基层公务员的激励现状研究人力资源专业

基层公务员的激励现状研究摘要：本文以人力资源管理的相关理论为基础，从基层公务员激励机制的角度出发，以工作实践中所发现的一些实际问题为切入点，对我国基层公务员的激励现状进行研究和探讨，以期达到理论指导实践的目的。关键词：基层 公务员 激励 研究1引言随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，为迎接国际化和国际竞争的挑战，适应市场经济发展的要求，在世界“政府再造”思想的影响下，我国政府的执政理念由“管理型政府”向“服务型政府”转变，职能由“全能政府”向“有限政府”转变，这就对政府机关及其公务员行使职责、提供服务提出了更高的要求。原来那种懒散、居高临下、盛气凌人的工作态度和高耗低效、繁琐的工作程序，已经严重制约了公共行政效能的有效发挥，越来越不适应新形势发展的需要。在中国，公务员具有职业稳定、工资、福利待遇优厚等优越性，与企业的激烈竞争、收益不稳定相比，多数人认为公务员职业是“铁饭碗”，尤其是基层公务员责任心不强、办事效率低、滥用职权、服务态度差等现象依然存在。比较突出的是一些基层公务员思想上安于现状，工作中得过且过，直接影响到行政效率的提高1。基层公务员中之所以存在这些消极思想和行为的问题，这与公务员管理机制、基层公务员个人职业道德、自身修养以及公务员职业的低风险都有一定关系， 但问题根本之所在是缺乏有效的激励约束机制。因此要加强对基层公务员的教育引导和激励约束，激发基层公务员工作的热情和潜能，自觉提高公共管理的能力和行政服务的水平与质量2。当前如何健全完善基层公务员激励约束机制，调动起广大公务员的积极性和创造性，成为一个亟待解决的重大课题。2基层公务员的激励现状分析人力资源社会保障部部长尹蔚民2011年公布最新数据显示，目前全国共有678.9万名公务员，其中基层公务员近430万，工作在县级以下基层的公务员占全国公务员队伍总数的左右，是我国公务员队伍的主体。2.1基层公务员激励机制取得的成效2.1.1工资水平不断提高在我国经济稳步发展的良好形势下，针对目前公务员整体工资水平较低的情况，政府多次对公务员工资制度进行了改革，这是政府在由计划经济向市场经济转型的过程中积极转变职能的一项重要举措3。提高公务员工资既能逐步改变以往因工资过低而影响工作积极性的情况，有利于增强公务员的责任感，保持公务员队伍的稳定性：又能避免公务员因个人及家庭生存发展需要所迫而铤而走险、违纪犯法。2.1.2考核制度规范化公务员考核是公务员录用、晋升、工资福利、奖惩等的基础，同时又可为人事决策提供科学指导。中华人民共和国公务员法的颁布，不仅使得公务员的考核工作逐步规范化、科学化，也为公务员的考核提供了重要依据。通过全面考核，及时发现大批优秀人才，增强培训、奖励工作的针对性和选拔使用干部的准确性，促进人事管理工作整体水平的提高和后备干部队伍的建设4。2.1.3竞争上岗成效显著竞争上岗是一种以公开、平等、竞争、择优为主要特征的干部选拔任用方法，是对传统干部选拔任用制度的完善，也是构建干部激励机制的重要组成部分。目前，竞争上岗大体有三种类型：一是“淘汰式”的竞争上岗，；二是职务晋升中的竞争上岗；三是面向社会或本系统进行公开招考领导干部的竞争上岗，范围除公务员外，还包括党群系统和个别事业单位5。2.1.4推行末位淘汰制为使公务员队伍适应新形势、新任务和新要求，一些政府人事管理部门逐步推行末位淘汰制。公务员末位淘汰制属于负激励机制，它打破了公务员身份的稳定性，使公务员产生危机感，能不断提高广大公务员的自身素质和工作效能，积极推动政府提高管理效率。