城市基础设施建设与管理

城市基础设施建设与管理0.引言 城市基础设施是城市形成和发展的基础，是城市社会经济事业发展的载体，是发挥城市在统筹城乡经济发展、加速城乡一体化进程中主导作用，是实现城市现代化的重要物质条件。随着城市社会经济事业的迅猛发展和城市化进程的快速推进，城市的地位和作用更加突出，赋予了城市基础设施新的内涵和特性。如何做好城市基础设施建设的管理，处理好基础设施建设与管理间的相互关系是确保城市更加合理健康发展的重要因素。本文就以烟台市福山区为例，谈谈城市基础设施建设与管理中存在的主要矛盾和问题，以及提出一些对策和措施。 1.城市基础设施建设 1.1城市基础设施的概念 城市基础设施是为城市经济发展和市民生活提供便利条件和配套服务的各类设施，包括公用事业、公共工程、城市环境和交通设施等，是城市赖以生存和发展的基础，在城市发展中处于重要的先导地位。具体而言，城市基础设施包括以下几个方面的内容：一是城市交通，如城市道路、桥梁、隧道、地铁、轻轨、汽（电）车、出租汽车、航空、铁路、长途公路运输等；二是环境保护，如垃圾收集和处理、污水收集和处理、防火、防洪、园林、绿化等。此外，还有能源、供排水、邮电通信等。 1.2城市基础设施的特点 1.2.1城市基础设施建设是城市发展的基础作为城市基础设施，它既是促进城市社会经济事业发展、满足人民群众生产生活的基本条件，又是保障城市安全运行、改善城市环境、提升城市承载水平、增加城市容量和发展后劲、发挥城市功能、实现城市稳定协调发展的基础。一个城市要发展，就必须要先打好基础，因地制宜，科学预测，超前进行城市基础设施建设。 1.2.2城市基础设施建设具有系统性 一个城市的基础设施建设是以整个城市为其预测基础和发展目标的。其服务方式、供给方式、输送渠道等都是分别在相关特定的系统中实现的。如道路网络系统形成城市道路骨架，联系城市内外交通；水、电、气、通信等各种管线各自形成网络系统，把服务输送到千家万户。城市基础设施建设的系统性是部分公用行业具有垄断行为的重要原因之一。 1.2.3城市基础设施服务的公共性 城市基础设施是一个公共的开放系统，它的产品是为全社会、全体市民服务的，这是它有别于其它商品的一个显著特征。一方面由于基础设施的自然垄断特征，其产品，特别是生活必需品的使用都不能以个人的意志而转移；另一方面，由于社会公平、保证稳定的原因，政府采取行政手段对一些公共服务产品实行价格控制，致使部分公用企业以市场经济产品制造成本，按计划经济的商品价格销售，企业的投入和产出脱节。 1.2.4城市基础设施效益的社会性 城市基础设施的公共性决定了城市基础设施效益的社会性。城市基础设施大多是公用事业，所提供的产品和服务都必须把社会效益放在第一位，把推进城市发展、满足人民群众的生产生活需求作为其提供产品和服务的主要目的。因此，投入是政府的，产出是全社会共享的必须把投入与产出的问题放在整个城市经营活动中来统筹考虑。 2.城市基础设施建设管理 2.1城市城市基础设施建设管理的内容 现代的城市基础设施的管理不仅包括城市供电管理、城市供水管理、城市供气管理、城市道路管理、城市灾害管理等广义的内容，也包括以提高经济效益、满足市民需要的消费经济领域的城市管理概念，同时也涉及到人口、治安、社团组织、社会福利等在内的城市社会管理。现代化城市的管理是以城市基础设施为重点，以发挥城市综合效益为目的的综合管理。 2.2城市基础设施建设管理的职能 城市基础设施建设管理主要是实现政府从基础设施生产领域逐渐退出的目的，实现政企分开，提高政府工作绩效，减轻政府财政压力；将市场机制引入基础设施供给中，提高基础设施供给质量与效率；对市场供给基础设施的弊端实行规制，克服市场供给的盲目性，在保证基础设施供给效率的基础上，保证消费者利益。 