PPP背景下融资平台转型策略探析 金融学专业

论文题目：PPP背景下融资平台转型策略探析 摘 要随着新预算法的实施，融资平台不再拥有为政府融资的职能优势，其弊端显得更加的突出，其中包括内部机制问题、债务性问题、运营困境等一系列问题。而地方政府的政府债券发行额度不足以解决基础设施建设等公益项目，因此融资平台有其存在的价值，不会因此而退出历史的舞台。PPP模式提出的前期是为了解决政府融资困境的问题。而PPP模式通过引入社会资本解决了基础设施建设的问题，同时也解决了财政负担过重的问题。PPP项目与融资平台的融合顺应了体制的改革。但是融资平台在参与PPP项目的过程中出现了许多问题，影响了融资平台的转型。因此，对PPP背景下融资平台转型过程中出现的融资平台转型无明确目标、融资平台角色定位不明确、信息披露黑箱化的问题进行全面的研究并对此提出相关的建议，以推动融资平台的顺利转型。关键词：融资平台；政府；PPP项目 AbstractWith the implementation of the new budget law, the government financing platform lost financing function advantages, its disadvantages become more prominent, including the internal mechanism, the problem of debt, a series of problems of operating difficulties. The local government debt issuance amount is not enough to solve the construction of infrastructure and other public projects, so the financing platform the value of its existence, put forward the stage.PPP mode will not exit the history of early is for the government to solve the financing difficulties problem. The PPP model through the introduction of social capital to solve infrastructure problems, but also solve the problem of.PPP and fiscal burden of the project The fusion of the financing platform to the reform of the system. However, the financing platform appeared a series of problems in the process of participating in the PPP project, the influence of transformation of the financing platform. Therefore, the process of financing platform PPP under the background of the transformation of the financing platform transformation without clear objectives, the role of the financing platform is not clear, the information disclosure of the black box the problem of comprehensive research and puts forward relevant suggestions, to promote the smooth transformation of financing platform. Keywords: Financing platform; Government; PPP project 目 录前言1一、PPP背景下融资平台转型的理论概述1（一）融资平台和PPP模式的概念1（二）融资平台的特征1二、PPP背景下融资平台转型中的问题分析2（一）融资平台转型无明确原则2（二）融资平台角色定位不准确3（三）信息披露黑箱化3三、提出PPP背景下融资平台转型建议4（一）设立转型原则4（二）明确角色定位5（三）加强信息披露5结论6参考文献7谢辞8 前 言新预算法实施下融资平台失去政府融资职能的优势出现了一些列急需解决的问题，包括债务性问题、内部机制、运营困境问题等一系列问题。