2.2基层公务员激励机制存在的问题2.2.1物质生活水平较低对基层公务员激励约束机制还没有真正的回归到对人性的正确认识上来，激励方式千篇一律以精神激励为主；没有足够重视人的物质需要。目前尽管整个公务员的工资分了15级，但是大多数基层公务员的工资处于金字塔底层，公务员的工资水平尤其是基层公务员工资与发达城市公务员、企业经营管理者、高校教师相比偏低6。基层公务员普遍反映目前公务员工资上涨速度远远赶不上物价尤其是房价的上涨速度，对于大多数科级及科级以下的公务员来说，生活压力明显加大。2.2.2考核结果有失公允当前，对基层公务员的考核，主要是采取业务完成情况检查和机关集体投票相结合的制度，但这并不能全面、真实、客观、公平地反映工作实绩。机关日常考核与年终考核脱钩，或者根本就没有日常考核，而年终考核时并不完全依据全年工作实绩衡量优劣。而且有时也确实存在“走过程”现象，只是做给领导看，做给群众看，做给媒体看，考核失去了本应有的客观、公平，使得政府形象受到影响的同时，也极大挫伤了基层公务员的工作积极性。二是考核结果执行不当，一定程度上影响考核的公正性和合理性7。公务员考核结果确定以后，优秀等次的公务员和称职等次的公务员，在职务晋升、晋级增资和奖金发放等方面实际上没有多少区别，显然起不到激励先进的作用。对那些因严重违犯公务员纪律而受到记过及以上处分的人员，在受处分期限内，只是不确定考核等次，即在一定时期内（最多不超过两年）只影响晋级增资而已。上述这些问题不仅影响了考核激励作用的发挥，也不利于考核制度的健康发展。2.2.3培养力不够基层公务员管理工作在一定程度上存在着重使用轻培养的现象，基层工作头绪复杂，工作任务艰巨，时限性强，突发及临时性工作任务多，基层公务员在职期间，被赋予了较大的工作量，天天忙于处理文件和事务，疲于应付各种行政事物，很少有时间去学习提高，充实自己，在工作中也很难集中一段时间和大量人员进行系统培训，多数情况下是急学现用，临时抱佛脚，深入学习不够，致使基层公务员个人素质的提高受到了影响8。2.2.4竞争不公主要表现在个人政绩比较和人才的选拔方面。中国基层公务员的职业稳定性高，无外界劳动力市场的压力；但在竞争过程存在暗箱操作；人才选拔上存在论资排辈、任人唯亲现象，削弱了竞争的公正性9。长期以来，在行政管理体制中，激励公务员的主要因素如职务、晋升、奖励、工资等方面存在政策受束、数量受限、措施受阻的问题，调动公务员积极性和创造性缺乏应有的动力。基层公务员在基层辛苦工作了一辈子，由于受职务职数限制，虽符合条件但职务晋升机会很少，晋升条件没有明确标准，在一定程度上挫伤了工作积极性。2.3当前激励机制导致的基层公务员心理现状公务员虽然具有职业稳定、工资收入逐年增加、福利有保障的优越性和满足感。但这些满意感并不能成为激励基层公务员积极工作的内在动力。从基层公务员的实际需求来看，还存在一些消极心理状态，遏制了公务员工作积极性。其主要反映在以下方面：2.3.1 “铁饭碗”思想历史上，作为国家干部普遍抱着“吃国家粮食，领财政工资”的铁饭碗思想。虽然公务员法规定，要求对公务员的录取环节进行严格控制，并对严重违反纪律的公务员进行严惩，但事实上，除了掌握实权的部分官员因贪赃枉法而落马外，很少由普通公务员会因工作的失职而被开除公职10。所以长期以来，公务员们都普遍形成共识：公务员虽然难考，但一旦进入，就等于进了保险箱，只要不犯大错，铁饭碗就可以端一辈子再无失业之虞了。这种“铁饭碗”思想使公务员感觉不到压力，不利于调动公务员的积极性。2.3.2 “晋升难”现象几乎所有国家的行政结构都是金字塔形结构，层次越高，人数越少。