3.烟台市城市基础设施建设与管理的现状 从2002年伊始，烟台市政府就提出了“改造提升老城区”的思路。那时的烟台市：城市中心老城区的市政基础设施不配套、区片没有集中供热的管道燃气设施人居环境对于市民而言，无疑是最珍贵的，于是烟台市政府安排专项财政资金，从居住人口最密集、问题最多的社区入手，在全国创造性地啃起了旧城改造的“硬骨头”。至2003年底，成功完成了东山、毓璜顶两个街道办事处18个社区的环境改造，人们拿着锦旗找到了市政府当年，烟台首先捧回了“中国人居环境范例奖”的奖牌。2004年，烟台市政府一鼓作气，继续开展旧城区改造，并得到建设部的认可，拿下了人居方面的更高层次奖“中国人居环境奖”。旧城区的改造，城市基础设施建设的不断完善，这些都悄然地改变着烟台市的面貌，绿地在增加，街巷变得齐整，健身、休闲小广场遍布社区终于在2005年烟台市获得了“联合国人居奖”，烟台市的建设经验在全国得到推广。这一奖项的获得可以说明烟台市在城市基础设施建设和管理中取得的一点成绩。 4.烟台市城市基础设施建设与管理中存在的问题 虽然在城市基础设施建设方面烟台市取得了一定的成绩，但是也不得不看到其中存在的问题，以烟台市福山区为例，在其建设发展过程中城市基础设施建设与管理就存在许多的问题，下面就以其中主要的几个方面为例简单分析一下。 4.1城市规划和基础设施建设的滞后 城市建设管理和发展，关键是规划，如何使规划思路和规划风格，适应需要，应该是城市规划管理部门当务之急解决的问题。在积极推进城市化和城市现代化进程中，大幅度扩张经济总量、加快扩张城市规模与循序渐进完善城市功能一直处于矛盾之中。4.1.1整体空间格局需要进一步明晰 随着经济建设和城市开发的飞速发展，福山城市人口和城市建设用地规模也在不断增加，在从村镇建设向有规模的城市建设转变的过程中，城区内部在城市空间层面上的发展存在着无序和不协调的问题。表现为城市在追求确定的经济目标时，往往难以顾及合理的规划、建设质量，致使城市道路、绿化、市政基础配套设施滞后，最终增加城市管理的难度，也影响管理的质量。 福山区内由于土地用途混杂，且建设时间大多为上个世纪90年代之前，因此，主要街道景观的直观表象相对破旧，并且“各自为战”，缺乏整体氛围。很难与包括福海路、河滨路、永达街、永安街等已经修整一新的城市主要街道相适应，更谈不上现代化的都市景观。 4.1.2各功能区域的边界不明晰，缺乏特色，基础设施缺乏 现状区域内用地犬牙交错、功能各异，缺乏整体考虑与主导方向。而一些行政事业单位、文教学校等用地占据沿街和交叉口等重要位置，同时区内分级的生活服务与配套设施缺乏且大多不成规模。当前我区城市规划虽然在扩张经济总量和城市规模上有所成就，但由于受传统观念和财政投入等多方面因素的制约，规划工作不够科学全面，给城市管理带来了明显的负面影响。4.2科学的管理机制难以形成 由于福山区城市管理体制尚未理顺，条块关系不够协调，法制不健全等原因，城市管理难以形成合力，难以形成共同负责，共同参与管理的制约机制。城市管理仍处于行政管理与依法管理并存，人治与法制相连，执法与抗法同在的复杂矛盾冲突中，严重阻碍了城市管理走上科学、长效的管理轨道，影响了城市基础设施建设的发展。 4.2.1管理观念上的错误认识 “重建设轻管理”、“先建设后管理”、“重经济效益，忽视社会效益”、“重眼前利益，忽视长远利益”的观念还未真正扭转过来，城市管理还未摆脱传统管理的模式和框框，造成城区环境脏、乱、差的状况未得到根本改变。 