非传统安全治理能力建设的一种新思路----学术前沿发表稿

非传统安全治理能力建设的一种新思路“检验检疫”的复合型安全职能分析余潇枫 学术前沿 2014-5上世纪之交以来，非传统安全问题的凸显使得人们在重视“国家安全”的同时，越来越重视“人的安全”与“社会安全”，尤其是政府在深化改革中不断把涉及民生的安全问题纳入政治议题，以求为打造“平安中国”提供良善的公共秩序与良好的公共服务。“出入境检验检疫”（以下称“检验检疫”）的安全职能既关涉国家安全，又关涉社会安全与人的安全，是国家公共安全体系中不可或缺、不可分割、不可轻视的重要部分。当前，我国正处于深化改革、重新思考和建构公共安全体系之际，考察与反思检验检疫的公共安全维护职能，不仅关乎民生，而且关乎国运；不仅关乎中国，而且关乎世界。“不定时炸弹”与检验检疫的“技防性”安全职能公共安全是指人在公共活动领域中生命、健康、财产的灾险防控与环境保护。社会公共安全状态“是社会群体和个体从事正常生产、生活和工作的必要秩序状态，是不特定多数人生命财产维持安全的状态”。公共安全产品的提供者主要是政府。从“空间逻辑”上来区分，一国公共安全体系主要包括军事性的“国防”、非军事性的“境防”和国内公共安全的广义性“灾防”，即包括指向对外的抵御主权受侵犯的“国防安全”（含边防安全），指向边境出入境口岸（或称国境口岸）非军事性执法的“境防安全”（或称口岸公共安全），指向国内公共安全维护的广义性“灾防”（有“民防/人防”、“消防”、“交防”、“社防”、“技防”、“物防”、“安防”及其他具体的“灾害防护”等）三大部分。出入境口岸执法的“境防安全”，亦称“国门安全”，是国家公共安全体系的重要组成部分，与其相关的公共部门众多，如武警、公安、海关、质量监督检验检疫以及交通运输的“海事安全”部门，卫生的“药品管理”部门，等等。口岸公共安全的维护内容繁多、因时而变，有时需要跨部门、多部门联合执法。口岸公共安全管理中的出入境检验检疫，是依法行使国家职权、体现国家主权的特定部门，其职能是“依照国家法律、行政法规和国际惯例等要求，对出入境的货物、交通运输工具、人员进行检验检疫、认证及签发官方检验检疫证明等监督管理”。截至2012年6月，全国共有一类口岸285个，其中空港口岸63个、公路口岸64个、河海口岸139个、铁路口岸19个、开展有旅检业务口岸190个，建有动植物现场检疫通道749个。“检验检疫”是一个涉及主权与人权、关联国际与国内的“口岸公共安全”的专用词，它源起于人类生产力提升后的商业往来与国际交往的不断扩大，形成于人与疾病、灾害的斗争中，因而检验检疫所涉及的安全，是各国普遍认同的一种跨越国界的安全，体现了主权的安全，是保障人的生命健康与社会发展的安全，具有“全方位”、“多向度”、“长时效”的性质。国家质量监督检验检疫总局成立10年来，全国检验检疫业务量增长就超过4倍，可见社会发展对检验检疫的需求十分迫切。2014年1月8日，人民日报刊登的一篇关于儿童玩具被召回的报道称，“我国每年有超过20万14岁以下儿童因意外伤害死亡，致伤致残的儿童数量更为庞大，其中儿童玩具及用品等导致的意外伤害约占5%左右”，为此，国家质检总局启动“召回程序”。这些玩具可能出现小零件脱落、边缘锐利、机械强度不足、重金属超标、电池爆炸等问题，或者用于包装玩具的塑料包装袋、刚性材料上的圆孔厚度、动态耐久性测试、危险夹缝等方面存在安全隐患，因而被称之为“不定时炸弹”。2013年我国共实施了103次玩具召回，其中主动召回72次，责令召回31次，涉及缺陷玩具产品近6万件。除了儿童玩具，许多质量不合格的商品都可以成为对人的安全产生威胁的“不定时炸弹”。