在我国也不例外，不论是机构规格还是职位数量都是有限制的，基层公务员升迁的难度还是比较大的，走完一生的职业生涯往往还只是在科级以下职务等级。据资料统计显示，中国90的公务员职务等次都在科级以下，可见，如此众多的底层公务员要想实现职务晋升，竞争的激烈程度可想而知11。基层公务员在基层辛苦工作了一辈子，起点低，而且由于受职务职数限制，职务晋升机会很少，在一定程度上挫伤了工作积极性，出现思想上安于现状，工作中得过且过的现象。更为残酷的是，一些跑官要官等不良社会风气的存在，更使一些人因为没有背景关系的底层公务员把晋升当成一种奢望，在这样的竞争背景下，很多公务员缺乏自信，心灰意冷，只能发出晋升难难于上青天的感慨。2.3.3“混日子”心态相当部分公务员尤其是基层公务员把工作当成“当一天和尚撞一天钟”， 抱着“混日子”的心态12。这是由“铁饭碗”思想和晋升艰难所导致的。因为晋升无望，公务员失去了动力，工作没有了激情和目标，在工作上也难以形成竞争向上的局面。由于手中有“铁饭碗”，心中不慌，工作也就没有了压力。有些公务员只需每天按时上下班，就可以轻轻松松过一天，对工作缺乏责任感和进取心。2.3.4“脸难看”现象基层公务员尤其是乡镇级公务员处于公务员队伍的底层，他们的直接服务对象是人民大众，工作安稳，竞争压力小，工作中不求有功但求无过，缺乏开拓进取精神13。由于受特定环境影响和自身素质的局限，人民群众办事有时会存在互相推诿、遭冷遇或语言不文明等行为，这些现象在社会上引起了不少负面影响，人们总结“门难进”、“脸难看”、“事难办”、“话难听”，这一状况严重损害了公务员队伍的形象和威望。3基层公务员的激励机制存在问题的原因分析3.1激励理念有待提高基层政府在管理上普遍存在对人性假设理解过于简单化的问题。一些基层政府过于强调公务员要“为人民服务”，把他们当成地道的“政治人”和“道德人”，忽视了其“经济人”的角色，实际体现为过于重视精神激励，忽视物质激励。一些基层政府虽然认识到公务员“经济人”的一面，加大了物质激励的力度，使基层政府公务员收入有了很大的改善，但是却忽视了基层政府公务员还有社会需要和自我实现需要，忽视基层政府公务员是“复杂人”这一事实14。对人性假设的理解过于简单化，忽视了人的需要的多元化，直接导致基层政府公务员激励机制内部因素的不平衡，影响激励作用的有效发挥。3.2激励制度有待完善3.2.1考核制度不够科学在考核指标的制定方面，许多基层把数字指标，特别是经济指标完成情况当作衡量基层政府公务员业绩考核的标准。这不但严重脱离了基层当地的实际情况，也滋长了基层公务员从上到下弄虚作假的工作作风。在考核方法上，绝大多数考核采用“写评语”和填表等定性考核方法，忽视对考核对象量的分析与质的确定。考核往往只凭印象和主观感觉来进行，受考核人员除己明确受到党纪政纪处分的人员年度考核不合格外，其他不同职级、不同岗位人员的考核一律合格，甚至一些离岗人员的考核也被评为合格15。由于最终考核成绩是由领导确定，对于考核结果的真实性往往无人追究，被考核的基层政府公务员在整个考核过程中处于被动的状态，没有自述申辩的机会。这样的考核制度不但抹杀了一部分基层政府公务员的工作积极性，而且也未能通过考核改善部分人的工作态度和质量，考核并未实现它的意义和作用。3.2.2薪酬制度缺乏公平虽然国家不断对公务员现行的薪酬制度进行改革，力求公平公正，但是由于各地经济发展的不平衡，公务员的收入仍然会产生较大差距。一般来说，东部沿海地区乡镇的薪酬收入水平明显优于西部贫困乡镇，同一省份里经济发达的乡镇明显好于经济落后的乡镇。即使是同一县管辖的下属基层政府，基层政府公务员的收入也受制于当地的经济情况而存在差距。同样是在基层工作，部门不同也可能导致收入产生差距。