在丧失政府融资职能之后，融资平台在其发展的道路上迎来了前所未有巨大的挑战。PPP（Public-Private Partnership）模式是指政府在同民间资本进行合作时，将后者所拥有的部分资源应用于基础设施建设以及满足社会大众需求的公共服务领域，从而实现合作各方达到比预期单独行动更加有力的结果。PPP模式加强了社会资本和政府的合作充分发挥市场的决定性作用，激发了融资平台和非公有制的活力。因此融资平台融资平台转型迫在眉睫。PPP项目推行顺应了融资平台的转型。一、PPP背景下融资平台转型的理论概述（一）融资平台和PPP模式的概念1.融资平台的概念本文所研究的地方融资平台，从概念上分析是那些发起人是地方政府，由政府借助土地资源划拨、规费注入、国债入股等方式投资兴建的具有融资主体资格的公司组织，在某种情况下政府会允诺从财政中拿出资金偿还平台无力偿还的债务，以最大化吸收社会投资，并将筹集到的资金投向公益项目以及基础设施建设中去。2014年8月31日第十二届全国人大常委会第十次会议通过了关于修改的决定，新的预算法已于2015年1月1日起施行。按照新预算法的相关要求，除国务院允许的在一定额度范围内发行的债务以外，严格禁止地方政府与政府部门替其他组织与个人承担偿还债款的责任。紧接着，国务院又印发下达了关于加强地方政府性债务管理的意见（以下简称意见），其中明确提出要取消掉融资平台的融资职能，并规定其不应当在原有政府债务的基础上再另行增加新的政府债务1 。剥离了融资职能的融资平台的发展将面临巨大的挑战 。2.PPP模式的概念第一个”P”是Public，通常指政府预算基金、政府机构或是公共部门；第二个”P”是Private,通常指社会资本、民营资本或是私营部门；最后一个P”即是Partnership，通常指的是合作2。整体的意思就是政府与社会上的私人组织之间互利互促，构建起伙伴式合作结构。站在广义角度上来讲，PPP涵盖着以往的BOT、BOO、BT、PFI等多种资本融集模式。而站在狭义角度上来讲，PPP是指私营部门利用自身掌握的资本同政府进行合作，彼此间形成一种伙伴关系，而且PPP模式之下开展的项目几乎都是有稳定现金流以及可靠收入回报的准公共产品项目，这类准公共产品大多具有公益性、公共性和外部性以及级营运周期长、投资额度大、风险高回报期长、收益稳定等特点3。（二）融资平台的特征1.地方政府主导或绝对控制地方政府融资平台指的是财政等主管单位领导之下的政府专门行投融资管理组织，其本身具有独立法人地位4。虽然说政府投融资平台均是按照现行的中华人民共和国公司法的相关规定设立的，但性质属于财政投融资范畴，承担着向地方政府提供融资支持的艰巨任务。也正因此，此类平台均为政府主导，其绝对控制权也理所当然的会牢牢的掌握在政府手中。2.借助政府优势资源和信用为政府投资进行融资借助政府优势资源和信用为政府投资进行融资。此类平台均采用财政专项预算列支、土地资源规划、相关规费注入、特许经营权审批、以股权参与投资等措施作为筹建的资金来源。必要时还辅以政府补贴等手段在市场上进行融资。3.筹措资金主要用于公益性或准公益性项目平台将筹集而来的资金绝大部分用作带有公益项目建设以及其他准公益项目的建设，最终目的是为了推动当地经济水平的提升，促进当地社会健康、稳定、有序发展5。地方政府投融资平台与其他融资平台的本质区别就在于它的非盈利性质，平台追求的并非是获得更多的财政收入，不以增加财政收入为标准，而是为了顺利执行政府宏观经济社会政策。这一性质在其所有融资活动以及整个融资流程中均有所展现。