众所周知，“炸弹”和“定时炸弹”是传统军事武器中的一种，用于战争或者特定的敌对性破坏活动。如今对一切内含质量问题的、对人有着伤害风险、甚至已经危及众人的产品统称为“不定时炸弹”，不仅简单、易解，而且透视出一种人们对“安全”的“非传统”解读，即“安全问题”从国家的领土是否被入侵、国家的政权是否被颠覆，转向了人们日常生活中的危险与威胁。对商品质量问题是“不定时炸弹”的解读正是表达出了“非传统安全的问题意识”在人们脑海中的强化，也体现了与质量相关的日常生活性的“人的安全”与“社会安全”问题越来越受到政府和民众重视。随着中国打开国门走向世界，成为世界第二大经济贸易体和第一贸易大国，各种与人的安全和社会安全直接相关的“不定时炸弹”种类品名繁多，这些“不定时炸弹”除了与各类出入境的工业产品、医用药品、生活用品及食品相关，还与动植物、人体携带的病菌的传入传出以及各类生物产品的引入、进入或侵入等相关。为了把好公共安全关，“检验检疫”就成为了国家公共安全体系中越来越重要的组成部分。从非传统安全的视角分析，检验检疫所涉及的安全事项与职能首先具有“技术性”的特征，同时还具有“涉灾性”、“涉外性”特征，这些特征反映了非传统安全的广义性内涵，而“正是非传统安全作为一种广义安全，凸显了全球安全、国家安全、社会安全、人的安全的相互之间的关联性与转换性”。因此，检验检疫的安全职能除了日常的技术性检测与口岸公共安全的维护外，还特别需要考虑与之相关的“非常规灾害”与“非常规战争”对国家安全、社会安全与人的安全可能产生的危害与影响。“非常规灾害”与检验检疫的“灾防性”安全职能“人类对非军事威胁及其危害的关注，是非传统安全认知的逻辑起点。”历史上，非常规灾害（或称非战争灾害）曾多次打击人类。曾几何时，“黑死病”伴随着入侵者的铁蹄肆虐黑海之滨，改写欧洲历史；野兔随着欧洲的殖民扩张在澳洲草原上迅猛繁殖，形成生态灾害。有害生物入侵，疫病疯狂蔓延，此类非战争威胁早已有之，然而随着全球化带来的世界性人口流动与要素传播，这些不确定的非战争侵害逐渐以非传统安全威胁的方式显露，以其从未有过的破坏力接连带来意想不到的跨国家、跨区域甚至全球性灾难。目前，我国与检验检疫直接相关联的“非常规灾害”威胁可概括为七大类：外来生物入侵威胁。外来生物入侵是指非本地生物（植物、动物和微生物）以各种（自然或人为、有意与无意）方式进入，造成本地生态系统、人类健康、物种危害的现象。目前，我国确认已有544种入侵的外来生物，其中大面积发生、危害严重的有100多种，全球100种最具威胁的外来物种中，入侵中国的就有50多种，几乎所有生态系统均遭受入侵。据农业部的初步统计，外来入侵生物中危害最严重的有11种，这11种外来入侵物种每年给我国造成大约600亿元的损失。危险性外来有害生物在造成生态退化和生物多样性丧失，引起土著物种尤其是珍稀濒危物种消失和灭绝的同时，还严重影响国际贸易、人畜健康与社会安定。传染病传播威胁。烈性传染病从来就像恶魔，会对人类生命健康造成巨大危害，国境卫生检疫针对的正是传染病跨境传播。“检疫”一词源于14世纪意大利人为了与鼠疫作斗争而创设的制度。15世纪末以来，欧洲兴起大航海高潮，卫生检疫受到各国重视。年复一年，人类共同携手逐步战胜各种瘟疫。1985年6月4日，北京在出入境卫生检疫时发现从美国传入我国的首例艾滋病人，此后，艾滋病逐渐成为了我国一大病害。2003年的SARS危机曾造成个别城市人人自危。近年来，我国一些大型出入境检验检疫机构还报告了一些新的病毒病菌，如新型冠状病毒、各类肝炎病毒等，它们构成了威胁公共卫生安全的新阴影。食品安全威胁。全球气候变化、环境污染、微生物污染、新型食品生产技术开发、世界性快速食品配送系统应用、国际性人流物流增加、食品产品的贸易手段变化与贸易往来增多等，均带来了跨国性食品安全事故发生率的上升。