公共管理系统职务与职级并行及机构改革

公共管理职务与职级并行及机构改革1. 职务与职级并行制度的看法 答：大多数的公务员在基层，但现有制度供其升职的领 导职务非常有限，由于职务晋升的“僧多粥少” ，以及公务 员薪水与职务的绑定，使得很多基层公务员待遇长期维持在 较低水平。有数据显示，公务员考试成功率仅在1.45%，而从科员到县处级升迁比仅在 4.4%，县处级到正厅级更是只有 1%。身处如此小概率事件中的底层公务员群体，如何在数十 年的行政工作事务中实现自身价值，或者说让自身的职业理 想得到更多满足，成为一个非常大的难 题。一边是大部分 基层公务员的注定升职无望，以及薪酬待遇在职务提不上去 的情况下的长期走低，另一边则是包括生活压力、社会评价 压力在内的各种煎熬 忍耐或者离开，成为可能性最大、 但也最消极的无奈选择。基层留不住人才，积累够一定工作 经验要么再考，要么离开，这与国家层面长期以来反复重申 重视基层的 决心相较，显得非常不匹配。职务与职级的并 行制度， 就是在提拔之外， 尝试给基层公务员另一条路。 “不 当官也可以涨待遇” ，于普通公务员来说，安于本职工作、 立足基层同样可 以得到考核、晋升机制的肯定，这是在给 注定要做分母的大多数基层公务员多一种可预期的希望。同 时，因为职级薪酬在职务序列之外的按步骤调整，有助于改 善基 层公务员的收入水平，这也与目前公务员涨薪幅度侧 重基层相吻合。随着“八项规定”等对公职人员的约束渐趋 制度化、常态化，违规的福利、津贴被削减的同时， 合法 收入的提高成为一种必要的弥补，有助于“八项规定”等严 管措施的常态推行。公职人员“十几年不涨薪水，但照样生活很滋润”被视 为一种不正常，要改变这种现状，多元措施之中必须要有对 公职人员合法收入、职级正常晋升以及 薪酬可预期增长的 制度保障。阳光下的福利与收入，是阳光下的权力与权力者 接受公众监督、谦卑谨行的一个前提，见得了光的收入制度 化、透明化增长，见不了光 的收入要全力遏制、竭力堵上， 政治的清明才有一个基本盘面的制度支撑。2. 对任职年限和级别的看法 答：一是办事员晋升科员级条件不太符合基层实际。文 件规定，办事员晋升科员须任职满 8 年，级别达到二十五级， 实际上新录的公务员基本都是大专以上学历，转正定级后就 是科员。但在村 （社区） 党组织书记、村（居委会）主任中录 用为公务员的，基本上年龄偏大、学历偏低（招考规定为年 龄 40 岁以下、中专和高中及以上学历） ，他们虽然实际工作 经验丰富，但按规定试用期满只能定为办事员，等这批人 8 年后转为科员（排除晋升职务的情况）年龄都快50 岁了。二是年度考核晋升条件不太科学。文件规定，任现职级或职 务期间，每有 1 个年度考核为优秀等次，任职年限条件缩短 半年，每有 1 个年度考核为基本称职等次，任职年限延长 1 年。一方面文件没有规定一个适用年度，对于参加工作时间 长的人，需要追溯很久以前的年度考核，根据目前的档案管 理情况，从 1993 年开始干部的年度考核表才正式进入个人 档案，再加上有的单位存档资料不全或个人人事档案信息不 完整，经办人调动频繁等各种原因势必会造成工作的难度和 准确性。另一方面在在 以往的年度考核中，有的单位优岗 评定大部分给了领导干部，有的单位优岗评定采取了“推磨 子”的方式。对年度考核为基本称职的人员，本来就影响了 晋档和晋级 时间， 这次又要延长任职时间， 相当于打了 “夹 耳光”，基本称职只代表当年的工作任务完成欠缺或表现不 好，并不代表一直都表现不称职。3. 职级晋升的具体建议答： 1. 切实处理好公务员管理中的问题。 对已经批准 参管单位符合登记条件的人员尽快完成参管登记工作；对目 前为止未批复的 老参管单位建议省里尽快批复，及时启动 登记；对因组织调整到行政机关担任领导干部未进行公务员 登记的人员进行公务员补充登记。对从行政单位到非参管事 业单 位任职人员，鉴于他们中绝大部分已经进行了公务员 登记，再加上他们目前的工资也是按照公务员标准执行，建 议将此类人员也纳入职务职级并行的范围。2. 进一步明晰界定相关政策。 