4.2.2管理体制不健全 城市管理体制条块纵横交错，政出多门，各自为政，说起来齐抓共管，实际是相互推诿扯皮，削弱了管理权威，使城市整体功能难以得到发挥，事权、财权过于集中在“条条”，城管部门责大权小，难以起到协调作用。 4.2.3管理手段不合适 有法不能依，违法抗法现象时有发生，行政执法缺乏必备的约束力和强制性，违章建筑、无牌门店、乱设摊点、乱排乱放等违法违规行为的查处需要公安、建设、工商、环保等部门的大力支持，联合执法才能顺利开展，但目前各部门之间的协调统一还有待加强。 4.3对城市可持续发展的忽视 城市环境基本是一个人造环境，是人类与环境在特定空间地域的有机结合和对立统一，这就决定了城市生态环境的脆弱性、依赖性。而目前福山区的建设发展，努力追求经济的增长，忽略了对资源的浪费和生态系统的破坏，在措施上环境建设滞后，仍然不自觉走着先发展，后治理的老路，在管理上整治力度不足，监管不严造成城市环境恶化。这些都是城市基础设施建设和管理中存在的问题和矛盾。 5.针对城市基础设施建设和管理中存在的问题提出措施和对策 针对上述出现的问题，在福山区进一步的发展建设中，已经制定并采取了许多积极有效的措施。 5.1科学合理的城市规划避免重复建设 福山区在准确把握区情和发展趋势的前提下，继续加大城市基础设施投入力度,不断加快城市基础设施建设步伐，全面实施了“完善提升北部工业区、加快改造中部老城区、重点沿夹河流域向南拓展新城区”的城市建设方略。他们聘请国内外专家参与城市规划设计，并引入市场竞争机制，吸引国际知名规划设计院竞标参与规划设计，确立了“一张蓝图干到底，年年建设不走样”的建设理念，确保城市建设的整体性、稳定性和长远性，极大地提高了城市建设的品位与档次。去年以来，该区先后投资1亿元，高标准完成了五区连接路、同三高速路两大出口绿化改造等重要任务，先后推出了河滨广场、健身公园等一批靓点工程。银河广场、夹河岛公园、福海路综合改造等工程也在加紧推进中。 5.2在可持续发展，生态发展的思想下进行基础设施建设 在加快城市建设的同时，福山区注重加强生态环境建设与保护，提升城市形象。他们加强了城区生态环境基础设施建设，集中开展了城区绿化、美化、亮化工程：投资近百万元，在河滨路绿化带内安装了喷灌系统，并采取分段包干的方式搞好绿化美化养护管理；高档次绿化美化了高新区，完成了城区主次干道绿化及改造工程。去年以来，该区城区绿化总面积达485.44公顷，人均占有公共绿地面积14.2平方_米，城区绿化覆盖率达36%。同时，他们积极推进城区污水管网、天然气和热力管网、夹河综合治理等工程，并重点抓好企业污染治理，优化水资源配置，有效地控制了新污染源的产生，净化了城市环境。该区还大力倡导文明行为，提升城市软环境，并对马路市场、户外广告、乱搭乱建、卫生死角进行了集中清理整顿，大大改善了城区环境和城市管理秩序。 5.3坚持依法行政，强化城市管理，走法制化的道路 依法行政，就是追求城市管理的法治化，是城市管理的方向，它要求管理主体依照法律管理城市的各项公共事务，同时也包括对管理主体的法制约束。只有走法制化的道路，城市管理才能跟上城市快速发展的步伐。依法行政，强化城市管理，要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。目前，城市管理的法规、规章还是比较系统的，可以满足城市管理的基本需求。但从城市管理的法治化，仍要在严格执法和依法行政下功夫。一方面执法不严，管理力度不够，出现一些管理不规范的法外施恩行为，甚至人治高于法治，使法规显得苍白无力，干扰城市经济和社会发展的有序进行，给城市环境、城市生活、生产带来诸多的问题；另一方面，执法主体和执法者的素质不高，影响依法行政和公正执法、文明执法。