食品安全事故，因其早期的隐匿性、分布的散发性、源起的突发性、暴发的群发性、后果的严重性和影响的恐慌性，成为了国家公共安全维护的一大重点。转基因产品威胁。转基因产品问题比较复杂，赞同者与反对者对峙多年。美国是转基因产品最大的输出国。欧盟曾强烈抑制转基因产品的进入，而后要求任何转基因产品进入欧盟须作出特别标明。俄罗斯因不放弃对转基因产品的抵制等原因而一直未能加入WTO。中国政府在积极推进转基因生物技术研究的同时，亦高度重视农业转基因生物安全。核幅射威胁。日本福岛核电站发生泄漏以后，我国的检验检疫部门加强了对来自日本货物的核幅射检测，以保障国门安全。例如，自福岛核泄漏污染事故发生至2012年8月，仅宁波口岸就陆续有多起、总数为8000多吨的环保项目不合格进口废物原料被挡在国门之外。与此相应，中国各机场口岸均启动了核辐射监测设备。贸易壁垒造成的经济安全威胁。技术性贸易壁垒以国家和地区的技术法规、协议、标准和认证体系等形式出现，包括了科学技术、卫生、检疫、安全、环保、产品质量和认证等诸多技术性指标体系。2012年，我国有23.9%的出口企业受到国外技术性贸易措施不同程度的影响，导致我国全年出口贸易直接损失685亿美元，比2011年增加62.4亿美元。污染物造成的公共安全威胁。产品在生产、加工、运输等一系列环节中易受到污染或有毒有害物质的侵袭。2011年我国收到出口国家或地区的食品不合格通报的原因共涉及16大类，其中农兽残、微生物、食品添加剂等安全卫生项目占到69.53%。另外，旧电子物料、二手服装、工业及放射性废料等“洋垃圾”回收少、填埋多，给我国的大气、土壤等生态环境带来难以修复的破坏。总之，对于防御和应对上述种种“非常规灾害”，检验检疫有着极其重要的体现“灾防性”的安全维护职能。近十年来，我国检验检疫部门累计截获各类动植物有害生物4000多种、200多万次，成功阻击疯牛病、非洲猪瘟、地中海实蝇等重大动植物疫病疫情传入。2013年，全国检验检疫系统共截获有害生物4716种、61.02万次，同比分别增长8.89%和5.32%。其中，检疫性有害生物320种、5.37万次，同比分别增长12.68%和5.5%。各口岸共从旅客携带物、邮寄物中截获各类禁止进境的动植物及其产品412717批次，发现有害生物39351批次，同比分别增长15.56%和25.25%。2013年全年仅从邮寄物中截获的各类禁止进境的动植物及其产品就多达15994批次，发现有害生物1533批次，同比分别增长36.68%和12.14%。“非常规战争”与检验检疫的“国防性”安全职能非传统安全威胁引发的“战争”是一种“非常规战争”，根本特点是使用“非致命武器”，其不仅使战争简便、随意、可行，而且给受攻击国带来深重的生态环境破坏与各类人道主义灾难。之所以称这类战争为“非常规战争”，是因为“非武力、非军事，甚至是非杀伤、不流血的方式也同样甚至更可能有利于实现战争目标”。由非传统安全威胁引发的“非常规战争”，将是国家之间的一种新的战争形式。这种战争并非是“领土之争”，也不是传统的“主权之争”，而是利益安全场域和社会心理安全场域中“软边疆”上的利益争夺与“综合国力”上的力量消解，甚至可以对受攻击国造成全民侵害或代际侵害以达到无形中打败对方的目的。从检验检疫的角度看，“非常规战争”主要有五类：“生物战”。生物入侵和生物威胁会带来生态灾害，而运用生物武器或生物战剂来进行攻击则会形成一场看不见的“隐形战争”。在传统安全中，将生物武器用于军事战争早就有之，如细菌战等。在非传统安全中，用生物武器进行看不见的战争则是很现实的威胁。