我国实行公务员职位分类制度，根据公务员职位类别设置职务序列，职务对应相应的级别，公务员按照相应的职务和级别领取职务工资和级别工资，职务越高，职务工资越高。我国基层政府公务员92是科级以下人员，除非获得晋升，否则根本享受不到因职务而带来的各种待遇16。单纯由职务和级别的晋升来提高基本工资的做法抹杀了工资体现能力和贡献的功能，对于同一个人来说，工作表现一般的一个月和工作表现优秀的一个月工资没有差异，不能有效地激发公务员的工作热情和潜能。3.2.3培训制度有待完善 基层政府往往忽视新录用人员在试用期内的初任培训，在许多乡镇存在一个普遍现象就是很多年轻的公务员由于语言、习俗的差异，很难融入到当地的文化生活中，与同事、群众交流很困难，缺乏长期呆在基层工作的信心和成就感。另一方面，在职人员工作变动前的任职培训也流于形式，造成很多人不是把任职培训当作学习了解新职位的好机会，而是看成放松调整、公款旅游甚至结交官友的一种形式。培训以传统的课堂讲授为主，知识满堂灌，参训者普遍缺乏学习的参与意识和主动性17。一方面，沉闷填鸭式的课堂讲授法和死记硬背的考试形式使培训陷入形式主义，缺乏实际应用的能力，培训效果不佳；另一方面，一些研讨会、培训班只是为了完成上级下达的任务，走过场，淡化了工作和学习的交流。3.3激励手段有待健全3.3.1忽视物质激励一直以来，我国都非常重视对公务员的精神激励，强调公务员处于公仆地位，需要多讲奉献、少谈利益，在对公务员的激励中过分强调牺牲自我的精神激励，而否认公务员的物质利益。另外，传统体制下的以“政治挂帅”为特色的政治文化是以精神激励为主要内容的干部激励机制的文化依托。政府对基层政府公务员的激励仍然以精神激励为主，相对忽略了物质激励。3.3.2较少使用负激励首先，负激励惩戒的形式和条件在宽严和层次上存在问题，一般都采用名誉处罚和身份处罚，很少采用物质处罚，如罚款、取消特殊补贴、津贴等。其次，负激励的执行力度不够。基层政府对于惩罚激励存在很大的随意性和缺乏处罚的严肃性，除了国家公务员法和上级政府明文规定的惩戒制度外，缺少一套可以操作的、正式的惩罚制度18。虽然，目前国家和地方制定了一些竞争上岗和辞退等制度，使得基层政府公务员对这份“铁饭碗”的工作开始有了危机感，但是效果不明显，一些工作不上进、业绩平平的人仍然可以长期滞留在公务员队伍中，对犯有较大错误的人员辞退不力，这些现象都说明目前的负激励实施不到位。4改善基层公务员激励机制现状的策略4.1转变激励理念，提升基层公务员的满意度为了体现“以人为本”的管理思想，树立人力资源管理理念，我国乡镇政府公务员激励机制应建立在人性假设基础之上，尊重人性完整丰富这一事实，对人性进行全面的把握，确定相应的、适宜的管理方式19。对乡镇政府公务员的管理必须强调“以人为本”，将他们视为最重要的资源，尊重他们、关心他们，满足他们的需要，充分调动和发掘乡镇政府公务员的潜力，把人力资源由潜能变成财富。在观念层面、制度层面、组织文化、工作环境等各项建设中实施“以人为本”的管理，才能构建完善的激励机制，提升乡镇政府公务员的满意度。4.2优化考核制度，调动基层公务员的积极性4.2.1建立科学合理的考核制度首先，细化考核指标。应该吸收发达国家和地区以及企业行业的经验，分类细化考核内容，加强定量指标的比重，从而提高评估的客观性。其次，以业绩为导向。绩效考核的最终目的是提高绩效水平，因此在指标体系的设计中，应该加强对工作绩效的关注度，将体现工作效率和成果的指标归纳分类，逐级细化，能定量的尽量定量。4.2.2使用全面细致的考核方式首先，实施分类考核。