政府投资建设项目全过程跟踪审计研究

本科论文AbstractIn recent years, the scale of construction projects invested by the government has been increasing. Construction projects need huge investment funds. The construction cycle is long and the construction technology is complex. At this time, the amount of work to be undertaken for the review of project settlement cost is too large, which makes the audit mode of final accounts of completed projects difficult to meet the development direction of government invested construction projects. In order to better reflect the value of audit, the national government began to guide the development of audit mode to the whole process tracking audit mode. At present, the audit of government investment projects in China is transforming from the early stage of completion settlement audit mode to the whole process of follow-up audit mode, in order to reflect the role of audit in serving macro-economy and macro management. Through the relevant theoretical research and sponge city construction project case analysis, the purpose of this paper is to provide a reference for the follow-up audit work and help the audit work more smoothly and efficiently through the in-depth analysis and research of the whole process of the government invested construction project follow-up audit.Key words: Government invested construction project, Follow-up audit, Whole process follow-up audit, Sponge city 目 录前 言11绪论21.1选题背景21.2研究目的21.3文献综述21.4研究内容与方法31.4.1研究内容31.4.2研究方法32理论概述42.1政府投资建设项目42.1.1定义42.1.2特点42.2全过程跟踪审计52.2.1定义52.2.2特点53政府投资建设项目全过程跟踪审计的内容73.1准备阶段73.2实施阶段73.3执行阶段73.4移交阶段84 A市海绵城市建设项目跟踪审计案例分析94.1 A市海绵城市建设项目背景分析94.2A市海绵城市建设项目跟踪审计内容与结果94.2.1A市海绵城市准备与实施阶段的审计内容94.2.2A市海绵城市执行与移交阶段的审计内容114.2.3A市海绵城市建设项目跟踪审计总结135建设项目全过程跟踪审计存在问题155.1全过程审计落实不到位155.2跟踪审计目标不明确155.3审计人才缺乏156完善政府投资建设项目全过程跟踪审计的对策建议166.1增加审计经费的支持166.2强化人才队伍建设166.3选好介入时点166.4基于风险确定控制节点17结 论18致 谢19参考文献20 前 言由于我国近些年来在政府投资建设领域投入了大量的资金，导致整个社会关于政府投资建设项目中的投入资金的真实使用过程和实际成果的关注度空前高涨。因此，对政府投资建设项目的审计工作也同样引起了国家的重视。实施审计工作的目的，不仅仅在于调查和揭露资金使用中存在的不合理之处，还在于提升资金使用的规范化和高效化。