生物武器特别是基因武器的特点是杀伤力大且成本低和可批量生产，传染性强且难防治和施放手段多样，保密性强且有分辨力和只攻击敌方特定人种，使用方法简易且能对敌方产生强烈的心理威慑作用。为此，“生物入侵”、“生物危害”、“生物威胁”、“生物战争”、“生物国防”、“生物疆域”、“生物安全防备”、“生物安全战略”等概念开始被提出和流行。“贸易战”。贸易保护而导致的贸易摩擦与冲突往往是引发非传统“贸易战”的重要原因。本世纪初以来，欧美与中国的纺织品贸易争端以及对多种商品的“反倾销”、美国在汇率问题上对中国的施压等都是“非传统贸易战”的不同表现。据国家质检总局调查统计，从2005年到2011年，中国出口贸易遭到国外技术性贸易措施影响而减少的出口损失逐年增加，从2005年的288.13亿美元增加到2011年的622.59亿美元，比“两反一保”（反倾销、反补贴，特别保障措施）对我们造成的损失还要大，除了经济损失，还对中国国家形象和企业声誉造成恶劣影响。“信息战”。“海湾战争前夕，伊拉克军方曾为防空系统进口了一批电脑，美国军方得知这一情报后，就派人秘密将载有病毒的软件封装到主板用的芯片中，然后将此电脑通过法国商界倒手卖给了伊拉克。到海湾战争空袭前，美军方以无线电摇控的方式，将隐藏在主板芯片中的电子定时炸弹病毒激活。瞬间病毒迅速蔓延，致使伊拉克的预警、指挥、通信和火控等系统都陷入瘫痪。”这是通过国际贸易而实现的“电脑战争”。目前，由于量子技术的发展，利用国际贸易手段进行信息攻击的可能性更大，“随着量子信息科学技术的不断突破，将会推动信息化战争产生新的飞跃”。“垃圾战”。全球每年约产生2000万至5000万吨电子垃圾，其中70%被倾销到亚洲。据美国国际贸易委员会的数据，从2000年至2011年，中国从美国进口的垃圾废品交易额从最初的7.4亿美元飙升到111.5亿美元，占2011年中国从美国进口贸易总额的11.1%，仅次于农作物、电脑和电子产品、化学品和运输设备。“洋垃圾既危害中国消费者的健康和安全，也污染了环境。中国从美国进口的废弃果汁盒就曾繁衍了5.5万只以上的苍蝇，废弃塑料制品需要上百年才能降解，焚烧电子垃圾产生有毒害气体，废弃金属排泄严重染污水源，诸如此类的危害不胜枚举。”“质量战”。“质量战争，就是围绕产品质量展开的没有硝烟的经济战争。”2007年，以美国为首的部分国家对中国产品的质量提出质疑，引发“中国制造”的信誉危机，危及中国出口企业，直接影响了中国经济。质量问题是产生“不定时炸弹”的主要原因。针对上述这些“非传统”性质的名目日渐增多的隐形“非常规战争”（如“经济战”、“金融战”、“石油战”、“生化战”、“能源战”、“水资源战”等），检验检疫的安全维护职能必然要具有国家安全的“国防性”特征，因而检验检疫中的卫生检疫可称之为“卫生国防”、动植物检疫可称之为“生物国防”、质量检验可称之为“质量国防”，等等。上述列举的这些“非常规战争”往往是传统安全与非传统安全相互交织，具有“多向度”、“不对称”、“共时性”、“超限度”的特点，且把“安全边界扩展到了政治、经济、资源、民族、宗教、文化、网络、地缘、环境以及外太空等多重疆域”，在不同程度上超越了现行国家安全体系的能力范围，带来了国家安全某种“军事力量无效化”的“防御困境”，成为各个国家未来需要面对的普遍性安全课题。“场域安全”与检验检疫安全职能新定位面对深度全球化的“大贸易”、“大通关”、“大口岸”、“大物流”的形势，检验检疫尚存在许多问题，如“法律旧、问题新”，“人员少、任务重”，“开放口岸多、监管难度大”，“贸易壁垒多、国别差异大”，“领域标准多、疫病疫情变化快”，“执法要求高、社会认可度低”，“信息共享弱、跨界协同差”，“技术标准散、隐性危害大”等，这就更需要我们重视对检验检疫的非传统安全分析，着力建构中国特色检验检疫理论与体制，着力提升检验检疫风险预警与快速反应能力，着力加强检验检疫与海关全面联网与合作等。