纠正这些偏差，一是加强宣传和教育，通过各种方式、广泛宣传城市管理的政策法规，让城市管理政策法规家喻户晓，人人自觉规范自己的行为；二是强化执法力度，尤其对一些重点难点问题，依照有关的法律法规，加大处罚力度，使之不敢轻易触犯条例和规章；三是要规范管理，通过制定严格的管理制度，以制度管理人、约束人，并加强执法人员业务培训，做到管有依据、罚有力度、惩有程序。 5.4树立建管并重的观念 抓好城市基础设施建设，必须在提高管理水平上下功夫。要充分发挥城市基础设施建设的投资效益，提高其运行使用寿命，加强管理至关重要。目前，要着重解决两个问题，一是要抓好城市基础设施建设投资管理，加大政府投资和工程管理方式的改革力度。加强工程预决算审计，坚持收支两条线，把建设资金的拨付与工程建设速度和建设质量的考核结合起来，强化财政对城建资金使用的监控，力争用较少的钱办较多的事。二是抓好城市基础设施的维护管理。面对民营经济的进入和建设主体的多元化，市区必须在城市基础设施的管理和维护上制定统一的管理维护规定、政策、标准，按照所有权与管理权分离的思路，将维护管理推向社会，由规划和建设行政主管部门加强监督，提升城市基础设施管理养护水平。 6.结语 城市基础设施建设是一项系统而复杂的工程，而城市管理是政府为保证城市基础设施建设健康、高效进行以及其他各项活动有序进行采取的必要的调控行为，是政府的主要职能之一，是建设现代文明城市不可缺少的要素。从根本上讲，城市管理的最终目标，是改善城市人民的生产生活环境，促进生产力的发展。所以我们要不断探索，与时俱进，调整、制定不同时期、不同阶段的策略，以适应新形势下城市管理现代化的需要。 现在福山区正积极转变思路，运用科学发展观指导管理城市建设，高起点规划，高标准建设，转眼间，宽敞笔直的城区道路，高档气派的现代化小区，景色迷人的城市环境，无不昭示着福山区日新月异的变化。中国城市基础设施建设（一）城市化与基础设施建设 城市基础设施状况是城市发展水平和文明程度的重要支撑，是城市经济和社会协调发展的物质条件。2005年中国城镇人口5.6亿，城市化率达43.0，随着城市人口不断增加，对城市基础设施需求也不断增加。2005年城市市政公用设施固定资产投资完成5602亿元，占同期全社会固定资产投资总额的6.32，城市基础设施建设的发展，为城市化进程提供了物质保障。 中国建设部城市统计公报显示，中国城市供水日生产能力从1999年的562万立方米增长到2005年的872万立方米，增长了55.2%；煤气日生产能力从202万立方米增长到414万立方米，增长了105%；天然气储气能力从22万立方米增长到1023万立方米，增幅高达44.5倍；城市道路长度从3032公里增长到10170公里，增长了2.35倍；城市污水日处理能力从224万立方米增长到1309万立方米,增长了3.8倍。2005年底，全国城市蒸汽集中供热能力和热水集中供热能力分别为8160吨/小时和1.9万兆瓦，集中供热面积25.2亿平方米；城市轨道交通运营线路长度114公里，排水管道长度1.3万公里，城市生活垃圾日处理能力3.7万吨。 基础设施的增长不仅是城市容量的基础，更是城市生活品质提高和城市文明的保证。城市供水设施保障城市居民饮水具有卫生标准。2005年中国城市自来水供水总量达到501亿立方米，居民家庭用水量达到172.5亿立方米，用水人口32682万人，人均日生活用水量204.1升。城市燃气工程建设使居民用上了洁净方便的煤气、天然气或者液化石油气。