然而我国传统的建设工程审计模式是竣工决算审计。然而这种审计模式虽然能在工程建设后期审查出工程建设中出现的资金违法违规使用问题，但是此时损失已经造成，无法挽回，不能起到建设项目免疫系统的作用。为了更好地体现审计的价值，近些年国家政府投资建设项目的审计模式开始向全过程跟踪审计模式发展。本文进行相关理论研究和海绵城市建设项目案例分析，旨在通过对政府投资建设项目全过程跟踪审计的深入分析和研究，能为跟踪审计工作的开展提供参考，为审计工作更加顺利高效地开展提供助力。关于跟踪审计的理论发展，西方国家的起步较早。1983年美国学者Pomeranz第一次提出了预先审计(Preemptive auditing)的概念，是跟踪审计理论的雏形。20世纪90年代，西方学术界正式提出了跟踪审计（Follow-up Audit）的概念。自此跟踪审计的理论框架逐渐成型。我国跟踪审计理论在借鉴西方跟踪审计理论的基础上根据我国实际国情，洋为中用，形成了一套可以具有一定普适性的建设项目跟踪审计指南。本文运用了文献研究法和案例分析法对全过程跟踪审计工作在政府投资建设项目中的实际应用情况进行了研究分析。文章阐明了公共受托经济责任理论和委托代理理论，明确了跟踪审计产生和发展的理论基石，物有所值理论代表了政府投资建设项目在引进社会基金参与投资时资金能产生最大长期效益的标准。最后，文章以对海绵城市建设项目的全过程跟踪审计为例，分析了建设全过程跟踪审计的过程、具体审计内容和取得的审计成果。海绵城市建设项目的跟踪审计实施结果也暴露出我国建设项目全过程跟踪审计落实不到位，审计质量有待提升，审计效率不够高等实际问题。通过对案例的分析，联系我国政府投资建设项目跟踪审计的实际情况，文章对这些问题进行了总结并针对这些问题提出了解决方案。1绪论1.1选题背景近年来，随着我国特色社会主义市场经济的不断深入，国家在经济建设领域投入的资金额度也在日益增加。而经济建设领域中，政府投资工程项目建设占有举足轻重的地位，也是大部分资金的流入方向。这导致整个社会关于政府投资建设项目中的投入资金的真实使用过程和实际成果的关注度空前高涨。政府投资建设项目往往具有建设周期长、不确定因素多、管理过程的理论体系尚不完善等特点，很有可能因为运营不当而影响建设资金的使用效率和成果。这种客观条件决定了实施政府投资建设项目审计的重要性和必要性。政府投资建设项目审计发展之初并不是采用全过程跟踪审计的模式。政府投资建设审计项目前期的审计主要是合规性审计，多数情况下采用的具体的审计模式是在工程最后的竣工决算审计。近年来政府投资建设项目的规模不断增大，建设项目需要巨额的投入资金，且往往又有多个参与方参与建设，建设周期较长，使得竣工决算审计模式再难以符合政府投资建设项目的发展方向。为了更好地体现审计的价值，近些年我国政府开始指导审计模式向全过程跟踪审计模式发展。通过从前期决策到工程项目交付运营的各个阶段跟踪实施阶段审计，使得审计的经济监督职能得到了更加充分的发挥，不仅保证了建设项目的合规性，也注重了建设项目的经济性和效益性。目前我国的政府投资项目审计正在从前期以竣工结算审计模式为主的阶段向全过程跟踪审计模式转化，以期体现审计工作服务于宏观经济、宏观管理的作用。1.2研究目的由于目前的政府投资建设项目普遍具有建设规模庞大、建设周期较长、技术要求较高的特点，造成建设项目管理过程复杂，容易在长期建设过程中造成不必要的资金损失甚至贪腐行为的滋生。全过程跟踪审计的实施有助于帮助施工项目在事前对建设成本实施适当的控制，防止资金的浪费，及时发现施工过程中管理方面存在的漏洞，有效提高建设单位的资金管理效力，进而提高政府投资的效益，保障项目廉洁建设，促使建设项目在保证工程质量的基础上合理降低建设成本。本文旨在通过对政府投资建设项目全过程跟踪审计的深入分析和研究，能为跟踪审计工作的开展提供参考，为审计工作更加顺利高效地开展提供助力。1.3文献综述全过程审核的概念不同于其他工程建设项目的审计。关于项目决策阶段的审计研究，Thompson（2014）指出，项目决策阶段的审计工作应考虑两点，以确定最后的选择是否合理。其次，在决定项目决策阶段的审计工作时，建设项目可以获得一定的投资收益。曹慧明（2019）指出，与传统的完工结算合规审计相比，全过程绩效跟踪审计在审计干预时间、方式的选择和审计工作时间方面存在一定差异。在全过程审计的实施水平上，Jergeas（2012）建立了一套完整的审计系统，以跟踪项目成本并监督项目计划的实施，以解决大型工程项目建设过程中效率低下的问题。侯全明（2016）通过研究支持政府投资项目的后续审计应从三个方面进行：技术层面、管理层面、效益层面，以及三个阶段：启动前、建设中、竣工时。在对政府PPP项目的审计方面，鲁心逸（2015）从审计范围、控制节点、操作规程、方式方法、绩效考核等方面，以巴基斯坦的PPP项目作为研究案例，对其的审计模式进行了深入分析，探讨了该项目的重大风险控制。