为了重新对检验检疫的安全职能进行考量，就需要通过在理念上对“场域安全”进行探究来提升检验检疫在国家安全治理中的地位与作用。“场”是一种表达事物在特定空间与时间中具有某种关系特征与状态的指称，如“电场”、“磁场”、“引力场”等。在物理学中，场是以时空为变量的物理量，它至少有四种基本性质：第一，场是“延伸至整个空间”的分布状态，是一个“全空间”的概念；第二，场又是“具有无穷维自由度”的动力系统，是一个“多变量”的概念；第三，场还是“一种其量值因时空而变”的强度存在，是一个“量值性”的概念；第四，场还可以是“与时间变动相关联”的函数关系，是一个“时变性”的概念。场的这些物理性质构成了“物理场”运动的规律与效应。把物理学中的“场”引入到社会“安全场”中，“全空间”、“多变量”、“量值性”和“时变性”特征词可以用“整体性”、“交织性”、“强弱性”、“动态性”特征词来替代。引伸到安全研究领域，场则是以时空中的关系为变量的社会量。由于社会领域较之物理领域更具有关系的复杂性，用“场域”来替代“场”更能反映这种复杂性。也就是说，由“场”的概念拓展到“场域”的范畴，除了物理时空中的关系特征与状态外，还聚加了人的活动所表现出来的某种时空集叠状态与某种社会专有活动性质。“场域”则是“时空范围”与“活动领域”的组合，是时空关系状态与活动性质特点的组合，是“场地”、“场所”含义与“关系”、“状态”含义的叠加与复合，如“商场”，不仅指从事商业领域活动的场地或场所，还指商业领域中的特定关系与状态；同样的还有军事领域的“战场”，政治领域的“官场”等。在安全研究中，“场域”范畴较之“场”的概念更好地表征了安全要素构成的社会关系的集合特征。根据“场有哲学”关于生命是一种“场有”的理论，安全也是一种“场有”的状态，也就是说，关联着多行为体的安全不仅是一事一物的没有危险或威胁的持存状态，而且是与事物相关联的没有危险或威胁“关系”的持存状态。由此可以得出对“场域安全”的基本理解：即“场域安全”是指与安全相关联的、具有特定活动性质的、没有危险或威胁的关系状态，它强调的安全不是一种单一的、线性的、局部的、纯技术的安全，而是复合的、非线性的、整体的、技术与价值混合的安全。“场域安全”更强调反映在安全问题上的社会活动的复杂关系，更凸显多重“时空关系”与多种“活动性质”在安全问题上的叠加、复合与交织。从检验检疫领域来看，如“主权安全”与“人的安全”、“社会安全”的叠加、复合与交织；“政治安全”与“经济安全”、“环境安全”、“公共卫生安全”的叠加、复合与交织等。提出“场域安全”的目的是要强调运用“场有思维”来考察安全，把安全看作一种具有“整体性”、“交织性”、“强弱性”、“动态性”的“效应”，继而对安全的维护也会具有更为合理与有效的筹划与实施。用非传统安全的视角来分析“检验检疫”的安全职能与作用，检验检疫的“场域安全”性质就凸显出来了。检验检疫不仅是一种通过某种技术对某一法检对象进行检验检测与判定的“技术安全”，而且还是通过安全标准的设定与落实来体现人的安全维护的“价值安全”；不仅是保护贸易顺利进行与合理交换所折射出来的“经济安全”，而且是维护环境不受破坏的“生态安全”；不仅是从多方面保护生存秩序的“社会安全”，而且是在特定领域体现主权的独立与维护的“国家安全”，甚至还是通过公共卫生安全保障、质量安全维护等旨在保护他国乃至人类生存发展的“区域安全”与“全球安全”。随着全球化时代的人流、物流、信息流、体制流的增加，安全的“外溢效应”也日趋增加。