建议在职级晋升过程中， 坚持就早不就迟、就高不就低的原则，对部队转业军官按照 其在部队享受的相应级别进行晋升；对硕士研究生和博士研 究生按照其工资套改时的级别进行晋升；对享受副处级工资 待遇的干部建议按照副处级级别进行晋升；对 2014年 10月 1 日以后退休的人员，将其纳入职务职级并行的范围，或者 明确规定职务职级并行制度从 2014年 10月 1日开始执行。3. 操作办法要切合基层实际。 公务员职务与职级并行涉 及面广，具体到了干部个人的自身利益，比较受基层干部关 注。但 基层由于历史、政策、改革等因素的影响，个案还 比较复杂。建议省里出台具体办法时，尽量结合基层实际， 出台操作性更强的具体细则。鉴于办事员、科员都属同 一 层次的低职务人员，建议对县以下机关公务员中办事员晋升 科员的应缩短任职年限；可适当对曾任村支部书记、村主任 后录用的公务员等特殊人才给予政策倾斜； 对年度考核为 基本称职人员的晋升条件，适当缩短对任职年限的延长期， 而对年度考核为不称职人员，任职年限适当延长。4. 工资改革方面， 实现职级与待遇挂钩目标的具体建议 答：纵向来说，按照公务员岗位职责的大小将我国公务 员分为高级，中级和基层公务员，并建立以绩效工资为基础 的动态工资制。基层公务员在坚持职 务级别并行工资制的 同时，应适当引入绩效工资。岗位职责对绩效的影响程度是 随着职级的升高而增大，即成正比例关系。岗位职责越高， 与绩效考核相联系的绩效 奖金部分在总工资收入的比例越 大，反之岗位职责越低，绩效奖金部分在总工资收入的比例 则越小。基层公务员的固定工资所占比重应该比较大，随着 岗位职级的上 升，固定工资比重降低，这样比较符合基层 公务员的具体实际。从横向来说，针对综合管理类、行政执法类和专业技术 类公务员建立相应的工资体系。对综合管理类和行政执法类 公务员，在统一实行职务工资的同时，注重级别工资的应用。而对于专业技术类公务员，因其在任职资格、工作职责 范围、评价方式、晋升途径和依据以及管理方式、方法等方 面，与从事一般管理工 作的公务员存在很大差异。所以， 在工资方面应该有一套专门的工资体系，即实行宽带薪酬 制。所谓宽带薪酬是指对多个薪酬等级以及薪酬变动范围进 行重新组合，从而变成只有相当少数薪酬等级以及相应较 宽的薪酬变动范围。它是对传统带有大量的等级层次的垂直 型薪酬结构的一种改进和替代，突破了薪酬与职位等级的联 系，在同一薪酬等级中容纳了大量职位，并且在同一等级中 薪酬变动幅度加大，公务员付出努力越大，其增资幅度也就 越大，将公务员的注意力引导到围绕组织目标提升个人能力而不是一味晋升职位。将宽带薪酬引入专业技术类职位薪 酬体系中，有利于解决目前专业技术类人员晋升困难，工资 水平普遍低于企业同类人员工资而导致大量专业技术人员流失的现象，同时促使专业技术人员在工作中横向流动，随 着能力的提高，承担新的责任，只要在原有的岗位上不断改 善自己的绩效，就能获 得更高的薪酬。即使是被安排到低 层次的岗位上工作，也一样有机会获得较高的报酬。这样， 公务员的奋斗目标就不仅仅停留在级别的晋升上，而应该是 能力提高和技能增长上。三、机构改革1. 决策、执行、监督的分离与协调问题 目前我国决策职能与执行职能和监督职能不分现象突 出，监督流于形式，使决 策部门普遍受到执行利益的干扰， 导致问责更加困难，国家利益部门化。解决这个问题，就是 要探索建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政 运行机制， 实现决策科学、执行顺畅、监督有力。我们认 为，建立不同层面的适度分离机制是可供考虑的思路。即： 既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分 离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机 制，将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设 立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督 于一身的弊 端。