结合我国的政府工程全过程绩效审计，提出了对浅层审计工作，审计内容以及审计风险评估等方面的进一步发展的建议。在对海绵城市的研究层面，邹宇（2015）在初步规划、经济法规、制度完善、公众参与等角度给出了在建设海绵城市的应当注意的几个关键点，对湖南宁乡县海绵城市项目进行了全过程跟踪审计评价，同时对比了我国深圳市、嘉兴市、石家庄市海绵城市项目的现有现状和经验。1.4研究内容与方法1.4.1研究内容本文的研究内容一共有六块：第一部分的内容为绪论，介绍了本文你的研究背景、目的、内容、方法以及文献综述；第二部分对本文写作需要用到的概念进行了介绍；第三部分的内容为基础理论的介绍；第四部分以海绵城市建设项目为例，研究了如何开展全过程跟踪审计；第五部分的内容为提出目前实际跟踪审计工作中存在的问题和对策；最后的结论总结概括了本文的所写内容。1.4.2研究方法本文主要采用文献分析法和案例分析法这两种常用的研究方法，具体使用情况如下所示：（1）文献研究法：通过知网、维普等互联网文献平台搜寻、归纳、总结出于本文撰写相关的政府投资建设项目的全过程审计的相关概念与理论。通过汇总专家学者们的观点，寻找政府投资建设项目全过程跟踪审计的研究出发点，使得本文的撰写有章可循。（2）案例分析：本文选用“海绵城市”建设项目为例，对政府投资建设项目全过程进行跟踪审计研究，分析其存在的问题与解决方案。2理论概述2.1政府投资建设项目2.1.1定义政府对建设项目的投资是在我国特色社会主义经济不断发展的过程中逐渐形成的产物。1998年，它被称为“金融基础设施投资项目”。2000年，它被称为“中央和地方政府的投资项目”，也被称为“国家投资型工程项目”。随着时代的发展，“政府投资建设项目”的内涵在不同时期也有所不同。专家王世成、屈伟在政府投资项目概念分析中提出：“政府投资项目是指以政府为主导的以公共需求为导向，是满足于公共财产和公共设施，投资方式是国有资产，并通过融资方式建设公共项目。”因此，笔者认为政府对建设项目的投资是为进一步促进地方以及区域内社会经济的发展，不断满足人民群众对于社会文化生活的需要，并需要考虑到多种因素。政府的投资方式包括直接注入资金、财政补贴、融资、发行国债或地方金融债券等方式投入资金，或通过具有外国政府补贴和国家金融担保的国内外金融机构的贷款来投资资金。政府是主要投资者，财政收入是政府的最大资金来源，用来投资于基础设施的建设或者固定资产等等，具有社会公共性的特征。政府投资建设项目的主体是政府部门，资金来源是公共的。因此，政府投资项目通常有以下四种特点：2.1.2特点政府投资建设项目具有四个特点：政府具有决策权、项目相对缺乏竞争力和开放性、工程的周期相对较长资金量需求较大、能够带动相关产业发展。详情如下：（1）政府具有决策权政府投资的建设项目是主要资金来源主要有两种，第一种是来源于财政资金，第二种是来源于政府信用担保的商业贷款。都是与政府相关，所以政府拥有对该建设项目的决策权。政府的相关职能部门将会全程指导并且监督整个项目的建设过程，与其他非政府投资的建设项目相比，这是最大的区别点。（2）项目相对封闭政府投资建设项目是为了服务人民，而不是服务特定的人或团体。可见，政府投资的建设项目拥有很强的公益性质与开放性质。政府投资项目在我国特色社会主义的市场竞争背景下处于相对垄断的地位，竞争程度低于其他行业，投资回报率较低，但总体上是稳定的。这代表着只要前期的规划合理，政府投资的建设项目运营与成效相对可控以及稳定。（3）施工时间长、投入资金多投入资金量大的所需的政府投资项目主要是道路、轨道交通和高架桥等城市基础设施项目。这类型的项目规模很大，投资至少在几千万元，甚至超过十亿。一般来说，这类型的政府投资项目的施工时间需要很多年。所以政府的相关职能部门需要在其建设和运营的过程中强化对其的监管力度。并且这些建设项目的各种风险及其对政府声誉的影响都需要进行充分的论证与探讨。（4）可以充分带动相关产业发展政府对建设项目的投资可以极大地刺激与建造业相关的其他产业的需求，不断提高生产力，创造更多的就业岗位，加快行业内部的供给侧改革，加速社会经济的发展。这使政府能够对建设项目进行多样化的投资，实现贸易的倍增计划并在减少贫困人口等方面发挥了重要作用。2.2全过程跟踪审计2.2.1定义全过程跟踪审计的概念即政府部门或者第三方的审计人员按照国家的相关法律法规的要求，对建设项目从投资到竣工交付的每一个阶段的建设成本活动和相关文件材料的真实性进行核算与审计。尽可能以怀疑的态度在项目建设审核过程中发现问题及时提出建议，督促被审计单位能够及时地进行整改。2.2.2特点全过程跟踪审计的特点有时效性、全面性、动态性、效益性四个特点，如下所述：（1）时效性全过程审计需要及时评估每个阶段的绩效。