2005年全国人工煤气供应总量255.8亿立方米，天然气供应总量210.5亿立方米，液化气供应总量1222.0万吨，城市用气人口达到29488万人，燃气普及率82.2。全国城市拥有公共交通车辆30.96万标台，每万人拥有公共交通车辆8.63标台，城市公共交通全年运送乘客483.7亿人次，城市出租车辆93.7万辆，为方便市民工作、购物、娱乐、交流提供了物质条件。 （二）城市基础设施建设水平 近年来中国城市基础设施的现代化程度显著提高，新技术、新手段得到大量应用，基础设施功能日益增加，承载能力、系统性和效率都有了显著的进步，推动了城市经济发展和居民生活条件改善。 1.基础设施领域拓展 随着生活水平的提高，中国城市基础设施除了交通、能源、饮水、通讯等的供给外，已经扩展到环境保护、生命支持、信息网络等新的领域。 一是城市信息网络设施建设日益受到重视。数字化建设成为城市建设新宠，信息网络构成城市发展的基础性条件。以移动通讯和互联网为代表，城市移动通讯和网络基础设施建设异军突起。2006年全国城镇用于信息传输、计算机服务和软件业的固定资产投资达到1786亿元。在北京市总体规划修编中，通信网络的专项规划覆盖辖区1.67万平方公里，五年拟建设4000沟公里通信管道，总投资达20多亿元。 二是防灾减灾、处置突发事件的能力建设受到重视。城市紧急避险平台、消防和人防设施、紧急医疗救护设施等成为城市基础设施建设新的重点。城市基础设施不仅要保持良好的运行状态，还要保证在特殊情况下不中断。提高城市基础设施安全保障系数，建设供电双回路及多回路、备用水源、备用气源、备用热源、备用通道等得到加强。 三是基础设施构成明显变化。除增加信息网络、城市应急设施和备用设施外，环境保护设施和电力、天然气等洁净能源建设份额明显加大。原有设施的改造、升级和换代成为重要建设内容。 四是基础设施的技术条件进步显著。新技术、新材料不断得到应用，技术和装备水平普遍提升，例如为了提高饮用水的水质标准，自来水厂进行净水工艺技术改造，除常规处理工艺外，实施预处理工艺，同时对供水管网、供水检测、供水计量、再生水生产等普遍进行技术更新和升级。 2.城市基础设施科学合理规划 城市基础设施建设与城市发展的均衡协调是保证城市科学发展、可持续发展的前提。这种均衡协调包括基础设施与城市规模、功能和空间的均衡，与城市发展阶段和城市外部环境的均衡，城市基础设施系统本身以及各个子系统的完整性和有效性，各子系统之间的均衡和协调等等。在强调均衡的基础上，城市基础设施的投资建设必须适度超前，避免建设滞后和盲目性。所以科学合理的城市基础设施发展规划是重要前提。以城市供水为例，建设部政策研究中心的资料显示，要基本满足约3.5亿人口在饮用水数量和质量上的需要，解决全国近400座城市的供水紧张矛盾，估计到2010年约需供水投资2000亿元。建设部以2004年为现状水平年，以2010年为规划近期，以2020年为规划远期，编制了城市给水系统布局、净水厂改造和建设、供水管网改造和建设、再生水设施建设等规划。这一规划的制定和实施，不仅将满足全国城市发展对供水的需求，还将大幅度地提升水资源的利用水平。根据国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要和国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定，建设部提出2007年底前基本完成对运行超过50年及老城区严重漏损的供水管网改造工作，到2010年全国城市供水普及率达到95%。 3.