融集到的资金在用途上具有高度的统一性，绝大部分都用于支持带有公益色彩的城镇基础设施建设方面，比方说公路铁路、大桥、地下供水管道网络改造、防洪设施等，这些项目在一定时期内往往构成地方经济社会发展的“瓶颈”，并不是因为这些项目具有较高的盈利能力。4.地方财政兜底实行地方财政兜底的模式，最终由当地财政部门担负偿还融资款项或担保的义务6。由于此类融资平台本身具有政府主导的性质，其控制权也掌握在地方政府手中，因此倘若平台因为某种原因无法履行偿债义务，则需要政府从财政款项中拨付相应的款额进行清偿。二、PPP背景下融资平台转型中的问题分析融资平台的现有模式已经不能满足社会经济发展的需要，其弊端更加明显，融资平台的转型刻不容缓。融资平台在转型过程中既充满了机遇，也要面临着不可回避的挑战，融资平台转型途径之一就是顺应PPP模式推行的潮流，参加PPP项目。为此国家也出台了相关的政策推动融资平台转型。但是从目前来看，融资平台在PPP背景之下开展融资的过程中仍就出现了不少问题，严重影响了平台的顺利转型。其具体问题如下：（一）融资平台转型无明确原则新预算法实施之前融资平台的融资借助政府优势资源和信用为政府投资进行融资。在以往，平台所欠下的债务实行财政兜底的模式，财政部门直接或间接地肩负着为其进行担保，在其无力偿债时代为清偿的职责。而新预算法实施以后，融资平台不仅被剥离了原有的为政府融资的职能，失去了原有的优势资源，而且由于新政不允许政府再给融资平台的债务背书，这意味着今后平台新增债务将不再同政府债务挂钩，两者实现了剥离，欠下的债务只能自己想办法去偿付。因此为了缓解债务负担，化解优势资源流失的困境。部分融资平台在加入PPP项目的过程中，仍然坚持原有的思想，希望通过PPP项目再次与政府合作，继续承担为政府融资的职能，以缓解自身的债务负担并且获得原有的优势资源。但是这种做法不仅背离了PPP项目实施的初衷也阻碍了融资平台走向市场化的道路。以上现象充分反映了融资平台在转型过程中的迷茫以及在转型过程无明确的转型目标。因此设立转型目标显得格外地重要。（2） 融资平台角色定位不准确PPP项目的实施整体上来看要经历5个步骤，或者说是5个阶段：阶段一：进行项目甄选。阶段二：构建和评估项目。阶段三：设计合作合同。阶段四;进行合作交易。阶段五：管理合作合同。通过对项目流程的剖析能够发现整个流程中，一切进程全部由政府部门组织，其组织的各事项并不包含融资平台，因而融资平台本身并不属于政府部门之列，因此理所当然的也就无权代行政府职责，在合作过程中，政府职能只能够由相关的政府部门来执行，而平台所扮演的只是社会资本方这一角色。政府是项目合作的一方，融资平台是政府的合作伙伴，属于项目合作的另一方。但是不少融资平台没有真正认识到这一点，在PPP项目中难以准确的对自身进行定位。时而将自身定位为社会资本方，时而将自身定位为政府部门。融资平台实际上应当以资本方的角色参与PPP项目。融资平台在参与PPP项目时随自身性质的不同，一般有国有独资企业或国有控股企业，融资平台尝试以国有股份参与投标。由于原来融资平平台只具有融资职能，因此融资平台参与项目管理具有一定的挑战性。但从另一方面来说作为社会资本方参与PPP项目有利于培育融资平台的建设能力、融资能力、运营能力、同时也有利于加强融资平台的综合实力，成功参与竞争。代表政府部门，作为合作项目政府资本的委托操持载体，招标抉择社会资本。政府从自身所掌握的财政资金中拿出一定数量的款项投资给平台，然后授权其代为行使项目运营职责。由于之前融资平台具有政府发起设立的特殊的政府背景，使得其作为政府方代表，自然而然成为贯彻政府方针的直接载体。对于需要政府和融资平台共同持股的PPP项目，双方签订合作合同，然而政府的行政管理职能性质使其不具备市场经济中合同主体的资格，所以只能借助平台为其发言，自己拿出资金支持PPP项目的开展，平台则扮演了“发言人”的角色，同政府构成有一个拥有特定目标的企业组织，由融资公司代替其履行股东的职能，按照股权比例和社会资本共同管理项目公司，风险共担和收益共享。虽然，这种做法有一定的可行性。但是，从侧面可以看出融资平台对于自身的身份定位依旧不准确。（三）信息披露黑箱化融资平台在参与PPP项目的过程中实际上出现了暗箱操作，具体体现为政府与融资平台私下签订了“暗股协议”、“代持股协议”，即政府通过与融资平台签订暗股协议、代持股协议的形，式掌握了融资平台的控股权。