它是将绩效审计功能贯穿到项目的每一个阶段，以价值原则为指导，考虑项目审计的每个阶段，适时地评估审计是否符合效益原则，促使在建设过程中能够更加效率完成各阶段的建设任务，持续跟踪项目的运行情况并实时发布审计结果。（2）综合性审计的整个过程要求社会资本获得它们预期的回报，并要求公共资金的绩效能够高于行业均值。全过程绩效审计不仅专注于合理使用和分配资金，而且还提高了项目管理的质量，包括提升甲方对于项目建设效率、成本的满意度。通过充分公开审计信息，综合性的公开项目进度和资金运作情况。（3）动态性全过程审计是对项目绩效进行动态监督的作为。在传统的后期评估的基础上，丰富和增加了过程中的动态评估，即从始至终对项目的整个过程进行不定时的后续评估和监管，特别是要加强对项目的事前、事中、事后评估和监督。并且对审计后的结果进行总结和改进，实时反馈防止再次发生，有效体现评估指导和监管的价值。（4）效益型全过程审计需要评判工程质量运作的有效性。全过程绩效审计基于绩效评估对政府管理活动进行外部监督，具体内容是将工程项目的相关信息向公众公开。它可以帮助减少传统模式下的腐败和伪劣建设等腐败问题，在一定程度上保障了财政资金不被滥用以及浪费，进一步取得合理的社会资本收益。3政府投资建设项目全过程跟踪审计的内容为了跟踪和审核政府投资项目的整个过程，有必要定义该项目将经历的阶段的具体工作内容。这一部分是通过梳理全过程跟踪审计的工程项目，明确实施的具体内容以及后续审计的重点，来达到审计的目标。由于不同类型的政府投资项目的阶段和实施内容不同，即使同一类型的项目在时间、地点和运作方式上也大相径庭。那么就需要根据实际情况，基于政府投资项目每一个时间节点的特征和目前普遍采用的分类方法，将其分为准备阶段、实施阶段、执行阶段和移交阶段，具体情况如下所述：3.1准备阶段该阶段主要包括三个步骤，分别是：形成管理结构、编制实施计划和审查实施计划。在此阶段，审计人员需要对实施计划进行绩效审核。审计应注意确定合作范围，项目的各种边界条件，交易结构，绩效评价指标体系和项目审批的预算批准条件的确定等等。按照多种评价标准，一次评价过程的规定，由本级的经济发展委员会等有关主管部门统领财自然规划局等相关政府部门起主导作用，并且还需要物价、公共资源交易管理、审计、法制等相关各部门辅助作用，并应采用专家评分制度对项目实施计划进行联合绩效评估。一般项目可行性研究报告与项目审批或审批的联合审核相结合，重点在于实施计划的目标是否围绕切实提高了资金投入的效益性。3.2实施阶段全过程跟踪审计的实施阶段的步骤包括对项目的资格预审、编制采购文件、审查答复文件以及谈判和签订合同一系列纸质文件进行审计。这个阶段的主要任务是通过公开招标确定合作伙伴并签订合同，重点是对投标绩效，主体资格绩效和合同管理绩效的审计。可以根据有关文件进行绩效审计，例如政府固定资产采购管理办法和社会资本投资政府项目管理办法等。3.3执行阶段建设工程项目的建设和运营就是指执行阶段，建设周期根据工程的难度相差较大，大多数在一年至五年，运作周期一般在二十年至三十年左右。由于运营周期长，审计资金和审计人力资源相对有限。现阶段很难将审计工作移交给审计部门。因此，当前的绩效审计可以引入社会审计资本。实施阶段主要包括以下审计目标：财务管理绩效审计、专项资金绩效审计、项目建设绩效审计、验收绩效审计、业务绩效审计、财务资本绩效审计等。3.4移交阶段在项目的后期阶段，移交阶段是指绩效审核是在项目完成并它在投入使用一段时间之后开展，正是项目的产出阶段。此阶段的绩效评估主要是事后评估，来确定该工程是否确实实现了其价值所在。该阶段的审计步骤包括转移准备的审计、成效审计、资产交付和项目绩效评估，需要将重心放在经济的可持续性和投资绩效方面。项目的移交阶段在全过程跟踪审计中处于最后一个环节，是指在项目完成前成立专门的工作委员会。通常，建设单位会在特许权到期之后将经验收后的工程项目移交给政府。所以在建设单位移交的时候，应当按照合同的相关要求规范移交项目。一旦移交结束，政府的相关职能部门应牵头组织对其进行绩效考核。4 A市海绵城市建设项目跟踪审计案例分析4.1 A市海绵城市建设项目背景分析海绵城市项目在低碳环保额大环境下，受到国家支持的一个新项目。旨在缓解在梅雨季节在城市中看到大海的窘境。目前，中国大多数城市雨水管理采用下水道的排放方式。落在城市硬化地面上的雨水将一齐通过管道排放，雨水不能自然渗入地下并影响自然水循环系统，提出了海绵城市这个全新的观念就是为了解决当前的城市洪涝现象的窘境。A市海绵城市第一批的实验面积总计为35平方公里，包含了陆地面积也包含了水域面积。以金山湖为中心，以周围的道路和老旧小区为改造的重点。A市的海绵城市建设包括道路改造、翻新老旧小区平改坡、湿地的保护与建设、雨水管网改造、道路软化、污水处理厂建设、水环境恢复与保护以及海绵城市展览馆的施工。项目预计总投资约26亿元，中央划拨资金约12亿元，政府PPP项目投资约14亿元。