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第十六、当前行政事业单位内部控制存在的主要问题及其对策 1 1、会计基础工作内部控制中存在的问题、会计基础工作内部控制中存在的问题 （1）内控意识相对薄弱 内控意识是内控环境中的一项重要内容, 良好的内控意识是确保内控制度得以健全和有效实施的重要保证。 行政事业单位内控意识相对薄弱的主要表现为: 对内部控制制度的重要性认识不足 一些单位缺乏对内部控制知识的基本了解, 对建立健全单位内部控制的重要性认识不足, 对内部控制制度健全与否抱着无所谓的态度。 有的单位简单地将财政的部门预算控制等同于内部控制, 认为有了部门预算也就无所谓内部控制制度的建立了。 对财务与会计工作重视程度不够 财务与会计的基本功能是核算、控制与监督。但一些单位仅仅把财会部门当成账房先生、当成出纳，财会部门无权参与单位的重要决策乃至业务管理活动, 对单位重要决策的过程和结果均不了解。 对经费支出的控制意识缺乏 有的单位没有对各项经费支出建立明确、合理的开支范围和标准。对不少经费支出( 比如业务招待费、差旅费等) 采用实报实销的制度, 致使财务监督与控制流于形式，只要有审批人员的签字同意, 会计人员就要实施报销。 （2）财务管理制度不健全 主要表现在: 一些单位尚未建立科学、明确的岗位责任制度 有的单位会计人员对于其所处岗位的职责不明确。还有的单位本身就没有岗位职责说明。 有的单位没有单独制定内部的财务管理制度，许多财务事项的运作与管理措施仅依据惯例，而没有相应的成文制度保证，管理的随意性较大。 有的单位虽有内部财务方面的管理制度，但很不完整；有些单位的内部财务制度中，有实际内容的部分仅是寥寥数语。 更多的单位内部财务制度陈旧, 且相互之间不相协调配套。 印鉴保管上的漏洞较多 有的单位将财务章和法人章交由财务部门负责人; 还有的单位将支票、财务章和法人章同时由出纳一人保管。 (3)会计核算不规范 有效的内部控制需要有健全的会计记录系统，但目前一些单位的会计核算不规范。主要表现在: 原始凭证填写不完整 有些行政事业单位核算的很多原始凭证不符合国家相关法规的要求,各项原始凭证要素的填写存在漏填、少填、不填的现象。 例如，开票日期时常不填写；开票人、收款人只填写姓不填写名，有的干脆不填写；购买单位的客户名称要么不填、要么填写不明确；项目内容、数量以及单位不填或少填内容的现象较为普遍；金额数字填写模糊，常出现漏填小写金额或大小写金额不符的情况。 有的原始凭证的填写表面上看符合规定要求,但实际上存在填写的随意性和人为因素很大。 有些单位在会计核算中忽视对支出的审核和控制，对原始凭证审核不认真，漠视原始凭证规定的内容填写不全、取得的原始凭证不符合有关制度规定等情况。 有的购买实物的原始凭证只有领导签批，没有验收人或经手人签字，而且有的领导签字不规范。 有的单位存在白条入账情况，这样就给对方单位偷漏税金等违纪违规行为提供了方便。 这些不完整的原始凭证的出现势必影响到会计信息的准确性。 原始凭证不真实 主要表现为： 一是会计原始凭证填写的经济业务项目与实际发生的项目内容不符； 二是使用收费收据等不正规凭证； 三是违规编制虚假的自制原始凭证。 例如，有些单位把一些不便报帐的费用，如接待费中的各种休闲费用改作餐宿费用据以入帐。 有些单位基于这样那样的理由，消费时没有索取发票，仅仅是凭收款收据甚至“便条” 入帐。 有些单位为获取单位甚或个人的利益，擅自变通行政事业性收据或者发票的使用范围。 还有的单位使用自行印制收款收据，如收取门面出租费等。 此外，跨行业使用发票的现象也不同程度的存在。如有的单位明明是招待费中的用餐费，却使用商业发票，因为（饮食行业综合税率较商业零售综合税率高），有意识漏交税款。 有些单位购买商品或者其他消费时，要求经营者凭空加上一些本该由个人支付的金额。 有些经营者在开具发票时，故意填写不全甚至直接将空白发票交给消费单位任其填写。 在记账凭证方面，主要存在如下几个方面的问题： （a)有的单位所填写的会计记账凭证摘要过于简单； (b)会计科目名称不规范，处理业务不及时； （c）有的单位在开设银行专户时，将相关收支业务的会计凭证单独记账、单独保管，未列入单位财务会计总账内管理，形成“账外账”和“小金库”。 (d)办理结算业务后的结算凭证未加盖“收讫”或“付讫”戳记。 (e)会计凭证内容不完整。 在财务报告等方面，一些单位财务报告只有报表，没有报表附注及财务状况说明；同时，也存在财务报告内容不完整，对外报表没有单位负责人签字等问题。 (4)内部控制体系不够完善, 业务流程不尽合理 业务流程和控制体系与方法是内部控制的核心环节, 其合理、有效与否直接决定着能否实现控制的目的。 许多单位内部财务与会计控制方法体系很不完善, 主要表现在: 岗位设置的问题较多, 有不合理兼岗的现象 关键岗位不相容、关键职务要分离是内部牵制制度的精髓。 按照会计法的规定, 关键不相容职务一般包括: 授权批准与业务经办、业务经办与会计记录、会计记录与财产保管、业务经办与稽核检查、授权批准与监督检查等。 但在实际工作中, 基于编制有限、人手紧张等原因, 许多单位都有不合理不合法的兼岗现象, 不相容职务未能合法合理分离。 例如, 有些单位出纳兼任记账,有的单位出纳兼任档案保管, 有些单位记账兼任复核等等。 授权审批的金额界限不明, 授权审批制度有待改进 授权审批是内部控制的重要方法, 它要求单位在实施内部控制时要有明确的授权审批主体、授权审批金额权限和审批流程。 但许多单位都是长期实行“一支笔”审批制度, 这虽与单位规模较小的特征相适应, 但有可能影响财务控制的实际效果, 并使单位内部的财务监督检查流于形式。 财产盘点制度未能有效执行,许多行政事业单位没有建立起定期财产盘点制度，账外资产时有发生。 流程控制体系很不完善 具体表现为: （a)有些经济事项没有明确的审批控制业务流程 例如有家单位为工程项目购买的设备, 在既无合同也无发票的情况下就一并支付入账, 工程完工之后也迟迟未能转为固定资产; （b)有些经济事项的流程控制过于简单, 仅仅局限在事后审批上, 缺乏事前控制的程序, 很多单位费用开支实行的都是事后“实报实销”的制度; (c)流程控制的先后顺序不尽合理 例如,行政事业单位的费用报销流程都是采取“先审批后审核”的程序, 执行起来影响财会人员审核把关的效果。 部门预算涵盖范围有限, 追加项目仍有很多, 弹性较大, 且部门预算没有在单位按组织体系细化, 影响部门预算的实施效果 预算控制是内部控制的核心环节。目前对各行政事业单位实行的是部门预算控制的制度, 但从实施情况看, 仍有一些问题存在。主要表现为： （a)部门预算的范围有限, 尚未涵盖单位全部财务收支事项 例如教育部门的代办教材发行费折扣等, 对需财政资金安排的大型会议费、出国经费、汽车购置费等具有不确定因素的项目, 暂未列入部门预算。 许多部门单位预算执行结果是超预算, 但总有办法在部门预算之外解决, 使得部门预算的权威性和约束力受损。 （b)部门预算的追加项目仍有很多 目前, 虽然各地都对行政事业单位实行了部门预算制度, 预算之外的追加调整项目仍然很多。追加项目越多,则预算的随意性越大, 权威性和约束力就越差。 （c）部门预算没有在单位内部按组织体系进行细化 财政对部门单位有了预算,但部门单位内部并没有按组织结构对财政部门预算进行分解细化, 仍是“实报实销”。也就是说, 财政对部门单位有了预算约束,但部门单位内部并没有对各处室人员的责任预算约束, 其结果只能是总量超预算。 2 2、专项资金内部控制管理中存在的主要问题、专项资金内部控制管理中存在的主要问题 （1 1）把关不严，专项资金专项资金使用范围过宽 在核拨专项资金前，项目缺乏必要的论证，使得资金和应办的项目脱节。 许多单位的财政预算、决算中，几乎所有的支出科目都列有专项经费，使用范围带有极大的模糊性和不确定性，缺少“度”的限定。 （2）资金使用存在严重的随意性 专项资金预算的编制过于迁就申请单位的要求，一定程度上影响了专款专用。同时，也给挤占挪用专项资金以可乘之机。 (3)专项资金分配不科学、缺乏整体规划 首先，在专项资金的分配上，没有一个科学、合理的定额标准和操作尺度，预算编制中的基数加增长的办法仍然存在，甚至有的只是将专项资金进行“切块”分配，使得专项资金预算编制时的主观性强，随意性大，虽然有一定的分配基础，但与实际需要存在一定的差距，造成单位之间严重苦乐不均。 其次，专项资金包揽过多，财政供给范围和标准不规范。 （4）预算资金支出进度与事业开展进度、项目进程难以保持一致 首先，一些单位对财务人员的重视程度普遍不高，多数单位财务人员在专项资金的管理中只是承担了会计核算和资金支付等简单的服务性工作，对具体的业务和决策了解的并不多，使财务人员对各活动的事前和事中的辅助控制作用没有体现出来。 其次，现有许多专项资金的管理部门并不是资金的使用部门，其专项资金往往由上级单位申请之后，便根据业务需要拨付到下级单位，上级单位无论是在账务核算上还是资金管理上都不能真正地反映资金使用状况，而下级单位又不能及时将这些反馈给上级单位。 