加强节水设施建设 随着城市容量的扩张和人们生产、生活方式的改变，对水的需求量与日俱增，缺水已经成为制约中国城市经济和社会发展的障碍，节约用水、提高用水效率和加强水资源的再利用成为新形势下城市水务设施建设的重要内容。目前中国城镇万元工业增加值水效率较低，城镇供水管网漏损率达20%左右。提升节水能力，增加水资源再利用设施是节水重要环节，“十五”期间，中国城市每年平均节水约35亿立方米以上，2005年达38亿立方米。2005年全国城市工业用水重复利用率提高到83.6%；人均日生活用水量由2000年的220.21升减少到204.1升,呈稳中有降的趋势，用水结构朝着合理的方向调整。在城市供水管网改造力度不断加大的同时，中国全面推进节水型技术、设备的研究和应用，加强用水设备的日常维护管理，推进中水回用、雨水收集等水资源再利用基础设施建设。 4.推进节能设施建设 “十一五”规划确定全国单位GDP能耗比“十五”期末降低20%。城市耗能是中国能源消耗的主体，实现“十一五”能耗降低目标首先取决于城市基础设施的升级和改造。城市冬季供暖和夏季制冷是城市节能的主战场。目前建筑能耗占全国能源消费的20%左右，而采暖和空调能耗约占建筑能耗的65%左右，供热采暖年耗能约为1.3亿吨标煤。按“十一”规划要求，全国节能2.4亿吨标煤，其中建筑节能1.01亿吨，供热采暖须承担至少1/3。集中供热比分散小锅炉供热效率高50%。适应中国能源条件和居民居住状况，加快城市集中热源和管网等供热基础设施的建设，运用先进适用技术改进和完善集中供热系统，在满足居民采暖需要的同时提高能源利用效率和改善环境质量。据美国1995年对商用楼宇终端能耗消费的统计，CHP的供热只能解决29%的用能及提供电力，而CCHP可以提供47%的用能及电力。近年来中国CHP在大城市中发展较快，北京、武汉、上海等有天然气供应的中心城市，严格限制煤炭使用，天然气热电联供正在逐渐兴起。部分城市在拥有燃煤热电厂的基础上正在建立CCHP系统。与此同时一些城市在开发和利用地热、太阳能等可再生能源及清洁能源供热等方面取得了进展。美国关键性基础设施分类20世纪末21世纪初波及全球的一系列恐怖主义行动表明，人类社会进入了一个新阶段。在军事对峙中利用人数不多的小分队甚至是几个“敢死队员”便可完成重要的政治任务。当前，在对那些因自身遭到破坏而给国家和民众带来巨大损失的目标进行研究时，正确的做法是不仅要研究军事领域的设施，更要将民用领域的设施作为首当其冲的对象来研究。这些民用设施中的任何一个发生故障或被摧毁，根据“级联效应”，其造成的损失足以与对武装力量实施打击所造成的损失相提并论。 这种具有潜在危险性的设施一旦被摧毁，就会引发重大的政治和军事后果。为了将其系统化，国外大多数国家使用了“关键性基础设施”这一术语。“关键性基础设施”指的是“对国家具有重要意义的物理或虚拟的系统及资产的总和，其瘫痪或被摧毁将对国家国防、经济、卫生和安全领域产生破坏性影响。”（2001年美国爱国者法案） 国外将关键性基础设施划分为以下类别： 完成国家安全保障任务所必需的基础设施； 在完成国家安全保障任务时虽然不直接启用，但却是用来保证完成这些任务的基础设施正常运行的设施； 达成国家目标所必需的设施，其失效将会削弱国家的安全和经济福利水平，或者对国家声誉、国家精神以及对国家的信任感产生不良影响。 这些设施包括：保障政府、国防、卫生、财政信贷、银行和科研领域、工业、能源领域的活动正常开展的设施、包括核电站、石油天然气设施在内的保障工业和能源部门正常运行的设施、粮食供应和交通保障设施、包括供水、通讯、民防设施在内的市政公用设施（表1中介绍了在美国受到保护的关键性基础设施和主要资源的数量特征）。