4.2A市海绵城市建设项目跟踪审计内容与结果4.2.1A市海绵城市准备与实施阶段的审计内容建设海绵城市项目涉及到许多非常专业化的政策、法规和文件。所以，审计人员在进行审计之前，需要了解有关主管部门的情况，收集并组织道路覆盖修复，老旧小区的改造，湿地的保护与建设，雨水管网改造，道路软化等概况与数据，以了解其基本情况，明确审计思路，明晰哪些部分是需要审计的，形成专门的组织对需要审计的内容进行科学合理地分工。审计计划应列出以下内容：工程项目涉及到的主要规定或评估依据；详细的审核程序；专业的审核内容，在审计计划中应有详细、明确的要求，注重对于关键内容的审计，加强防控风险的力度。在立项阶段，我们需要收集A市海绵城市涉及的相关资料。政府相关部门提供的资料有：（1）近年来A市遇暴雨天气排水情况；（2）A市相关职能部门讨论建设海绵城市的所有会议纪要；（3）开展海绵城市的建设有关公文；（4）海绵城市改造区试点区划；（5）在雨天对现有社区（旧社区）进行排水改造情况；（6）近年来新批准的项目登记情况；（7）雨污分流情况；（8）相关费用的征收与处理情况；（9）水源污染防治与生态建设；（10）建设污水处理厂、污水管网情况和已达到的污水处理能力；（11）海绵城市建设前后的道路变化及其使用效果；（12）环评公示的合理性；（13）企业排污许可证登记书；（14）废水排放的数据统计；（15）城市综合治理投资情况；（16）雨天下的城市排水自我评价；（17）近年来对海绵城市建设的财政投入情况；（18）近年来筹集和安排专项资金用于排水管网的建设；（19）筹集和使用专项资金的情况。由海绵城市建设单位提供的有关信息如下：（1）A城市海绵城市项目的内部审计年度审计报告；（2）设立海绵城市项目时的各种采购合同和招标合同；（3）海绵城市建设试点项目和PPP工作报告；（4）与海绵城市实施方案相关资料。有了相关资料就可以根据审计目标开展项目跟踪审计，首先需要审计准备阶段，包括组织机构是如何搭建的、施工方案是如何编制的以及对这些文件的真实性与合理性进行审计。对于预算编制及可信性工程实施方案要认真审计，才能有效的降低项目风险。审计人员需要进行现场勘察，核对实物与资料的符合性，对在审计项目实施方案的内容和编制的过程中发现的问题，审计人员需要及时向专家组求助，共同会商与研讨出问题出现的原因，同时需要及时向施工方反应，形成良好的沟通机制。根据准备阶段的审计内容不同可以开展如下审计工作，如表4.1所示：表4.1A市海绵城市项目准备阶段跟踪审计内容审计目标审计程序审计来源可行性审查采取抽样调研的方式，审计A市海绵城市在资金、生态、人才储备等各方面的可行性。（1）有关立项的会议纪要（2）专家建议文件（3）项目前期调查资料（4）项目评估资料可行性研究报告经过调研论证合理（1）专项资金绩效审计包括海绵城市项目立项依据的充分性；（2）项目决策是否遵循科学化、民主化原则，可行性研究是否已经完成，可行性研究的内容是否完整，技术和经济论证是否充分，项目批准条件是否可用，是否偏离当地现实，是否违反发展规律，是否盲目批准，项目布局和投资是否合理；（3）最终确认海绵城市在识别阶段的合计得分，如在合格线之下，审计部门则应在是否需要立项这个问题上提出相关建议。（1）选址申请及选址规划意见通知书（2）用地申请报告及县级以上人民政府城乡健身用地批准书（3）拆迁安置意见、协议、方案（4）建设用寺规划许可证及其附件（5）划拨建设用地文件（6）国有土地使用证实施阶段步骤包括招评标文件的预审、采购文件的编制情况、合同的签订情况。这个阶段的主要任务招投标的环节是否符合规定，特别是要审计其绩效。审核通过查看相关政府文件或者办公纪要核查其是否以合理、合法和合规的方式进行，根据实施阶段的审计内容不同可以开展如下审计工作，如表4.2所示：表4.2A市海绵城市项目实施阶段跟踪审计内容审计目标审计程序审计来源审计各项文件的合规性（1）走访政府办及相关职能部门，调取近年来限期治理相关文件及限期治理；（2）审计政府方授权文件，包括对实施机构、PPP项目合同的政府方签约主体、政府方出资代表等的授权镇江市海绵城市实施方案的批复。（1）申报的规划设计条件和规划设计条件通知书（2）审定设计方案通知书及审查意见核查资产规模对已选择合作企业，审计人员需要关注企业是否具有运营城市污水处理厂行业经验、以PPP方式投资并在运营无恶水处理项目总规模不低于30万立方米/日或企业近资产达到20亿人民币以上。（1）资格预审公告（如需要）（2）社会资本招标采购文件及公告（3）竞争性磋商备忘录（如有）（4）中标公告4.2.2A市海绵城市执行与移交阶段的审计内容施工期是全过程绩效审核的关键阶段，审计主要包括对项目建设过程的审计。首先，需要对政府和社会资本的出资进行审核，看是否符合法律的规定以及到位与否。