丁煌《西方行政学说史》笔记 第十二讲：帕金森的《帕金森定律》6206

丁煌西方行政学说史笔记 第十二讲：帕金森的帕金森定律6206第十二讲：帕金森的帕金森定律在西方行政学发展的很长一个时期，对公共行政组织的分析曾一直是专家、学者的专利，似乎很少有普通百姓关心这方面的研究，而到了20世纪的4、50年代，有一位英国作家以讽刺的笔调、小品文的方式对官僚组织的弊端进行了有价值的剖析，从而使单调枯燥的组织分析成为广大民众在街头巷尾经常谈论的话题。他就是享有“民众行政理论家”美称的帕金森。帕金森其人帕金森，全称诺思科特帕金森，他出生于1909年，是英国著名的行政学者。帕金森毕业于英国剑桥大学伊曼纽尔学院，曾担任新加坡大学教授、马来亚大学的历史学教授以及美国哈佛大学和伊利诺斯大学的客座教授等职。他常常以讽刺的笔调、小品文的方式讨论行政组织上的一些问题。他有关这方面问题的文章主要发表在经济学家以及哈泼杂志等刊物上。1957年他将这方面的文章以专集的形式出版，取名为帕金森定律及关于行政的其他研究。此外，他还有许多历史。经济和政治方面的著作。帕金森定律的主要内容帕金森定律是帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中提出的关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律。帕金森在组织机构活动中发现这样一个事实：组织机构所完成的工作与工作人员的多少这两者之间并没有什么联系，管理层次的增加也与工作本身无关。他认为，造成这种事实的原因是由一个规律性的动机所导致的，亦即“工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间”。这就是所谓的帕金森定律。为了阐明他的这一定律。帕金森印证了一个与行政部门的情况极为相似的例子：一位闲来无事的老太太为了给她的外甥女寄一张明信片，足足花了一个整天的时间。她用了一个小时的时间找到明信片，又用了一个小时寻找眼镜，用一个半小时查对地址，一个小时零十五分钟写明信片，用二十分钟的时间考虑决定到下一条街的邮局去时是否带着伞。最后，在经历了这样以整天的犹豫、焦急和操劳之后，这位老太太还免不了显得有点疲惫不堪。可见，一个忙碌的人总共用三分钟时间就可以做完的事情，另一个人用同样方式去做可能在一天的疑虑、焦虑和劳累之后感到疲惫不堪。因此，帕金森认为，工作（特别是日常文书工作）的时间要求是有弹性的，在所完成的工作与所分配的人员数目之间显然很少或者根本就没有什么联系。在帕金森看来，倘若这位老太太的境况不值得人们大惊小怪，那么行政官员们发现自己的工作量过渡也就不足为奇了。他指出，“所要完成的事情，其重要性和复杂性的增加与所要耗费的时间成正比，这一事实已经得到了广泛承认，但是，人们却很少注意它的广泛影响，特别是在公共行政领域方面。政治家们和税收人员曾经假定（偶然有疑问的方面），公务人员总数的上升必然是所要完成的工作量不断上升的反映。在对这种信念提出疑问时，犬儒学派曾经设想，官员数量的倍增必然使其中的某些人无事可做，或者使所有的官员缩短工作时间。但是，这是一个相信和怀疑的双方同样错误的问题。实际上，官员数目和工作相互之间完全没有关系。受雇人员总数的增加是受帕金森定律支配的，工作量是否增加、减少还是消失同样也是如此。”帕金森把它提出的帕金森定律概括为两条（做为动机要素的）法则：其一是增加部属的法则，其二是增加工作量的法则。他并且举例对这两条法则做了如下解释：帕金森说，我们可以假定一名叫做A的公务人员，他发现自己工作过重。不管工作过重是否属实，这都无关紧要，但是我们可以顺便观察以下，A的这种感觉（或幻觉）或许很自然地是由他自己精力减退造成的：这是人到中年的正常征兆。在他看来，就一般情况而言，关于这种真实的或假想的工作过重的情况，可能有三种补救的办法：其一是，A可以辞职；其二是，A可以请一位叫做B的同事平均分担工作；第三种办法是，A可以要求两名下属给予帮助，他们分别叫做C和D。