购管理机关编制本地区年度的政府采购目录，并根据政府采购目录制定统一的政府采购计划表下发给各政府采购单位的主管部门，再由主管部门根据行业特点及实际情况，提出实施政府采购的年度方案及具体要求，由各政府采购单位填报年度购置计划上报主管部门。其次，由主管部门将各政府采购单位的购置计划进行审核汇总上报本地区政府采购管理机关。再次，由政府采购管理机关根据本级财政部门下达的政府采购预算及本地区的实际情况，汇总编制本地区的政府采购计划草案，并按规定编写计划编制的文字说明材料。（二）政府采购计划的内容包括年度实施政府采购的项目、资金来源、资金预算等。1按采购计划的方式，政府采购计划由集中政府采购计划和分散政府采购计划两部分所组成。2政府采购计划的编制一般通过填制政府采购计划表及填报说明来表现。政府采购计划表是各采购项目和采购资金的具体表现形式，一般包括总表和明细表两种。四、政府采购计划的审批（一）政府采购计划的审查政府采购计划草案编制完成后，财政部门要组织对口支出管理处进行认真审核。其主要内容有： 1项目审核。2资金来源审核。3资金预算审核。（二）政府采购计划的批准 政府采购计划草案批准的程序是：1由财政部门代表本级政府向本级人民代表大会报告本级财政预算草案时一并报告政府采购计划草案的内容。2由本级人民代表大会负责审查本级财政预算草案时一并审查本级政府采购计划草案，并做出审查报告。3经本级人民代表大会讨论通过本级政府采购计划草案审查报告，做出批准本级政府采购计划的决议，同时将批准后的政府采购计划上报上级政府及财政部门备案。4政府采购计划经过本级人民代表大会通过后，财政部门应及时向本级政府采购管理机关批复执行。五、政府采购计划的执行（一）政府采购计划的执行主体及主要任务参与政府采购计划执行的单位主要包括政府采购机关、财政部门、政府采购单位、供应商、社会中介组织机构等，各部门的主要任务是：政府采购机关是主要负责组织实施政府采购计划执行的主要职能部门；财政部门主要负责对政府采购资金预算执行进行审核、拨付、检查与监督；政府采购单位主要负责提供具体的政府采购需求以及对供应商提供货物、工程及服务的验收工作；供应商主要负责提供符合政府采购单位要求的货物、工程及服务；社会中介机构接受政府采购机关的委托，以公正的身份按照政府采购的原则和要求组织实施政府采购活动。（二）政府采购计划的执行1制定政府采购执行方案。2对供应商进行资格预审。3委托中介机构实施。4合同的签订。5政府采购的验收。6资金支付。（三）政府采购计划的调整政府采购计划在执行中，经常会因国民经济和公共部门工作任务的变化而引起政府采购政策的变化，从而使政府采购计划的某些部分与客观实际要求不一致，这就需要进行调整。另外，根据政府采购资金的安排落实情况，也需要对政府采购计划进行适当调整。（四）政府采购计划执行情况的检查分析检查分析的内容主要有：1政府采购计划的完成情况。 2贯彻执行政府采购方针政策情况。3政府采购组织管理情况。第六章 政府采购方式一、教学要求1掌握本章的基本概念，能在各节的学习熟练运用这些概念。2掌握政府采购方式的分类。3掌握公开招标的概念、特点、适用范围、采购程序。4掌握邀请招标的概念、特点、适用范围。5掌握询价采购的概念、特点、适用范围、采购程序。6掌握单一来源采购的概念、特点、适用范围、采购程序。二、教学内容（一）基本概念识记招标性采购 竞争性招标采购 有限招标采购 选择性招标采购 限制性招标采购 非招标性采购 竞争性谈判采购 单一来源采购 询价采购 小额采购 批量采购 大额采购 传统的采购方式 现代化采购方式 单阶段招标采购 两阶段招标采购 公开招标采购 招标 投标 开标 评标 决标 邀请招标 （二）基本教学内容第一节 政府采购方式的分类一、按是否具备招标性质，可将采购方式分为招标性采购和非招标性采购。（一） 招标性采购方式招标性采购是指通过招标的方式，邀请所有的或一定范围的潜在的供应商参加投标，采购实体通过某种事先确定并公布的标准，从所有投标中评选出中标供应商，并与之签订合同的一种采购方式。这种方式按其公开性的程序可分为竞争性招标 （亦称公开招标）和有限招标两大类。政府采购中所鼓励的招标方式实际上是指竞争性的招标方式即公开招标方式。1.竞争性招标采购。是指通过公开程序，邀请所有有兴趣的供应商参加招标的方式。各国在采购立法中都将竞争性招标采购方式包括在其政府采购制度中，并将其作为优先采用的采购方式。2.有限招标采购。是指采购机构选定若干家供应商，邀请其前来报价投标，向符合规格且价格最低的提供者授予合同。有限招标采购又包括选择性招标采购和限制性招标采购两种形式。（1）选择性招标采购。是指通过公开程序，邀请供应商提供资格文件，只有通过资格审查的供应商才能参加后续招标；或者通过公开程序，确定特定采购项目在一定期限内的侯选供应商，作为后续采购活动的邀请对象。（2）限制性招标采购。是指不通过预先刊登公告程序，直接邀请一家或两家以上的供应商参加投标。实行限制性招标采购方式必须具备相应的条件。（二） 非招标性采购方式非招标性采购是指除招标采购方式以外的采购方式。非招标性采购方法主要有：竞争性谈判采购、单一来源采购、询价采购等。1.竞争性谈判