根据公开资料显示，该海绵城市的建设方社会资本投入32340万元，参股比例70。A市水投公司代表政府投资约1.39亿元，参股比例达30%。我们需要审计光大水务作为A市海绵城市的建设方在海绵城市项目中的成立是否依据相关的法律规定，并且需要查验该公司的注册时间和注册资本，审核其是否真实可信。在施工程序方面，需要判断光大水务是否严格执行国家规定的施工步骤，并且审核施工开展的各个流程是否符合相关法律法规，以及审批程序是否齐全。对于项目建设资金的来源、执行和使用情况同样需要认真核查。检查项目预算、年度投资计划和相关文件、发票等，检查施工的各个阶段资金的到位情况，能否跟上施工的进度；建设资金是否用到实处，存不存在挪用、滥用、转移的情况。绩效审计项目执行阶段包括项目的施工阶段与运营阶段，据了解，A城市的海绵城市建设期为2015年至2017年。受审计阶段过长，而审计部门人员数目和精力有限的影响，执行阶段一般会寻求有资质的社会审计机构加入，来共同完成全过程跟踪审计。该阶段的审计的主要目标是保证工程建设运作高效透明。具体过程包括了融资管理审计、项目资金流转情况审计、专项资金绩效审计、工期、投资及质量管理审计、工程量清单编制和执行情况审计、运营绩效审计以及财政资金使用绩效审计。根据执行阶段的审计内容不同可以开展如下审计工作，如表4.3所示：表4.3A市海绵城市项目执行阶段跟踪审计内容审计目标审计程序审计来源城市防涝和降低城市面源污 染是否实现（1）实地走访，了解老小区容易造成积水的区域整治情况；（2）现场查看污水处理厂建设水质是否达标，治污效果如何；（3）调查改造后现有社区的排水效果。道路是否狭窄，是否进行了雨水和污染分流，电源线是否连接混乱，社区绿化是否缺乏管理，停车位是否不足，绿地占用现象是否严重停车，屋顶坡度是否平坦，漏水现象是否依旧存在；（4）道路积水问题是否依然严重，A市海绵城市工程近期目标是确保在暴雨过后道路积水问题得到缓解，交通不会受阻；（5）老小区是否实现所有配套设施一并改造等。（1）建设项目列入年度计划的批复文件或年度计划项目表；（2）建设项目规划许可证及其附件；（3）建设项目工程许可证；（4）投资许可证、审计证明、缴纳绿化建设费等证明；（5）工程质量监督台账；环境效益符合生态要求管网工程建设、水环境修复保护工程竣工后，其河道管护、排污治污、污水截流、生态补水及河岸绿化、道路保洁养护等管理工作是否移交相关专业部门管理。绩效审计项目移交阶段是在项目完成并投入一定时间后进行的。该项目的具体时间为2017-2018年，属于产出效应阶段。审计应倾向于事后审查，以衡量项目是否真正实现了物有所值。此阶段主要进行绩效审核，主要目标是考察该项目是否实现了预期社会效益。具体审计流程先开展投资绩效审计，再进行可持续性绩效审计。建设项目的各个阶段都要及时收集审计证据，最后根据审计证据，形成初步审计意见，并且及时积极与被审计单位沟通，最后得出审计结论。在审计工作的总结归档阶段，审计人员需要整理审计现场资料，并进一步对审计资料进行数据处理，最后撰写工作登记，归档整理。根据移交阶段的审计内容不同可以开展如下审计工作：表4.4A市海绵城市项目移交阶段跟踪审计内容审计目标审计程序审计来源审计建设贷款偿还速度，利息费用累积多少（1）核查各项数据，审计A市海绵城市工程贷款利息支出占工程总支出比例，计算A市海绵城市实现回收投资和化解债务能力； （2）是否按规定及时办理财务竣工决算。（1）PPP合同（特许经营协议）（2）股东协议（3）项目公司章程（4）施工合同（5）分包、总包合同（6）原材料供应合同对外聘中介机构对海绵城市项目质量进行工程审计（1）监督外聘中介结构的审计行为，督促外聘中介机构按时完成审计任务，参照相关财政评审考核办法,对外聘中介机构的跟踪审计质量进行抽查审核；（2）进行竣工结算绩效审计，并对项目的社会效益、经济效益和生态环境效益进行绩效评价；（3）检查上年度审计报告的整改落实情况，建议书落实情况；（4）通过查阅被审计单位的整改资料，并实地查看整改情况，评价整改落实情况。（1）重要设备、产品采购合同（2）融资（贷款）合同（3）担保合同（4）各类保险合同（5）履约保函（6）政府下发的处罚通知书、监管函4.2.3A市海绵城市建设项目跟踪审计总结（1）充分使用信息科技审计机构需要充分借助审计平台软件，使用最先进的信息手段协调评估和管理。审核机构可以使用工程审核管理平台和移动APP软件辅助审核质量管理，并实时掌握海绵城PPP项目的工程数据，联合审核现场施工的照片和联合审核台账等程序，以确保整体记录联合审核工作的过程，以利于实施责任到人的制度。并且，建立每一个审计子项目的管理微信群或者QQ群，方便联合每一个审计小组尽量多的开展业务探讨与学习，以方便解答难题与请教专家。对海绵城市项目的全过程跟踪审计要求审计人员在审核前充分了解该工程的建成目的，以便在后续绩效评估中审计其与既定目标之间是否存在差距。