侦审合一后的预审工作研究

侦审合一后的预审工作研究2009年9月第5期总第110期湖北警官学院学报JournalofHubeiUniversityofPoliceSep.2009NO.5Ser.No.110侦审合一后的预审工作研究云山城,曹晓宝(湖北警官学院湖北武汉430034)【摘要】我国的预审制度起源于1931年12月中华苏维埃共和国临时中央政府颁布的训令,立法于1979年7月我国颁布的第一部刑事诉讼法中,它在公安机关办理刑事案件中发挥了重要作用.1997年6月公安部作出侦审合一的刑侦体制改革,但目前侦审合一呈现多元化的格局,它既有改革相配套的制度和措施跟不上的原因,又有侦查人员破案任务重和素质能力弱,无法适应改革要求的原因.未来的预审工作,除了允许侦审合一的多种形式存在外,应当继续推进侦审合一;提高现有侦查人员侦查,预审素质;实行受过专门训练的公安,政法院校侦查学专业或者相近专业毕业的学生准入侦查部门的制度.【关键词审合一;预审工作【中图分类号】D631.2【文献标识码】A【文章编号】16732391(2009)05OO79_-07ResearchonPretrialafterIntegrationofCriminalInvestigationandInterrogationYunShanchenCaoXiaobao(HubeiUniversityofPolice,Wuhan430034,China)Abstract:ThepretrialsystemoriginatedfromtheorderoftemporarycentralgovernmentoftheChineseSovietRe-publiconDecember,1931,andwaslegislatedinthefirstCriminalLawpromulgatedonJuly1979inChina.ItplayedanimportantpartintheCOtLrseofdealingwithcriminalcasesbypublicsecurityorgan.ThecriminalinvestigationsystemreformofintegrationofcriminalinvestigationandinterrogationwasmadebyMinistryofPublicSecurityonJune,1997,butthereexistsdiversificationofpatternsofintegrationofcriminalinvestigationandinterrogationbynow.Thereasonsincludethatassortedregulationsandmeasurescanntke印upwiththereform,andheavydutytosolvethecrimeandpoorqualityandabilityofinvestigatorsCantfitreformrequirement.Whenitcomestopretrialinfuture,besidesavarietyofformsofintegrationofcfiminflinvestigationandinterrogation,weshouldcontinuetoadvanceit,improveinvestigatorsqualifiesofinvestigationandpretrial,andimplementaccesssystemtoinvestigationbranchofspeciallytrainedstudentswhosemajorisinvestigationinpolicecollegeorcollegesofpoliticalscienceandlaworsimilarmajors.Keywords:integrationofcriminalinvestigationandinterrogation;pretrial侦审合一是指把预审机构合并到侦查部门,在侦查部门内部实现从立案,侦查,破案,讯问,查证到提请逮捕,移送起诉等全部侦查办案过程的侦查改革举措.