国际安全问题的国内化与国内安全问题的国际化是现时代安全现状的一大特征。作为一种全新的政治现象，国际安全问题与国内安全问题的相互转化呈现出的主要特点有：“相互转化的速度加快，范围更大，涉及的领域也更为广泛；往往会产生影响持续扩大的蝴蝶效应；其产生的影响和后果具有因国家而异的非线性特征。”与此相应，检验检疫的安全维护功能，也从较狭义的“口岸公共安全”或“国门安全”拓展到了直接关系到国际、出入境、国内等全方位的具有整体关联性的“场域安全”，成为了国家安全治理中越来越重要的一个方面。用“场域安全”来重新界定和理解“检验检疫”的安全职能，凸显了检验检疫安全职能发挥所应具有的“全空间”的“整体性”、“多变量”“交织性”、具有量值的“强弱性”、因时而变的“动态性”等特征。在未来的发展中，检验检疫要发挥好其维护国家安全、社会安全和人的安全的作用，需要确立“前伸”、“内延”、“中转”、“外联”和加强“应急”与“反恐”的总体思路，拓展与实现检验检疫的“场域安全”维护职能。“前伸”，即对安全的防护追溯到国外的“源头”，强化事前把关，设置市场准入门槛。前伸包括加强与国外政府部门的合作，如“中国欧盟非食品类消费品快速预警系统”已成为国际产品质量合作领域的典范，目前我国正在与欧盟建立一个国际间“无缝监管”的闭环系统。“后延”，即对安全的防护延伸到国内“源头”。在出口安全的把关上，不作政府层面的强制检验要求，由企业按进口国标准实施生产并承担责任。在我国，检验检疫部门开展了很多与地方政府、企业的联动，提前介入检验，实现产品监管前移。“中转”，即由有一定资质与技术水准的第三方介入安全检测。在当前形势下，我国检测机构疲于日常重复检测，同时还存在“检不了”、“检不出”等现象，由第三方检验机构代表政府对进出口商品进行检验，承担“法定检验”任务，政府则强化对这些机构的管理，即通过实施严格的认可、监督管理，既确保了检验质量，又节约了公共资源。“外联”，即与公共安全相关部门进行协作联动。检验检疫部门需要加强与海关、农业、卫生、畜牧、渔业、环保等部门协作配合，做到“信息互换、监管互认、执法互助、安全互保”。有些国家一旦发现某产品有缺陷，可快速反应，启动快速预警系统，并采取终止或限制有问题产品的进口、销售、使用等紧急控制措施。“应急”与“反恐”，即建构专门机构对各类紧急事件与恐怖主义危害进行预警与防控。口岸是恐怖袭击所涉及的重要场域，检验检疫作为特定的“场域安全”维护措施，还需要考虑“应急”与“反恐”的能力建设，甚至需要采取“军检合作”方式进行核生化等反恐能力建设，构建一个口岸核、生物、化学有害因子全面监测的检验检疫反恐应急体系。根据检验检疫所涉及的安全性质与范围的特殊性，无论是日常出入境的“进口”还是“出口”，抑或是不同安全领域中的非常规“灾害”或“战争”，背后都关联着国家与民族的生死存亡，关联着人民大众的生命与健康。特别是在世界贸易竞争日益激烈的情况下，我国在“走出去”战略中成为世界性贸易大国，而出口产品质量不合格则会造成诸多经济和政治上的问题。检验检疫的“技防性”、“灾防性”和“国防性”安全职能特征，涉及国际安全、国家安全和国内安全的方方面面，联结着人的安全、社会安全的方方面面，且这些方面存在复杂多样的交织与互动，形成了一个庞大的安全“连续统”。因而，把检验检疫的“场域安全”问题纳入国家安全的议题、置于公共安全体系的建构与完善中，无疑具有相当重要的现实意义。（略）作者简介：余潇枫，浙江大学公共管理学院教授、博导，浙江大学非传统安全与和平发展研究中心主任。研究方向为非传统安全与公共危机管理。主要著作有非传统安全与公共危机治理、人格之境：类伦理学引论（合著）、国际关系伦理学、比较行政体制：政治学理论应用等。