（2）重视跟踪审计施工期是全过程绩效审计的关键时期。首先，针对出资情况，需要检查社会资本与政府投资有没有足额到位。根据公开资料显示，该海绵城市的建设方社会资本投入32340万元，参股比例70。A市水投公司代表政府投资约1.39亿元，参股比例达30%。我们需要审计光大水务作为A市海绵城市的建设方在海绵城市项目中的成立是否依据相关的法律规定，并且需要查验该公司的注册时间和注册资本，审核其是否真实可信。其次，判断建设单位是否严格执行国家规定的施工流程，有无偷工减料、简化流程的嫌疑，各种审批手续与程序是否完备。检查项目预算、年度投资计划和相关文件、发票等，检查施工的各个阶段资金的到位情况，能否跟上施工的进度；建设资金是否用到实处，存不存在挪用、滥用、转移的情况。（3）完善审计评价指标构建海绵城市工程项目的绩效审计评价指标时，应遵循以下原则：政策相关性原则。根据当地情况采取措施能够如实反映和评估A市的暴雨泄洪状况和环境治理功效；数据可获得性原则。审计评价的指标需要明确且具有可行性，并且可以通过现有统计数据或经过归纳或总结可以获得；完整性原则。选择的指标应当能够完整地反映海绵工程实施绩效评价的全部信息，确保评价结果真实、可靠。5建设项目全过程跟踪审计存在问题5.1全过程审计落实不到位海绵城市项目就是针对国家低碳发展的大环境下而进行的，并且是一个城市接一个城市竞相建造，地方审计机构的审计监督工作也据此开展。引申为政府投资的项目，其中大多数均要求政府审计机构采用全过程跟踪审计的模式来开展项目的监督工作。但是，在开展审计的过程中，政府的人力资源有限，目前审计工作的落实情况还没有到位。跟踪审计全过程的基本目标是为施工过程存在的疏漏与不合规的地方进行监督与修正，完善整个项目的管理机制。为了实现这些目标，有必要在项目进行过程中进行审计，并参与项目的全过程。在此过程中，审计工作人员并不需要参与到项目的管理、建设中去，仅在工程的建设阶段对每个单位的工作执行各自的监督职能。他们需要及时与施工单位开展工作座谈会及时通报查找出的问题，但不要在项目施工过程中直接干扰具体工作。结果，审计功能的深度比较难以控制，很容易就直接参与到工程的建设中去，形成利益冲突，不利于工程的顺利实施。5.2跟踪审计目标不明确政府投资的建设项目往往会出现跟踪审计目标不明确的问题，建设项目的审计目标是保障政府及社会资金的投入能获得最高效益的产出，故审计工作的开展应偏向于绩效审计，实际的审计工作却偏向于后期的工程执行情况审计，正是由于审计目标不够明确造成的工作失误。并且部分审计人员的能力不足，根据这几年的审计趋势，后续审计的总体目标是通过对项目和资金的管理和使用以及相关政策的执行情况进行审查，逐步集中于促进项目和资金的标准化管理和效率达到预期的目标。项目建设的每个实施阶段均需要足够的审计标准，不然就会造成跟踪审计目标不明确的问题。5.3审计人才缺乏 为了适应全过程跟踪审计工作，后续审计要求审计师具有与工程审计等方面的全面性的专业知识。审计人员不仅应当有关于工程审计方面的专业性知识，技术水平也要过关。他们不仅应该熟悉被审计项目的全部施工流程概况，还应该精通计算机互联网科学技术和其他审计技能的使用。从我国目前各个地区实施全过程审计的现状来看，审计人员的知识结构还比较单一，复合型人才较少，专业技术能力不强。这导致全过程审计的要求与审计力量之间不相匹配。因此，在许多地方雇用了第三方会计师事务所的专职审计人员，在一定程度上不便于管理。6完善政府投资建设项目全过程跟踪审计的对策建议6.1增加审计经费的支持审计工作离不开经费的支持，所以需要提供有效的资金保障，才能够切实有效的提升对于施工项目全过程跟踪审计的能力，保障审计工作的质量，确保任务达成既定的额目标。近些年来，随着政府投资项目的规模的与日俱增，审计人员不足、专业能力不强的现象愈演愈烈，但是对于审计质量的要求却越来越高。所以，想要持续保持政府投资项目全过程跟踪审计能够独立运行比较质量较高，有必要增加审计经费的支持力度，根据施工项目难度的不同与工作强度给予不同的绩效经历，尽量降低审计人员的道德风险，抵御外界诱惑。我们可以增加会计年度的审计预算支出，多种渠道拨付审计专项经费。例如，雇用中介的费用应包括在政府预算中，财政需要支持对于审计专家的财政补贴，尽快建立和完善适合审计发展的组织架构，全面解决审计资金不足的长期性问题。6.2强化人才队伍建设政府投资项目全过程审计行业的经验还不充分，面临着巨大的挑战和风险。想要高质量的完成这项工作，我们必须与编办尝试沟通，积极增加审计人员的编制数量，同时也要提高他们的整体专业性素质。所以，政府部门需要着力强化审计人才队伍的建设工作。