自1997年6月9Et公安部在河北省石家庄市召开全国刑事侦查工作会议上提出要改革侦查预审分设的工作体制,实行侦审一体化”以来,我国许多地方先后撤销了预审机构,侦查办案由侦查部门一竿子插到底”,但有的地方又恢复了预审机构,有的地方仍然坚持侦审分开.侦审合一12年以来,取得了许多成绩,积累了不少经验,但也暴露出不少亟需解决的问题.本文试图从侦审合一的历史背景,现实状况,产生原因和未来发展趋势等方【收稿日期】2009-0428【作者简介】云山城(1957.),男,湖北襄樊人,湖北警官学院治安管理系主任,教授;曹晓宝(1973一)男,湖北云梦人,湖北警官学院侦查系侦查教研室副主任,副教授.【基金项目】公安部2006年公安理论研究计划项目:公科研【2006】166号?79?云山城,曹晓宝:侦审合一后的预审工作研究面,对相关问题进行研究,以求教于同仁.一,侦审合一的历史背景(一)我国预审制度的历史沿革我国的预审,是指公安等侦查机关的专门人员,依法对犯罪嫌疑人进行讯问和调查,以查明案件全部事实真相,决定是否移送起诉或者作其他处理的侦查活动.我国的预审制度起源于中华苏维埃共和国临时中央政府颁布的训令,而这一法律中的预审制度,借用了西方的预审”这一名词,参照了苏联预审制度的一些成分,形成了具有独立特色的红色政权预审制度.1931年l2月,中华苏维埃共和国建立不久,中央执行委员会就颁布了关于处理反革命案件和建立司法机关的暂行程序的训令,该训令的第一条规定:L切反革命案件都归国家政治保卫局侦察,逮捕和预审,国家政治保卫局预审之后,以原告人资格向国家司法机关提起诉讼,由国家司法机关审讯和判决.”这是我国人民民主政权第一次确立预审制度的正式文件,它将预审划归国家政治保卫机关(公安机关的前身),并在办案程序上与侦查,审判分开.新中国成立后,1954年公安部召开第六次全国公安工作会议,确定在全国公安机关单独设立预审机构,这是由个专门机构行使预审职权,完成预审程序的开始.1955年,公安部成立了预审局.1957年全国公安机关正式建立了统一的预审机构,标志着侦查工作由刑侦部门和预审部门分段负责,各司其职的侦审分侦查体制建立.之后,这种预审制度以立法的形式记载于1979年7月颁布的我国第一部刑事诉讼法中.1996年修改后的我国刑事诉讼法继续保留预审,并略有发展.我国现行刑事诉讼法第3条规定:对刑事案件的侦查,拘留,执行逮捕,预审,由公安机关负责.”第9O条规定:公安机关经过侦查,对有证据证明有犯罪事实的案件,应当进行预审,对收集调取的证据材料予以核实.”从我国刑事诉讼法对预审的立法精神看,预审属于侦查的范畴,它是与侦查既相互联系,又相对独立的诉讼环节.(二)侦审分设的历史贡献纵观我国预审制度发展的历史,公安机关设置较严格的侦审分离制度,是在我国法制尚不健全的特定历史背景下形成的.它对长期侦审合一的封建司法制度是一种否定性的革命,在当时具有其历史进步性,必要性和合理性.自1979年7月我国刑法,刑事诉讼法颁布以后,同月,公安部召开了第三次全国预审工作会议,并根据两去,精神修订和颁布了预审工作规则,进一步明确了预审在公安机关办理刑事案件中的任务,提高了预审在公安工作中的地位,促进了我国预审制度的进一步发展.侦查与预审分设的关系也在多方面得到体现:第一,绝大部分经过侦查的刑事案件需要进行预审;第二,侦查中大量取证不完备的案件交由预审部门补充取证;第三,侦查错案通过预审程序予以纠正;第四,预审主要通过完善侦查中非法获取证据的形式处理侦查程序有瑕疵的案件;第五,由预审部门决定侦查终结,提出起诉意见并移送审查起诉.这一切都充分体现了预审在公安机关办理刑事案件中的把关作用.这一时期之所以构筑侦查与预审分设的体制格局,是由于侦查与预审的工作方式,工作内容,工作任务等方面存在差异;另一方面,在相当程度上也取决于侦查和预审这两项活动对侦查人员业务素质的要求有所不同.随着两的颁布实施,法律对公安机关办理刑事案件的质量提出了更高的要求,而在当时以及随后的一段时期,公安干警的文化素质普遍不高,很多侦查人员缺乏准确理解法律并有效执行法律的素质.