由于中央和地方、各区域、各部门的基层公务员以及不同类型的基层公务员在需要等方面差别很大，所以要达到真实客观的考评结果，应该根据政府部门所处层次、地区以及工作性质的不同制定不同的评价标准和方法20。其次，扩大考核主体。群众是基层公务员工作的直接对象，对于其工作质量的好坏最有的发言权，在考核中纳入群众的意见并加大其权重是十分必要的。另外，同级和下级的评估也不应被忽视。4.2.3建立健全考核结果反馈机制考核是为了改进和提高，所以反馈是必不可少的，考核结果如果没有及时、准确的应用，那考核就会流于形式。另外，由于公务员的素质水平比较高，工作的主动性较强，他们也希望及时了解考核的状况、得到反馈，以改善自己的工作。4.3深化薪酬福利制度改革4.3.1设计合理的薪酬标准薪酬应体现地区差异与行业公平。由于我国各地区、各省市在经济发展上很不平衡，所以在设定薪酬标准的时候，应该坚持在政策层面上保持基本工资标准的一致性，同时在实际操作层面上根据各地发展的实际情况酌情变化。同时，薪酬应与同时期社会物价变动、同级别企业人员水平保持平衡。可以以国家发布的物价指数的变化为参考依据，定期对薪酬进行适当的调整，以实现与整体的经济发展相平衡。4.3.2优化薪酬结构引入绩效工资制度，调整薪资构成。薪资的设定应该体现出更强的激励性质，所以应该对现行薪资结构比例进行调整，基本工资可归并如职务工资之中，同时引入绩效工资，加强对工资外收入的监管力度。 4.3.3规范津贴福利可对现在名目繁多的津贴福利进行一次“普查”，合并相同的，删除无用的、调整不适当的，再对它们进行分类，形成一个规范化的津贴福利体系；并将所有福利货币化，将大部分的福利补贴纳入工资管理之中，增加透明度。4.4完善基层公务员培训制度基层政府和上级领导要充分重视对基层政府公务员的培训，实现培训管理的制度化，将培训作为经常性工作来抓。制定培训计划前要做好需求评估，正视广大基层公务员对培训的迫切需要，判断哪些乡镇政府公务员需要培训，以及他们在培训中所需要掌握的知识或技能是什么，做到有的放矢。同时，完善乡镇政府公务员培训机构的设置，采取多样化的教育开发途径。正规教育、成人教育、农闲培训班、职业技术演示等多管齐下，建立起一套与中国农村实际情况相结合的人力资源教育开发系统。4.5综合运用多种激励手段，最大化激励效用4.5.1物质激励和精神激励相结合由于我国乡镇政府大多处于生产力水平相对较低、经济较为落后的地区，乡镇政府公务员物质生活水平还不算富裕，对他们进行物质激励是必要的。更应当注重激发乡镇政府公务员的公仆意识和奉献精神，培养他们的社会主义品质和良好的职业道德。因此，乡镇政府公务员作为社会主义国家人民的公仆，既要讲求全心全意服务基层群众，为他们谋利益；也要注重物质利益对乡镇政府公务员的重大激励作用，承认个人利益的合理性，注重个人利益与公共利益的合理分配，保证个人利益和公共利益相一致。在对乡镇政府公务员的激励中，必须结合实际情况和客观条件，运用有限的资源，做到物质激励与精神激励相互贯通、彼此渗透、相辅相成，使激励效果实现最大化。4.5.2正激励为主，负激励为辅在奖项的设置上应尽量细化，落实到工作的各个方面，每一个奖项都详细制定可操作的标准。同时，丰富奖励形式，尊重受奖励者的个人选择。除了物质奖励和精神奖励之外，还可以采取给予天数不等的公假，给予升职、进修、深造、出国考察等的机会等等。另外，还建议在每个奖项之下，设置几种不同的奖励方式，由获奖人员根据自己的偏好选择其一。应加大对工作后进者的惩罚力度。在具体操作上可以采取罚款、组织内部通报批评等较轻微的方式，主要目的是让基层公务员引起重视，端正态度。另外，增加惩罚种类。除了名誉处罚和职务处罚外，重视其他方式，特别是物质惩罚的效果，丰富惩罚手段，使惩罚的效果能落到实处。