然而，帕金森认为，历史上可能不会有A同时选择三种备选方案的情况。而且前两种补救的办法一般也不大可能会被A采用，因为A如果辞职，他将失去领取退休金的权利；如果A任命一个级别与其相同的B，那么他只会产生一个自己在W（不久）退休时晋升到W职位上的对手。这样一来，A宁可选择第三种补救办法，即增加两名下属C和D，因为他们年少资浅，位居A之下。他们将增加A的重要性，并且当工作在C和D之间一分为二时，A将得到一种好处，即他依然是惟一的一个能够同时掌握他们二者命运的人。帕金森认为，在这方面，有一点必须认识到，即D和C完全是不可分开的，单独任命C将是不可能的。为什么这样说呢？帕金森说，这是“因为如果C单独同A划分工作，几乎可以假定是一种与前面已遭拒绝的B的例子相同的情况；如果C是惟一的继任人，则会使这种情况更加突出”。因此，帕金森认为，下属的人数必须是两个或两个以上，这样才能使每个人都适当地处在一种担心别人晋升的状态之中。而当C反过来抱怨工作过重时（帕金森认为C当然会这样做），A将会在C 的同意下，建议任命两名助手来帮助C。但是，帕金森强调说，A 在建议任命两名助手来帮助下属C的同时，也必须建议任命两个以上的助手来帮助下属D，只有这样才能避免出现内部摩擦，保持C和D之间的平衡，因为C和D的地位是相同的。由于在C和D手下各自由分别需要增加两名助手，这样就出现了录用E、F、G和H的情形，结果，A自己地位实际上也有了很大的提高。据此，帕金森提出，当行政官员对他们自己的工作量感到过重时，对此问题所采取的措施是受动机规律引导的，即“一个行政官员想增加的是下级而不是对手”，其目的是为了减少组织中的竞争对手，同时增加部下也可以提高该官员自己的地位。这就是所谓的第一法则增加部下的法则。与此同时，帕金森指出，由于职位上的工作量不变（或略微增大），而人员却大幅度地增加，这就决定了下属行政官员们必须互相合作地从事工作。对于以前只需要一二个人就可以做完的事情，如果分解之后，人为地增加了许多工作量，从而便需要由许多行政人员来共同分担。在帕金森看来，就前面所谈到的情况而言，以前一名官员所做的工作现在正在由七名官员来做。也就在此时，第二法则发生了作用。由于这七个人相会之间制造了许多工作，每一个人的时间都排得满满的，并且A的工作实际上也比以前更加艰巨了。对此，帕金森风趣、形象地表述说：“一份新来的文件依次恰当地排在每个人的面前，官员E认为它属于F的职权范围内，而F则将一份作为答复的草案交给C，C先对草案做了修改，然后又去征求D的意见，而D则要求G处理此事。但是，G此时正在休假，他又把文件转交给了H，H起草了一份需要由D签字的备忘录并且又将文件返回给了C，C相应地修改了草案并且将改写好的文件又送给了A。”而A又做了些什么呢？帕金森说：“A总是有理由在没有读过的文件上签字，因为他脑子里还想着许多其他的问题，例如：当A知道明年自己将接任W的职务时，他必须决定是让C还是让D接任自己的职务；他不得不同意G的休假，即使严格地说来G还没有获准休假的权利；他还可能要考虑是否应该因为健康原因而让H去职，因为H最近看上去脸色苍白并不完全只是由于他家里的困难造成的；而且还有在会议期间给F增加薪水以及E申请调动到年金部这样一些令他为难的事情在等着他处理；此外，A还听说，D在和一个已婚的打字员谈恋爱，谁也不知道为什么G和F互不理睬等诸如此类的琐碎事。这样，A可能被促使在C送来的草案上签字并且着手处理这件事情。但是，A又是一个十分谨慎的人。当他受到他的同事和他资产产生的许多问题的困扰时这些问题仅仅是由于这些官员们存在的事实造成的他并不是一个推卸责任的人。他认真读完了这份草案，删去了C和H增加的浮华和繁琐的段落，使这份草案恢复了最初由精明强干的（似乎也是好争吵的）F拟定的形式。他改正了英语错误这些年轻人写公文没有一个能够符合语法规则。最后，A写出了同样的答复。他写这一答复时，好像从C到H这些官员们压根儿就不存在似的。而已经有更多的人用了更多的时间产生出同样的结果，没有一个人是懒散无事的，所有的人都尽了最大的努力。