因此,当时选派一些文化,法律素质较高,对案件能准确定性的干警专职预审工作,以对公安机关办理刑事案件的质量进行综合把关,也符合当时的实际.可见,在侦审分设的侦查体制中,预审既起到把关作用,保证了公安机关的办案质量,很大限度地减少了冤假错案的发生;又在讯问相对专业化的特定背景下,培养了一批能攻坚克难的讯问人才;甚至还在挤清余罪,深挖犯罪的工作中,破获一大批积案,隐案.(三)侦审分设的主要弊端随着我国犯罪形势的发展变化,在1996年的我国刑事诉讼法实施一段时间以后,侦审分设的不适应性和局限性在实践中逐步暴露出来,主要表现在:1,侦查与预审的工作界限难以界定,l-J互相推诿扯皮现象增多,影响了侦查工作.在侦审分设的侦查体制中,刑侦,预审两部门在行政上为平级单位,互不隶属.在侦查活动中由于互相制约,慢慢形成了部门保护主义.侦查部门的侦查人员认为自己的工作职责主要就是破案抓获犯罪嫌疑人,犯罪嫌疑人最后是否能定罪起诉是预审部门的职责,因此不注重侦查前期的证据质量,有些可以收集到的证据因被忽视而未收集,往往强调工作艰苦,时间紧迫,破案难度大云山城主编.预审学1.北京:中国人民公安大学出版社,2007.9P1?80?云山城,曹晓宝:侦审合一后的预审工作研究等困难,对收集证据放松要求.预审部门则抱怨侦查部门的前期侦查提供的证据材料少而粗,质量差,贻误了预审工作收集证据的最佳时机,因此,为了保护部门的利益,有的对移交的案件设置了超出刑事诉讼法规定的受案标准.双方的抱怨逐渐演化成互相扯皮,以至影响到侦查办案的效率.2,侦查和预审许多活动的同质性,造成人,财,物的巨大浪费.根据我国刑事诉讼法第90条的规定:公安机关经过侦查,对有证据证明有犯罪事实的案件,应当进行预审,对收集,调取的证据材料予以核实.”可见,预审是一项对侦查中”收集,调取的证据材料予以核实”的活动.从立法精神,预审活动的实际需要和实践状况来看,预审与侦查在行为内容上并无太大的区别.3,侦审分设也导致刑侦人员和预审人员的业务素质都难以提高.一方面,刑侦人员的证据意识逐渐下降.这是因为,侦审分设体制中的刑侦人员基本上只做破案工作,不大与检察机关,审判机关接触,不十分了解检察机关,审判机关对公安机关移送案件证据的具体严格要求,同时又认为预审部门还要收集证据,因此放松对证据收集的要求,证据意识慢慢下降,长期下来当然影响了刑侦人员收集证据业务素质的提高.另一方面,预审人员的侦查意识也逐渐淡化.2预审人员除了必要的外出调查取证,相当一部分时间是坐堂问案,对刑侦人员艰苦的破案工作和破案初期收集证据的难度缺乏切身体会.有的预审部门多强调自己对刑侦破案工作的检验制约职能,不考虑刑侦破案阶段时间紧,压力大等实际情况,要求刑侦部门按批捕提供证据,减弱了预审部门的继续侦查职能,长期下来,预审人员的侦查意识也慢慢淡化.(四)侦审合一期望实现的价值针对侦审分设的弊端,为推进刑侦体制改革,公安部提出了侦审一体化的主张.并期望通过侦审合一实现以下价值.1,落实侦查破案责任制,建立高效的侦查工作机制.预审工作是侦查工作的一个重要组成部分,是侦查活动的继续.由于预审与侦查部门的分设,人为地割断了侦查工作的连续性和完整性,从而造成侦查破案责任不清,影响办案效率,也容易造成重复劳动和推诿扯皮的现象.而侦审合一可以彻底改变这种状况.2,适应国家法制建设的需要,适应动态社会环境下打击犯罪的需要.1996年我国刑事诉讼法修改后,由于取消了收容审查,放宽了逮捕条件,大量的侦查工作需要在逮捕以后进行,造成结案时效与深挖犯罪的矛盾更加突出.改革侦查体制,实行侦审合一,就可以把侦查和预审的时限合二为一,等于相对延长了侦查的时限.这样一来,对公安机关打击日益突出的连续犯罪,跨区域流动作案,系列犯罪等十分有利.3,提高办案民警的业务素质和执法水平.侦审合一后,从立案到侦查终结始终由侦查部门承担,既明确了侦查部门的职责,又对办案民警的业务素质提出了新的更高的要求,有利于发挥办案民警的积极性和能动性,增强责任心和证据意识,促进业务素质和执法水平的提高.