需要采取如下四条有效的措施：第一，多措并举，鼓励审计人员加班学习资格考试，取得更高层级的职业资格证书，努力参加教育实践活动等等，发挥“传帮带”的作用可以提高新手的专业能力和综合素质，特别是对于非本专业的知识内容更加应该加深学习，例如在计算机信息技术等方面，需要加强培训工作，使他们与复杂的工程项目所需要的全过程审计技能相匹配。第二，在政府部门招聘审计相关的公务员的时候，应优先考虑具有相应资格证书的人员，能够更快的上手。第三，引进具有良好思想政治素质的第三方综合型人才，帮助全过程审计工作。第四，建立国内审计专家数据库，能够依托该数据库充分利用现有的专家资源采取特殊的政策和措施来应对复杂的施工工程需求，防止造成无人可用的现象。6.3选好介入时点因为各个地方的政府投资项目都表现出不同的特征。所以，这就要求我们考虑诸如项目规模、审计成本等许多方面的因素，以便找到适当的时间节点来跟踪整个施工过程中的审计。不管怎样，政府投资项目全过程的后续审计必须正确定位，适当并符合法律规定。它必须始终依法独立履行审计监督职能，并且不得干扰管理人员的职责。不谈国家超级工程类项目，针对一般的政府投资性建设项目来说，将建设项目的初步设计阶段的预算审计选择为最初的切入点，并对整个过程进行跟进更为现实。关于质量的审计工作，需要从制度设计的一开始就要及时的介入，不应当涉及定价，仅涉及咨询服务。必须强调的是，应明确规定政府投资项目审计和监督的目的和功能。毫无疑问，两者都有跨职能的问题。本质上的区别在于，监督的重点是项目的质量，而审计的重点是项目的数量和成本。最基本的关系是两者的结果可以交叉引用，实现共享。6.4基于风险确定控制节点关于政府投资项目的全过程跟踪审计，并不是要到处撒网，而是要确定被审计单位的关键控制节点，然后基于风险开展有针对性的审计。风险导向审计的概念是：以审计风险评估为中心的审计模式，在制定审计计划时强调预防评估风险。目前政府的审计资源都相当有限，所以应当转变思维将风险导向审计的概念融入到全过程审计当中去，将审计方式转换为对关键控制点的审计，从而以一半的努力实现两倍的结果。例如在采购、工程款支付方面加大审计力度等等。在我国特色社会主义市场经济的背景之下，各级政府必须有创新思路与作为，政府工作应当更加专注于公共管理和服务工作上，政府审计也必须遵循这一趋势。审计工作的重点是要更加注重最终的成效，以确保政府投资项目能够符合广大群众的公共利益。所以，政府投资项目应当基于风险确定关键的控制节点进行审计工作以及应对策略，更加充分、合理地利用本就有限地审计资源，最大程度地避免工作的随意性，导致审计资源的浪费。.结 论本文通过对全过程跟踪审计理论体系的发展进程的梳理和对我国目前全过程跟踪审计的发展现状以及全过程跟踪审计这种审计方式应用于我国政府投资建设项目的具体实施流程和实施结果的研究，可以得出以下几点结论。第一，我国的全过程跟踪审计近些年来被广泛运用到各个建设项目中去，但是实际审计工作中审计的重点仍然没有脱离传统审计模式下重监督的审计方向，难以完全发挥全过程跟踪审计的免疫作用。对此我国审计人员应转换理念，改变已有的竣工审计的固化思维，理顺全过程跟踪审计的模式，增强审计独立性。第二，我国需要进行全过程跟踪审计的建设项目中，能做到完全落实全过程跟踪审计的项目所占的比例较低。导致这种情况的主要原因有两方面，一方面是我国的目前正在从传统的审计模式向这种现代新型审计模式过渡的过程中，全工程跟踪审计的概念还没有被广泛接受，审计人员在执行审计工作的过程中存在得不到建设方的支持配合的情况，导致审计工作难以开展。对此我国应采取切实有效的措施增强建设审计双方对于全过程审计工作重要性的认识，明确全过程审计的目标与方法，改进审计的流程与方式，并配合做好相关工作。另一方面，进行建设项目全过程跟踪审计要求审计人员专业素养过硬，同时兼备一些项目建设方面的专业知识。而我国专业素质过硬的复合型审计人才的数量难以满足目前的需求。故加强全过程跟踪审计队伍的建设，注重参审人员的素质培养和业务培训，在培养提高审计人员审计专业知识的同时还要加强施工现场的管理经验和工程专业技术知识的培训。参考文献1王悦孝.发挥跟踪审理作用提高审计质量控制.中国审计报,2015.1.19:008.2何昌云，谢科进.全过程审计在高校建设项目中的应用研究.招投标审计.2015.01.3李兆东国家投资项目跟踪审计模式研究财会月刊.2014.07.4周基长如何加强水利基本建设项目竣工决算审计工作.中国管理信息化.2013.03.5黎仁华，李齐辉，何涛霞跟踪审计的机理与方法研究一基于汶川特大地震灾后恢复重建审计经验J.审计研究，2011, (6):21-25.6刘翠政府公益性投资项目跟踪审计拓展模式研究-基于“后审计工作”的思考J.会计之友，2014, (3):101-105.7周原.建设工程跟踪审计模式研究J.武汉理工大学学报，2008, (6): 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