必须坚持正激励与负激励相结合，以正激励为主，负激励为辅，恩威并施，既要重视对乡镇政府公务员工作成绩的奖励，也要发挥惩戒的“负激励”效果。结束语在实际工作中，基层公务员与人民群众的关系最直接、最密切，担负着团结群众、服务群众的重任，是引导各阶层积极构建和谐社会的先锋队和主力军。其工作能力、工作业绩的优劣不仅影响民心向背，更从某种程度上促进或制约着社会发展的进程。公务员是政府公共管理职能的组织者，也是政府公共管理权力的行使者，其行为能力、管理水平直接影响政府公共管理效果。政府只有激发出公务员与时俱进的思想，积极进取的精神，勇于创新的胆色，才有可能不断提高公务员科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力和总揽全局的能力，才能切实履行好政府的公共管理职能，管理好社会事务，始终代表最广大人民群众的根本利益。要更好的调动公务员管理公共行政事务工作的主动性、积极性，就需要对公务员进行有效激励，以激发公务员的工作热情，自觉提高公共管理的能力和行政服务的水平，切实承担起政府的公共管理职能。致谢本论文是在我的指导老师亲切关怀和悉心指导下完成的。导师严肃的教学态度，严谨的治学精神，精益求精的工作作风，深深地感染和激励着我。从课题的选择到论文的最终完成，老师都始终给予我细心的指导和不懈的支持。老师不仅在学业上给我以精心指导，同时还在思想、生活上给我以无微不至的关怀，在此谨向老师致以诚挚的谢意和崇高的敬意。在论文即将完成之际，我的心情无法平静，从开始进入课题到论文的顺利完成，有多少可敬的师长、同学、朋友给了我无言的帮助，在这里请接受我诚挚的谢意！最后我还要感谢培养我长大含辛茹苦的父母，谢谢你们！参考文献1 孙柏瑛.祁光华.公共部门人力资源管理(修订版)M.北京.中国人民大学出版社.2004.2 陶学荣.陶教.公共行政管理学M.北京.中国人事出版社.20043 萧鸣政.人力资源开发与管理一一在公共组织中的应用M.北京.北京大学出版社.2006.4 余兴安.激励的理论与制度创新M.北京.国家行政学院出版社.2005.5 徐国华.张德.赵平.管理心理学 M.北京.清华大学出版社.2001.1846 丛建阁.公共部门人力资源开发与管理.北京.中国财政经济出版社.2002.7 候光明.李存金主编.现代管理激励与约束机制M.北京.高等教育出版社.2002.8 侯光明.李存金著.现代管理激励与约束机制.(第1版)M.北京.高等教育出版社.2002年版9 钱振波主编.人力资源管理理论政策实践M北京.清华大学出版社.200410 (法)拉丰.马赫蒂摩.激励理论(第一卷)委托-代理理论M.北京.中国人民大学出版社.2002.11 曾耀.我国乡镇公务员激励机制要素的构成与改善.行政论坛.2007(4)12 丁振平.论人力资源管理中的激励机制.佳木斯大学社会科学学报.2001.13 俞文钊.现代激励理论与应用M大连.东北财经大学出版社.2006.14 张文贤著.人力资源总监：人力资源管理创新M.上海.复旦大学出版社.2005.15 谌新民.人力资源管理概论 M.北京.清华大学出版社.2005.16 麻宝斌.基层政府公务员激励状况调研报告.云南行政学院学报.2006.17张庆.论乡镇公务员激励机制的完善D.重庆大学硕士论文.2006.11.18 唐雪松.中国公务员激励机制探讨D.四川师范大学硕士论文.2005.6.19 玉长文.转型期我国基层公务员激励机制研究D.广西民族大学硕士论文.2007.4.20 党曦明.激励机制设计理论及其应用D北京邮电大学博士论文.2004.10