同时,还有利于对犯罪规律,特点的研究,加强信息交流,及时制定相应的打击对策,发现和堵塞工作漏洞,从而促进侦查部门整体水平的提高.4,提高看守所的监管水平.侦审分设时,预审部门承担着继续侦查和监管案犯的双重职责.实行侦审合一后,不仅可以删I顷侦查体制,提高侦查工作的效率和质量,还可以使监管部门把全部精力投入到对案犯的教育改造和看守所的建设,管理上有利于监管部门提高监管水平,更好地保证看守所和案犯的安全,进一步提高看管和改造质量.口二,侦审合一的现状(一)侦审合一后侦查办案中出现的突出问题自1997年6月以来,在公安部侦审一体化”的部署下,全国许多公安机关陆续实践着侦审合一的新的侦查工作体制,这种体制起到了明显的成效.主要表现为避免了重复侦查,减少了人,财,物的浪费,杜绝了因侦查部门的职责不清而导致的工作脱节,互相推诿扯皮的现象,大大地提高了办案的效率.但实践中也暴露出一些问题,主要有:1,预审监督把关作用减弱,办理刑事案件的质量下降,检察机关的批捕率,移诉率降低,退回补充侦查案件比例上升.长期以来,预审部门对保证公安机关办理刑事案件的质量,保障无罪的人不受刑事追究,顺利移送起诉起到重要的监督和把关作用.侦审合一后,刑事案件由侦查部门竿插到底”,这样在侦查内部的监督上就出现了空档”.实践表明,案件质量的下降是侦审合一初期存在的较普遍问题,突出表现就是检察机关的批捕率,移诉率降低,退回补充侦查比例上升.不批捕或者退卷的原因主要有:(I)案件事实不清,证据不足;(2)案件定性定罪不准确,包括是否构成犯罪,构成什么罪,是否需要起诉等问题;(3)法律文书制作不规范,包括案卷材料的整理装订错误,各种文书不符合法律要求等.这些问题都是预审部门监督把关的内容.另外,?81?云山城,曹晓宝:侦审合一后的预审工作研究侦审合一后,侦查部门大多主要还是忙于破案,一案侦破之后又忙于应付下一起案件,而对破案后的审讯,取证,完备法律手续,整理案件材料,移送起诉等工作必然会忽视或放松,而办理刑事案件的期限又受到严格限制,这时就很容易出现不能按时高质量地完成任务的现象.即使有的侦查部门设立专职预审员”或由某一领导把关,也会由于工作负荷超重而将预审应完成的监督把关工作流于形式.2,侦查工作停留于就案办案的状态,深挖犯罪,预审攻坚的力度减弱.深挖犯罪是原预审部门的一项重要任务,侦审合一后,有不少地方的预审人员分别分派到各刑警队,既担任预审员又担任侦查员,分散了预审力量.这不仅使预审的整体优势得不到发挥,而且预审员的个人特长也不能得到有效地发挥.过去预审人员有一定时间和精力研究探索预审的规律,特点,技巧和方法,在挖团伙挤余罪上也可以多下功夫.侦审合一后,多数预审员不再是专职搞预审,没有时间进行研究,无暇顾及挖团伙挤余罪,往往是忙于审结一个案件,尽快移送起诉,紧接着就转入另一个案件的侦查讯问,因而在扩大侦查成果方面受到一定影响,在很大程度上限制了预审优势的发挥.另一方面,与监管部门关系的转变也影响了深挖工作的开展.在侦审分设时,看守所的工作是由预审部门直接领导,看守所与预审部门可谓”亲如一家”,在预审阶段进行的狱内侦查,提讯,看守人员说服教育等工作,看守部门都积极配合,这对促使犯罪嫌疑人如实供述,深挖犯罪起到重要作用.侦审合一后设立单独的监管部门,它与侦查部门不存在隶属关系,也没有相应的法规进行制约,双方工作配合没有以前密切,缺乏统一指挥,深挖犯罪与在押案犯管理教育工作脱节,侦查人员破案,追案与监管人员的工作相对独立,这在很大程度上影响了深挖犯罪的力度.3,公安机关出现”多头”送检局面,与检察机关的工作协调不畅.现行刑法共有四百条罪名,其中由公安机关管辖的罪案共三百多个,公安机关内部将这此罪案分别划分由国保,刑侦,经侦,禁毒,治安管理,交通管理,消防管理等诸多部门受理管辖,并负责侦查.在侦审分设时,上述所有部门受理的各类刑事案件经过侦查之后都要将案卷和犯罪嫌疑人移交预审部门,再由预审部门负责查清全部案件事实,收集证据,最后将各类应起诉的刑事案件统一向检察机关提出起诉意见,将案卷移交给检察机关.