在晚上，直到已经很晚了，A才最后离开他的办公室，开始踏上返回伊林的路程。办公室灯光在深夜最后一次熄灭，标示着又一天使人劳累的行政工作结束了。在最后离开办公室的人中，A的形象是弯腰驼背、面带苦笑，这是对成功的一种惩罚。很晚的工作时间就像灰白色的头发一样。”由此可见，不仅文件草案、会议记录和所收到的文件在他们七个人之间的相互传阅自然而然地增加了工作量。而且为了保证他们七个人都能够努力地工作，A的工作就显得比以前更加努力、更加费时了。这就是帕金森定律的所谓第二法则，即行政官员彼此之间人为地制造工作、增加工作量的法则。帕金森以英国海军部和殖民部为例对这一定律的作用过程进行了实证分析。他说，据英国海军预算透露，在本世纪的多半个世纪中，英国海军军舰的数量和海军军官的人数均有所减少，但是海军元帅和海军船坞的官员的人数却迅速增加。事实上，白厅海军部中的官员在这段时间里几乎增加了80%。然而，统计材料已经证明，“在这增加的80%的人数中完全没有一个人是实实在在的水兵。”如果说海军部的情况比较特殊、复杂的话，那么与英国海军部的情况相类似的英国殖民部或许更能说明问题，因为殖民部具有较纯粹的行政管理特点。帕金森说，1947年和1954年的统计数字表明，即使在大英帝国的领域急剧缩小的第二次世界大战之后，英国殖民部行政人员的数目依然增加了许多。他根据对有关统计资料的定量分析，提出了一个可以对帕金森定律进行量化说明的数字公式。他说：“在任何实际上处于和平时期的行政部门中，可以预料其工作人员将按照下列公式增加：式中：K是通过任命下属谋求晋升的工作人员数；L代表任职年龄和退休年龄之间的差异；m是用于答复部门内部的各种文件的人员小时数；N是所辖实际单位数；X将是每年所需要的新的工作人员数。当然，数学家将会认识到，为了发现增长的比例，他们用X除以上一年的人员总数并乘以100%,并且，即：在这里，Y表示原有人员总数。这一数字已经证明恒定在53.17%6.56%之间，而不考虑所完成的工作量（即使没有完成）发生的任何变化。”通过对帕金森定律的实证分析，帕金森进一步得出结论说，各级行政机构一旦建立，内部势必设满各种委员会、理事会和局、办、厅，而财政上比较重要的问题往往则必须通过他们才能解决。这种状况产生了被帕金森称之为“烦琐定律”的典型的委员会工作方式。这种工作方式意味着，在委员会“议事日程上所要讨论的问题中，花钱的多少和讨论时间的长短称反比”。对此，帕金森举例说，在“烦琐定律”的影响下，一项关于原子核反应堆价达一千万英镑的包工合同，只是在形式上提及工程师和地球物理学家的报告和计划之后，就很快在统一的嗡嗡声中通过了。帕金森认为，在这个例子中，“烦琐定律”的作用还由于得到了技术因素的补充而加强了，这是因为，包括委员会主席在内的一般委员会委员不知核反应堆为何物，其余的一般委员则不知核反应堆作何用，而真正懂得核反应堆的那个委员，尽管他内心对包工合同存有疑虑，而且，对他来说也不存在着上述解释上的困难，但他还是认定不说为妙。不过，当议事日程进行到讨论给本部门职工盖自行车车棚时，委员会的所有成员都懂得此刻的议题和金钱的数目。此时，他们便竭尽全力争论，以弥补刚才在核反应堆问题上的沉默。这样一来，讨论起码要持续45分钟，最后满意地取得了节约100英镑的成果。帕金森认为，这种委员会工作方式的效率很低，而21人则是委员会低效能系数的关键。他指出，当委员会的人数达到21人时，会议桌两端就会开始有人交谈，发言的人为了使大家听得见自己的发言，不得不站起来说，可是，发言者一旦双脚站立，好像是出自习惯，总要进行一番演讲。在这种情况下，委员会想要进行高效率的工作是不可能的。帕金森用他的调查资料和英国官方的统计资料，实证了他的定律，从而使人们承认了他的定律，并且用该定律来分析解决组织机构的臃肿问题。帕金森认为，从本质上来看，机构臃肿的根源来自于组织机构上层中一位掌权者的“嫉妒病”，这位二流水平的领导，想方设法使自己的部下成为三流水平的人，而三流水平的第二级领导也在努力地把自己的下级变成四流水平的人，依此类推，组织机构便认可了自身的平庸，也不再想与其他强的组织机构竞争。