另外，政府以允诺的方式对平台以往产生的债务转化成双方共同承担；又亦或虽然不借助该平台进行直接担保，但间接性的让平台提供融资以及财政支出方面的担保。从表面上看，融资平台积极参与PPP项目，努力适应转型加快政府与融资平台关系的转变。但实际上融资平台与政府之间的关系只是自欺欺人。同时反映了融资平台信息披露环节方面出现了问题。目前获得PPP项目的信息可以通过以下两个渠道：第一个渠道是通过全国PPP项目信息披露平台进行基础信息查询，其中包括项目的名称、所在的地区、所属的行业、投资的金额、PPP实施的阶段拟合作期限、项目运作方式、回报机制、发起时间与类型、项目基本概况、以及如何进行联络。第二个渠道是通过各级监管部门公布PPP项目的相关信息。 其中包含PPP项目采购和招标信息。这些信息随各级政府信息公开建设而定，因此信息发布时间无法确定。从以上两个信息渠道获得的信息过于笼统简单，且信息获取不全面，不足以满足社会大众对于PPP项目知情权和监督权的需要。并且以上两个信息渠道获得的信息知识是针对PPP项目形成实施后的信息进行披露，而项目实施前的信息不得而知。因此就出现了前边所提到的“暗股协议”、 “代持股协议” 等暗箱操作的情况的发生。信息披露黑箱化严重阻碍了融资平台的转型。三、提出PPP背景下融资平台转型建议（一）设立转型原则融资平台在转型过程的迷茫，展现出了设立转型原则的紧迫性。只有加快明确融融资平台转型原则，遵循融资平台的转型原则，才能推动融资平台顺利、有效的转型。由于融资平台业务涉及广泛，种类较多。需要对不同种类的融资平台进行划分，分类解决。同时新政下的融资平台自身存在诸多的债务问题，急需解决。因此将转型原则大致归纳为：“分类设定，主体对等；存债化解，新债各负”。首先，融资平台大致可以分为三个大类：其一为全覆盖型，其二为半覆盖型，其三则为无覆盖型。针对不同类型融资平台的特点对症下药，提出相应的解决措施。第一类平台来说，其本身具有盈利性特征，所以我们可以利用混合所有制改革将其转变为一般性的经济市场参与主体，或是用更直接的办法，将其私有化。转化为普通公司的融资平台能够充分解决之前各种机制体制的缺陷，从而使公司更加有活力，焕发生机。同时能够提高经营效率，增加企业利润。使企业成为更加有竞争力的基础设施建设企业。其前期巨大的经济压力也可以得到有效的解决，当让也要配合其他相应的解决方案。对于第二种类型，也就是半覆盖的平台来说，因为其带有明显的准公益性质，所以应通过资源整合，来剥离出政府职能部分，亦能够参照其他国家先进的经验和成熟的做法把它归入政府管辖之下的公有单位。对于第三种类型，因为其并无资金回收，只具有部分政府职能，存在的意义不大，因此可予以撤销，除此以外还可把这种平台转变成政府债券发行单位亦或公共设施建设管理单位。经过整理之后的融资平台将成为一个独立主体，与政府在地位上是平等的，而不是依附于政府只以为其进行融资为目的的机构。其次，妥善处理已有的债务问题。以往融资平台和地方政府之间的关系是你中有我，我中有你、相互担保、政企不分、相互兜底。地方政府以其治下的财政部门作为担保并为平台清偿所欠的债务，两者之间缺乏清晰的权利与职责的关系。融资平台转型，对于融资平台的经营性债务，应化为融资平台债务而不应化归政府性债务。而对那些政府性的债务，则应将其分类划入为政府预算或是相关的政府基金预算，清偿责任归政府所有。至此之后融资平台参与PPP项目合作应当遵循合作伙伴关系，遵照利益共享、风险共担的准则，各自承担各自的债务。（二）明确角色定位各个融资平台在参加PPP项目时，要明确政府与融资平台之间的关系，同时也要明确融资平台与各个参与主体之间的关系，只有理清并处理好融资平台和政府两者彼此间的关系、使融资平台能够科学的进行自身角色定位，才能促使两者更好的协作与互动，以推进平台顺利转型。融资平台要从地方政府的融资工具的角色中走出来，成为一般性市场参与主体。按照地方债管理新政的相关规定，融资平台不应再履行替政府融资的责任，而是应当积极寻求向市场主体转变，实现自主运作管理、自行核算盈亏。首先，融资平台根据当今阶段企业制度的相关要求，扭转以往同地方政府的相互依存关系，将自身定位成一个“产权关系清晰、责权分明、政企剥离、高效管理”的社会主义市场经济主体。