可见,在原来的侦查体制下,公安机关与检察机关打交道的只有预审部门,由于业务联系较多,人员比较固定,检察机关与预审部门的关系协调较好,起诉工作?82?比较顺利,工作效率也较高.侦审合一后,各类刑事案件的起诉工作分别由公安机关各个部门与检察院的起诉部门联系,也可以说任何一个办理刑事案件的侦查人员都可能与起诉部门打交道,这就出现哆头”对检察机关的局面,使整个移送起诉工作显得复杂紊乱,对起诉部门的工作相当不利,检察机关对公安机关的侦审合一也有意见.4,侦查人员的素质面临着严峻的考验.侦审合一后,意味着每一个侦查人员都要具备立案,侦查,破案,讯问,取证,结案和起诉等综合的业务能力.可见侦审合一能否达到预期的效果,其关键因素在人,如果侦查人员的素质跟不上,那么侦审合一可能就会落空.从实践中看,侦审合一后侦查人员的素质短时间内确实难以接受新体制的挑战.原因是:一方面,长期以来侦审分设的体制使两个部门人员的业务素质各有所长.刑侦部门的侦查人员大多能立案,侦查,破案,却不善于讯问,取证,审查判断证据,结案和起诉等,缺乏必备的证据意识和诉讼意识;而过去的预审人员等则不善于进行现场勘查,不能熟练地运用各种侦查措施和手段侦查破案.另一方面,由于长期以来过于繁重的侦查破案任务,使许多侦查人员得不到必要的休整和培训,业务素质也没有得到提高.侦查部门中真正能够独挡一面,具备独立作战的综合能力的侦查人员所占比例较少,而仅靠这些警力却是无法完成日益剧增的打击刑事犯罪的任务.(二)侦审合一后侦查机构多元化格局逐步呈现侦审合一l2年以来,刑事侦查中除了出现上述问题以外,全国各地侦查机构的设置也呈现出多样化发展的态势.目前,可以说侦查机构设置多元化的格局已经形成.1,大部分公安机关实行侦审合并,但最后由法制部门审核(预审)把关.1997年6月公安部提出侦审合一的要求以来,全国大部分公安机关陆续实行侦审合并,但对犯罪嫌疑人采取强制措施,移送起诉等处理时要将案件提交法制部门审核(预审)把关,但法制部门只是书面审查,既不讯问犯罪嫌疑人,又不调查取证.2,一部分公安机关撤销独立的预审机构,在刑侦部门设置预审(案审)支队或大队,中队或专职预审(案审)人员.例如,湖北省武汉市公安局1997年7月在刑侦处(现改为刑侦局)下设预审办案大队,该大队成立之初,除了预审一般刑事案件外,还预审国保,经侦,禁毒等其他侦查部门移送的刑事案件.目前武汉市公安局汉阳区分局,武昌区分局刑侦大队还成立有预审中队.云山城,曹晓宝:侦审合一后的预审工作研究3,少数公安机关始终没有实行侦审合一,仍然坚持侦审分开.例如广东省广州市公安局预审监管支队,深圳市公安局预审监管支队以及广西壮族自治区南宁市公安局预审监管支队,仍然坚持侦审分开.4,少数公安机关恢复已撤销的独立的预审机构.例如,北京市公安局2000年9月实行侦审合一,原预审处整建制划归刑侦总队,但预审处人,财,物独立.2005年8月实行侦审分开,市公安局及各分局成立了独立的预审处.又如,天津市公安局1997年9月实行侦审合一,2004年6月实行侦审分开,市公安局成立预审监所管理局,各分县局成立预审支队.再如,1997年6月公安部作出侦审合一的决定后,广西壮族自治区公安机关除南宁市公安局始终坚持侦审分开外,其他公安机关相继实行侦审合一.2006年7月,自治区公安厅党委作出了关于恢复预审工作的决定,各市,县相继成立了独立的预审监管支队,预审大队或预审监管大队或预审科或预审股等.三,侦审合一呈现多元化格局的原因(一)侦查人员自身素质和社会预防,控制犯罪能力等因素决定了不少地方公安机关侦查部门难以适应侦审合一的要求我国从事刑事侦查的人员成分复杂,有一部分人文化素质低,知识结构欠缺,平时又不注重业务学习,无法适应法庭审判的要求;我国预防,控制犯罪能力低,犯罪率较高且犯罪分子又狡猾,而侦查人员少,案件既难破又难办,侦查人员超负荷工作,疲于应付,发生的案件破不了,破的案件办不好;有的地方侦审合一一刀切,建立覆盖社会面的刑警中队的侦查人员不管责任区发生的什么案件都要侦破,由于一个人知识结构有限,所有案件都能破获并办好的全能侦查人员毕竟不多,所以现在一些案件破不了或破了办不好是可以理解的.