有些职权的分工与制约，还需要从与人大、司法部门的 关系上来考虑。市场监管体制问题 。我国市场监管部门过多、 多头执 法、交叉执法的问题非常突出。例如，对食品的监督管理， 目前是农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门 负责食品生产加工环节的监督，工商行 政管理部门负责食 品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节 的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组 织协调和依法查处重大事 故。地方政府因机构设置不同， 涉及食品监管的部门更多，有的省涉及十几个部门，有的省 会城市涉及二十几个部门。这种分段监管体制，不仅造成部 门职责交叉， 提高监管成本，而且降低了监管效能，直接 影响到人民群众的生命财产安全。为了从根本上完善市场监 管体制，必须按照市场统一、开放、竞争的要求，将现行涉 及 市场监管的有关机构整合，统一行使市场监管职能，以 增强监督的统一、公正和有效。2. 综合管理部门与专业管理部门的关系问题 我国目前综合管理职能与专业管理职能配置不科学。综 合管理部门权力过于集中，行业或产业管理部门的行政管理 职能不 到位、权力分割，项目立项、资金支配等事项都要 经过综合管理部门的层层审批，统筹协调困难，对一些问题 难以及时出台有效的政策。因此，必须进一步理顺综合 部 门与专业管理部门的关系，做到各负其责、相互协作。一是 综合管理部门的基本定位是服务、协调、指导、监督，切实 减少微观管理和具体审批事项，实现从“项目管理”向“宏 观管 理”、从直接管理向间接管理的转变。二是按照大部 制的要求适当拓宽专业管理部门的管理范围，其工作重点是 研究解决产业或行业存在的重大问题，拟定相关法律 法规 草案和中长期发展规划及政策，统筹配置行业资源，发布行 业信息标准，维护行业市场秩序，开展行业执法监督检查， 提供行业相关信息服务。三是设立专司统 筹经济社会事务 的办事机构，统一协调解决职责交叉和综合管理事务。3. 法律保障问题大部制改革事关政府体制机制的创新和权力利益的调 整，应当按照决策科学 化、民主化、程序化的要求，畅通 利益表达和意愿诉求渠道，在深入调研和广泛征求社会各界 意见的基础上起草改革总体方案，由中央讨论决定，并由全 国人大审议 通过，以提高改革方案的科学性、可行性、合 法性和回应性。应当随着我国法治建设的发展，切实加强行 政组织法体系建设，推进行政组织设置、职能定位和机制运 行的法治化。由于受计划经济和部门立法的影响，我国相当 程度上存在一个部门一套法律体系，大部制改革后，有关执 法主体、诉讼管辖和法律适用可能会出现一定 的问题，必 要时可以由全国人大常委会作出有关机构改革中法律适用 问题的决定予以解决。同时，大部制改革必然涉及到现行法 律法规的修改问题，应当以此为契 机，增强我国法律体系 的协调统一和实行综合立法。4. 与其他改革相配套问题 必须坚持整体配套改革的原则，使大部制改革与其他改 革相互协调、彼此促进。当前特别重要的是应当以政府机构 改革为契机，加快推进事业单位分 类改革，创新公共产品 的提供机制，重视公益性事业单位在提供公共产品和公共服 务中的重要作用，还可以更多地采取购买服务的提供方式。 大部制改革和行政管理体制改革在本质上从属于政治体制 改革，特别是有关权力分离和制约问题，需要与司法体制、 人大体制相结合来考虑。 应当按照十七大确定的 “统筹党委、 政府和人大、政协机构设置”的要求，在政治体制的整体架 构中确定改革方案和对策措施。5. 加强对大部制改革的理论研究 理论滞后于实践的问题正在日益 成为制约我国政府改 革的突出问题。当前，在新形势下加快行政管理体制改革和 推行大部制，应当着重对我国政府改革进行理性的反思，从 价值选择的角度讨论政府 改革与发展市场经济、实现制度 创新、提高政府能力的关系。要加强政府改革与治理的学术 研究，特别是加强公共组织理论的研究。