推动融资平台完成角色转变，不再是事业法人，而是成为市场经济环境下的公司法人，积极参与市场竞争，达到政企分开的目的。其次，在内部管理方面，融资平台应充分考虑未来的职位定位、人才培养、业务模块等。职业定位方面，设置合理的组织架构及授权体系，并清晰各部门的职能、岗位职责的分工等，做好融资平台公司的内部管理构架，以改变之前融资平台的日常经营由政府人员负责的窘境，提高运营效率。人才培养方面，通过引进专业人才，加强人才的培养等多种途径，不断培育和提高转型后公司的运作、战略规划、资源整合、集团管理、风险控制等方面的能力，以提高市场化经营水平。业务方面，拓宽经营范围，由单一的融资平台公司转向多元化的投融资平台。将经营范围从基础设施和公共服务拓宽至文化、医疗、教育、科学技术的方面。（三）加强信息披露PPP模式初期应用的目的是为了缓解政府的融资压力，PPP项目致力于基础设施的建设和公共服务。而基础设施、公共服务的受益者是社会大众，同时社会大众也是基础设施和公共服务的出资者。社会公众依法应当享有监督权和知情权。因此，为了促进融资平台的顺利转型，融资平台在参与PPP项目的过程中应当加强信息披露。加强信息披露可以从如下几个方面着手：首先，对各个PPP项目实施的各个环节进行披露，当然项目实施前和项目实施后的各个环节也不可忽视。只有这样才能防止代持股协议和暗股协议等乱象的发生。其次，拓宽披露的渠道。除了上述的通过全国PPP项目信息披露平台与各级监管部门公布PPP项目披露相关信息，还可以通过报刊、杂志等渠道公布PPP项目的信息，使社会公众获得PPP项目信息更加方便快捷。且报刊杂志的出版具有规律性，周期性。因此也可以解决信息发布时间不确定的缺陷。最后，拓宽相关信息的宽度。PPP项目的信息披露不应该只是对一些基础的信息进行披露，而是是信息披露更加多元，以满足信息使用者的需求。以避免信息黑箱化的发生。多元化信息的披露不应该只包含PPP项目运作的全流程信息，还应该包括预算管理、资产管理、绩效评价、政府采购等资产营运信息。只有加强信息披露，将信息置于阳光下，充分利用社会公众的监督权。才能使融资平台更加顺利的完成转型。结 论通过以上对PPP背景下融资平台转型策略探析，阐述PPP背景下融资平台转型过程中遇见的融资平台转型无明确原则、融资平台角色定位不准确的问题，并提出设立转型原则明确角色定位、加强信息披露的解决措施。只有发现问题，提出解决措施。随着新预算法的实施。融资平台失去了为政府融资的职能，不再依附于政府。因此，融资平台在参与PPP项目的过程中只有处理好PPP背景下融资平台转型的一系列问题，明确融资平台与政府之间的关系，才能推动融资平台的顺利转型，促进经济社会的协调发展。总的说来，探讨PPP背景下融资平台转型策略成为当务之急，其现实意义尤为深远，需要我们为之做出更深入的研究。 参 考 文 献1余子良.地方政府融资平台的来龙去脉与风险规避J.改革.2013,(01):76-81.2王朝才.当前推进PPP工作面临的几个难点J.经济研究参考.2016,(15):10-16.3黄拥政.PPP模式应用与推广的战略思考J.湖南财政经济学院学报.2014,(06):24-32.4吴亚平.明确PPP项目的社会资本方范围和准入政策J.中国投资.2016,(06):89-91.5赵琦.地市级融资平台公司剥离政府融资职能后转型路径探索J.地方财政研究.2016，(06):54-69.6梅建明，刘建洲.欠发达地区政府融资平台转型发展的若干建议J.财政研究.2014,(08):63-65.7眭水炳 .地方政府融资平台及债务风险防范研究J中国管理信息化.2014,（05）：78-80 谢 辞随着时光流逝，大学本科生活即将结束，论文写作也接近尾声。回想起以前的岁月，有过伤心，有过开心，有过悲伤，我想对于与这一路走来的求学历程，不仅收获了知识，还使自己成长。此刻我很激动，也很满足。在写作期间我收获颇多，首先感谢邢台学院会计学院对我的辛苦培育，为我创造了良好学习环境，其次，尤其要谢谢我的指导老师赵青老师，从文章选题，开题报告的草拟，写论文当中遇到的困难，赵青老师都给予悉心地给予指导，使我克服我认为自己无法完成的困难，顺利地给本科毕业论文画上完整的句号。最后，还要感谢室友，在我写论文过程中遇到困难时给我提建议，不断地鼓励我为我建立信心，帮助帮我度过难关。