基于这些原因,侦审合一出现多元化的格局也很正常.(二)侦审合一后侦查破案和预审办案在时空等方面的差异和冲突依然存在侦审合一后,从立案,侦查到侦查终结这一整套程序并没有随之而改变,受案,侦查工作,取证工作,法律文书制作以及卷宗的装订,移送工作依然相对独立地存在着,侦查破案和预审办案在时间,空间等方面的差异和冲突依然存在.主要表现在以下几个方面:1,”时间”上的差异.謦情就是火情”,侦查破案对时间的理解是争分夺秒,没日没夜,不受时间的约束,对时间的占有和利用完全服从于案情的进展和需要.特别是当前流窜犯罪猖獗,犯罪分子作案“打一枪换一个地方”,侦查员必须在时间上与犯罪分子争抢,只有这样才能牢牢抓住刑事侦查的主动权,而预审办案的过程则要受时间的严格制约,拘留,逮捕,取保候审,移诉等整个过程都有严格的法律时效,一旦逾期即违法.侦审合一”后,旧案未了新案又发,侦查和办案的时间是交叉,碰撞的.2,”空间”上的差异.当前社会人,财,物的大流动,流窜犯罪跨区域,跳跃式的特点,决定了侦查人员必须围绕紧跟案情和犯罪嫌疑人天南海北地东奔西跑,长年累月出差是很多刑警的主要生活,而办案程序在全面收集证据的基础上,往往坐在办公室,足不出户即可完成.3,人;j2i,上的差异.通常,侦查,办案这个过程在人数上是呈犏斗”型的结构.因为侦破案件往往需要数名侦查,技术人员以及相关单位,部门参战,有时遇有重大,紧急事件甚至要全警出动,大兵团作战,而案子一破,所有的材料,卷宗往往只需交给少数人甚至个别人办理即可.5(三)侦审合一对侦查人员既能破案又能办案的要求脱离实际侦审合一后,要求每个侦查人员既破案又办案,完成从接报案开始一直到移送起诉至检察院的整个流程,是脱离实际的.实践证明,这样做的主要弊端有:1,容易造成日常工作的混乱.在目前刑事案件高发,公安机关基层警力不足,任务繁重的形势下,让每个人既破案又办案,往往是侦查员在外忙于侦查破案,又担心手上的卷宗期限,手续,证据等问题,而正在办理案件的时候又要被频繁的叫去出现场,接待群众,出差,或去应付其他事务,所以实际工作中往往造成一线人员整日忙忙碌碌,有事也忙,无事也忙,疲于奔命,却仍会有顾此失彼的怪现象,制约了民警的活力和积极性,背离了刑侦改革的初衷.虽然我国刑事诉讼法规定讯问犯罪嫌疑人侦查人员必须二人以上,但由于当前案件频发,高发,基层民警手上一般都有好几起案件,所以实际办案中往往形成只有一人负责办理的局面,只是到了提讯,取证的时候,临时拉个人凑数而已.破案容易,办案难”是一线民警的共同感受.例如破一个简单的盗窃案,光填写各种材料就要重复十五,六次,加上办案的时间总是交错在侦查破案的时间里,刑警只有1/5的时间是用来侦查破案,只有4/5的精力是牵扯于办理卷宗材料.这样,要么让一部分人认为,案件破不破倒没什么,手上的卷宗可不能含糊,因为案子破不破是大家的事,而案件卷宗上出了问题就是自?83?云山城,曹晓宝:侦审合一后的预审工作研究己的事了,从而对破案产生消极的心理;2,不利于侦查队伍的专业化建设和优秀人才的培养.在实际工作中,侦查破案和预审办案需要的是两种不同性格气质和办事风格的侦查人员.这两种迥然不同的品格在一个侦查员身上难以兼得,也不能苛求.实际上侦查队伍中有的人可能是干侦查破案的,却不一定能静下来搞好预审办案;而有的人善于梳理复杂的案件材料,完备法律手续,但去摸线索抓犯罪嫌疑人却不行.让每个侦查员既破案又办案,其实是要求每个人都成为通才,这既不现实,也没有必要.如果硬要把这两者捏在一起,只会造成相互牵制和内耗.现行的考核机制把破案和办案的成绩放在一起,很难找到一个合理的量化考核标准.事实上,破案出的是爆发力”,容易出成绩,办案需要的则是耐力”,相对复杂琐碎却不为人知,所以侦查员难免重破案,轻办案”,从而导致案件的质量下降,优秀的侦查人才和办案人才都不能脱颖而出,这样显然不利于侦查队伍的专业化建设.3,矛盾增多,实际效率低下.刑事案件侦查的流程从受理案件开始,立案,出现场,开展侦查,采取强制措施,搜集证据,报批材料,装订移诉卷宗等等,即使是个十分简单的案件也有二三十道工序.