既然组织未作什么创新，也就不会犯什么错误。而组织机构目标的低标准，又保证了组织机构在实现目标时能取得成功。因此，臃肿的组织机构照样存在着。在帕金森看来，除了上述这种对组织特性的评价方法之外，还有一种比上述方法更容易的评价方法，即可以根据组织的物质来对组织的特性进行评价。例如，出版社或研究机构常常设在破旧而又临时凑合的地方。然而，这些单位却业务兴隆，一片生机。相比之下缺乏活力和效率的却是那些给人以庄严而匀称的外表的行政机构。他认为，现在人们所熟知的是，只有面临垮台的那些单位才能实现完美无瑕的设计。而在有激动人心的发现或进步的年代，人们是没有时间去规划那些完善的办公楼的。帕金森指出，在公共行政管理中存在着一种倾向，那就是把公共开支花在那些精心设计但并不合适的建筑上。他认为，建筑的豪华程度与行政的效率高低之间其实并不必然地成正比关系，它们在很大程度上还可能成反比关系。他从正反两个方面举例对这个问题作了说明。他举例说，当新建在日内瓦的国联大厦于1937年开放时，国联也就名存实亡了；大英帝国的扩张是在殖民部随意地使用办公设施的时候；而当1875年殖民部搬入精心建造的办公大楼时，大英帝国的势力范围也就缩小了；在第二次世界大战期间，战争的许多指挥部署是在华盛顿拥挤混杂的办公楼中进行的；当地处弗吉尼亚阿灵顿、布局精致的五角大楼建成时，那是很久以后的事了。他认为，事实上，一切形式的管理都容易浪费。在他看来，这是他所谓的帕金森第二定律作用的结果。所谓帕金森第二定律是指：“开支的增加只是为了抵消进款。”例如，大多数人非常熟悉，家庭在丈夫的收入增加后常常出现的那种现象。他认为，这种现象在政府部门中也同样普遍存在。不过，政府部门和家庭之间的一个重要的区别在于，政府在行政管理中的开支额将增加到一贯并不存在的限度，而家庭则不然。尽管帕金森的这种观点有些过激并且明显存在着片面性和不良的倾向性，但是我们也应该看到，它至少道出了政府机构中存在的某些过分追求形式、一味地追求奢华的不良作风。几点启示帕金森定律的理论正确性如何？是否适合中国的状况？在此我们不妄作评判。但是帕金森定律基本上指明了臃肿组织机构低效能与组织机构表面上的“伪适应症”是直接相关的。所谓组织机构的伪适应，是指组织机构中官僚化作风所支配的组织机构运行状况，即组织机构的运行，很大程度上不是为了实现组织的目标，而是为了保护和维持组织机构本身内部的存在关系和权力威信。也就是说，组织机构成员的行为动机，只是为了满足组织机构内部的所谓制度、条例和个人利益，而不考虑组织机构整体的目标和利益。因而从表面上看，庞大的组织机构始终在忙忙碌碌，而实际上组织机构的许多活动处在一种作无用功的状态。这就是所谓的“伪适应”状态。这种组织的伪适应状态，其必然表现是机构臃肿化，同时更是官僚主义行为的滋生地。官僚主义行为维持着组织的伪适应状态，伪适应状态又保护者官僚主义行为以合法的名义存在并盛行，这就是官僚主义行为屡禁难止的重要原因之一。而具体到我们政府的行政管理工作而言，倘若政府在组织机构的设置或管理方面发生了帕金森所描述的现象而不予以制止，随意批准各层次机构的增人请求，容忍部下无故增加工作量，那么也必然会导致政府的管理机构人为地扩充而发生组织机构的“伪适应症”。一旦政府的管理工作发生了这种组织机构的“伪适应症”，则此时的机构运行实际上就已经严重地偏离了政府组织工作的目标，因为组织机构内的成员总是会以满足所谓的规章制度，小群体利益为前提，而忘记了政府组织工作的整体目标和根本目标，从而导致官僚主义作风盛行，组织机构臃肿、僵硬，低目标取向，低效能，使政府组织潜伏危机。这是政府在组织机构发达的自我陶醉下最容易发生的失误。因此，在组织机构的设置与管理中，应严格遵循以事定职、以职选人的原则，奉行职责合理分工的准则，防止无依据地增加工作量；同时还要不断提高组织机构的目标实现标准，使政府管理机构处在一种“抑制膨胀”的状态之中。 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