有人把接警,侦破,办案流程比作餐馆的买菜,做菜,端菜这一过程,十分形象.餐馆里有采购员,厨师,服务员,他们各司其职,效率高效果好.现在是个追求强:率和效益的社会,侦查工作也要讲究嗷率,效益,和侦查成本的问题,古老的家庭作坊式的生产,分散的小本经营早已被规模化,专业化,流水作业式的社会化大生产所取代,在犯罪越来越呈现规模化,职业化,分工也越来越细密的今天,侦查工作机制不能依靠这种单兵作战,分散经营的落后生产模式.4,容易滋生腐败和冤假错案.从立法上讲,我国侦查活动的监督机制是比较薄弱的,监督措施也不够严密.立法上体现出的主要特点是:外部监督少而弱,实际上是以侦查机关自我监督为主.预审是侦查破案最后一道”自我监督”程序.侦审合一后,同一侦查员或同一探组的侦查员,极易形成先人为主的思维定势,无论是从法律的角度还是心理的角度,都不可能很好地进行自我监督,真正发挥监督的作用.这样,刑讯逼供,冤假错案滋生腐败等现象就难以杜绝.(四)与侦审合一相配套的制度和措施跟不上1,侦查和预审如何合二为一没有认真研究,缺乏完善的制度和措施.在侦审合一问题上,部署时只讲工作要求,对原预审人员的安排,侦审工作的衔?84?接等具体操作环节考虑不周,侦审合一后,很多有经验的预审部门的领导和人员没能留在侦查部门,直接影响改革效果.2,出现一些新的脱节现象.侦审分开时期,预审部门主要与侦查,检察院,看守所联系密切.侦审合一后,刑侦部门探组,中队,大队以及经侦,禁毒,国保,治安等部门提请逮捕,移送起诉多头对检察院,标准,质量不一,影响检察院起诉质量,检察院不满意.侦审分开时预审同看守所联系密切,相互配合,讯问时攻坚克难,深挖犯罪很有成效.侦审合一后,由于侦查部门以老自居以及疲于侦破现案,应付办案等多种原因,同看守所配合不如从前,既影响破案和办案,也促使看守所拣起被人忽略的深挖犯罪工作,目前看守所深挖犯罪工作做得有声有色,破案率占整个破案的10%以上,看守所在公安机关的地位也有所提高.3,保证办案质量的机制和措施没有跟上.1997年6月9日白景富副部长在全国刑事侦查工作会议上所作的大力改革和加强刑事侦查工作,全面提高公安机关打击犯罪的能力”的报告中指出:侦审合并,不是在侦查部门另设预审机构,而是要在侦查部门内尽快实现立案,侦查,审讯,提请逮捕,移送起诉一体化.为了使侦审合并工作更加顺利地进行,在磨合期内,侦查部门内部可以安排几个人专门负责对侦查终结准备移送起诉的案件进行质量把关.”对于保证办案质量的具体机制和措施没有提及,导致在侦审合一之初,有的地方刑侦部门的批捕率,起诉率在70%左右.在这种情况下,1999年1月,公安部才召开厦门会议,部党委要求各地在刑侦体制改革中狠抓刑警培训,确保办案质量,全面提高刑警队伍整体素质.2000年5月,公安部召开了天津会,白景富副部长要求各地高度重视提高办案质量工作.从1999年开始,公安部刑侦局用了三年多的时间组织全国部分刑侦,预审专家就侦查,预审知识命题,对全国刑事侦查人员进行考试,但收效甚微.四,侦审合一后预审工作的发展趋势(一)继续推进侦审合一目前,侦审合一在大部分地区已经不是问题,但有些地方还存在一些模糊认识.有的认为目前侦查人员的素质还达不到既会破案又能办案的要求,实行侦审体化过早;有的认为侦审合一弱化了对侦查的监督,一人一竿子插到底”容易人为露案或者出现冤假错案;还有的地方以不能多头对检察院.检察院对公安机关侦审合一有意见为由,迟迟没有实行侦审合一,侦审体化进程不快,甚至个别地方又退了回去,云山城,曹晓宝:侦审合一后的预审工作研究恢复了侦审分设的管理体制.我们认为,实行侦审合一是明确办案责任,提高办案质量,提高办案效率的改革举措,其方向和设想是正确的.侦审合一有五个方面的优势:第一,减少了重复劳动,提高了办案效率.原来预审部门接收案件后,要重新看现场,提讯犯罪嫌疑人,调查取证,其中很多是重复劳动.改革后,侦查部门一办到底,部门之间没有了倒手”,效率可大大提高.第二,落实了办案责任,有利于提高办案质量.原来办案责任由两个部门承担,侦查部门只办到刑事拘留,收集完善证据的标准就是拘留标准,后面的事情不管,也没有责任.如果案件质量出了问题,预审部门和侦查部门之间来回扯皮,推卸责任,最后捕不了,诉不出去,侦查部门和预审部门,侦查员和预审员都没有责任.现在,侦查员从侦查,刑事拘留到报捕,移送起诉全程负责,案件质量出了问题,就是侦查员的责任.侦查员从到发案现场,就要按照刑事诉讼标准和要求展开整个侦查工作.第三,强化了执法监督.以前,检察院的监督只落实到预审部门,对侦查工作的监督是由内部的预审部门来做,力度有限.现在,检察院直接面对侦查员,监督的是侦查破案办案的全过程.而且,办案责任落实后,侦查部门内部还有中队长,大队长,分管局长多级把关,变更强制措施要集体讨论,疑难案件要与法制部门一起研究,监督的力度也比以前更强了.第四,有利于打击新型犯罪和复杂犯罪.1997年我国刑法修改后,公安机关管辖的刑事案件从157种增加到340多种,十届全国人大常委会通过的七个刑法修正案,公安机关管辖的刑事案件又有所增加,公安机关内部具有侦查职能的部门增加到十几个.案件总量这么大,种类这么多,侦查部门这么多,而且刑事犯罪大范围流窜,组织化,智能化倾向越来越严重,如果还是侦审分设,预审部门无论从人员数量上,还是从专业素质上,都难以适应.第五,有利于提高队伍素质和水平.原来侦查员只办到刑事拘留,只要会侦查,会抓捕就行.现在要求侦查员一办到底,不仅要会侦查会抓捕,还要会讯问,会收集运用证据定案,会制作法律文书,会整理装订案卷,要”既会破案又会办案”,能够促进侦查员提高执法素质和办案水平.目前在全国大部分地方,侦审一体化已不是问题,侦查员素质,办案效率,办案质量都有了明显提高.(二)提高现有侦查人员侦查,预审素质是实现侦审合一的前提条件在推进侦审一体化过程中,为了解决侦查员素质一时还不适应的问题,很多地方采取一些有效的过渡办法保证办案质量.比如,有些地方在侦查部门内设立了办案指导部门,对疑难案件分析,把关,指导;有些地方先从简单的案件一办到底,逐渐向全部案件侦审一体化过渡;很多地方刑侦部门都培养讯问办案的专家,支援基层讯问办案;有些地方要求侦查人员要旁听法庭审理,加强对侦查人员讯问办案的培训.但是,有些地方的侦查人员仍然达不到既会破案又会办案的侦审合一的要求.据调查,一个县级市的刑侦大队,40多个人,既会破案又会办案的侦查员只有七,八个人.因此提高现有侦查人员侦查,预审素质是实现侦审合一的前提条件.(三)实行受过专门训练的公安,政法院校侦查学专业或者相近专业毕业的学生准入侦查部门的制度是实现侦审合一的根本保证公安部作出侦审合一的决定已有十二年多了,为什么还呈现多元化格局?除了我国公安机关实行条块结合,以块为主,的管理体制,政令不畅以及有些侦查人员事业心差,不刻苦钻研侦查,预审业务外,主要的还是有些侦查人员的文化基础差,素质和能力低,经过多年培训就是达不到既会破案又会办案的侦审合一的要求.为了彻底解决侦审合一的问题,实行受过专门训练的公安,政法院校侦查学专业或者相近专业毕业的学生准入侦查部门的制度是实现侦审合一的根本保证.(四)为了保证办案质量,目前允许侦审合一的多种形式存在黑格尔(Hegel,17701831,德国哲学家)说过,“凡是合乎理性的东西都是现实的,凡是现实的东西都是合乎理性的.即存在即合理,.侦审合一十二年仍然呈现多元化格局,自然有它存在的道理,即能够保证办案质量,办案顺畅,检察院,法院没意见.所以,为了保证办案质量,目前允许侦审合一的多种形式存在,待条件成熟后,再实行侦审合一.【参考文献】1周忠伟.l预审”会成为历史概念吗卜_关于侦审合一后的预审及其定位J】.江西公安专科学校学报.1999(4).2王渤.预审制度与侦审一体化J】.北京人民警察学院学报.2001(2).3黄祖跃.侦审合一大势所趋J】.人民公安.1997(14).4揭萍.侦审合一实践中存在的问题及对策研究【J.江西公安专利学校学报.1999(3).5朱金华.侦审合一不是侦查员和预审员的简单相加J.中国刑事警察.2005(2).【责任编校:郑晓薇】(德)黑格尔着,杨东柱,尹建军,王哲编译.法哲学原理M】.北京:北京出版社,2007.10?85?