由于信息交流不畅，致使项目实施过程哪些地方急需资金，需要多少资金，很多单位都不能及时跟踪掌握，容易造成资金拨付与项目进度不一致，人为造成上级单位专项资金滞留，而下级单位等待资金的局面，导致项目资金跟不上项目进度，影响了项目的顺利进行。 （5）挪用专项资金、私设小金库的现象时有发生 首先，专项资金的支出没有有效的控制和监督手段。各项费用基本上是实报实销，经办人员没有控制意识，这在预算不够细化的情况下就很可能导致“合法浪费”的现象。 同时，财政监督力度小，自机构改革后就没有专门监督检查部门，外部监督体系又没有形成，使得事业单位挪用专项资金比较容易，而且没有后顾之忧。 例如，事业经费超支，期末红字挂账，挤占专项资金；预算内经费超支，年终冲转专项拨款；以发展事业为由，获取上级专项拨款，用于弥补正常经费不足。有些单位还存在公款私存或私设小金库等情况。 （6）部分事业单位专项资金闲置现象突出，资金实际运用率低 结余资金几乎成为一些部门单位的通病。事业单位经费要收支平衡，略有节余，节余留用成了约定的习惯。 主要由于一些单位编制预算不够细化，从而导致预算执行缓慢，结余资金规模偏大。而我国又缺乏对结余专项资金的监督，使得结余的专项资金就成了各部门的正常经费。致使国库集中支付体系没有起到盘活资金作用。滚动项目支付模式没有落到实处，影响了财政资金的运作。 3 3、资产管理内部控制存在的主要问题、资产管理内部控制存在的主要问题 （1 1）资产的账实不符，资产存量不清 主要原因是： 财务会计信息不真实、不及时，无法真实反映和有效控制固定资产实物状况，不能真实反映固定资产的实际数量和增减变化情况，有的单位账面只反映固定资产原值总额，未建立固定资产台账或卡片，导致账、物脱节，账面总值对实物失去控制； 建造的固定资产，由于资金不足、决算不办理等原因，造成结算不及时而未入账，部分单位甚至在建造的办公楼、教学楼已使用多年后，工程支出仍挂在“在建工程”和往来账户中； 盘盈、接受捐赠和无偿调入的固定资产，由于各种原因滞留账外不入账，形成资产的账外循环。 （2）资产长期被隐满、借用、侵占； 有的单位固定资产账上有但实际上已经不存在了, 而实际使用着的某些固定资产却尚未作价入账, 形成账外资产。 另外也存在着不同单位的资产转移, 却未办理相应手续, 也未反映到业务台账中的现象。 （3）政府采购法对资产购置的制约力度不够 行政事业单位在使用财政性资金采购政府采购法集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的固定资产的实际操作中，仍存在一些漏洞： 在谈判小组的选择、标书的撰写等都可能存在人为的倾向性； 政府采购人员及相关人员与供应商有利害关系的应当自行回避，但在政府采购法中的规定力度不够； 部分单位私下交易，暗箱操作，搞“人情采购”。有的刻意“化整为零”，分解采购规模，规避政府采购； 部分行政事业单位对政府采购法的有关政府集中采购目录内容、政府集中采购程序等不了解，疏忽了固定资产购置的政府采购环节。 （4）房屋出租不规范，收支自行支配搞“账外账” 具体表现在： 房屋租赁合同签定不规范，有的不签定租赁合同，有的逾期不续签，有的条文不符合法律的规范要求，造成租赁费不能及时收取； 有些单位对外招租不透明、不公开，有的以低价格租出，有可能造成经办人从中谋取私利的嫌疑，有的单位将资产无偿转给下属单位租赁经营，变相转移国有资产租赁收入； 收支不纳入财务统一核算，出租收入不按规定进行会计核算和作台账记录，长期游离于账外，形成“小金库”，有的租赁收入直接冲抵单位的账外招待费，或用于职工的奖金、补贴及福利开支等私分性质的支出； 国家税收的多重流失。由于收支不入账的核算，造成了出租、出借方偷逃房产税、营业税以及所得税等税款情况的发生。 4 4、往来资金内部控制管理存在的问题、往来资金内部控制管理存在的问题 （1）虚列支出，利用往来款项核算收支 有的单位利用应付款隐藏收入和支出，将应属于收支性质的款项直接在应付款科目中核算，不通过收支科目反映； 有的单位将应付款科目变成了调节结余的工具，在年底决算时，对必须完成但还没有完成的项目，通过虚列支出的方式，将剩余的项目经费在应付款科目中挂账，转为下一年度核算； 甚至有的单位利用应付款弄虚作假，与合作单位编造合同，并支付一定的税费或手续费换取正规发票，将资金一次性或分次转移到合作单位，合作单位在扣除费用后，将余额资金再返还给单位，从而形成了单位的账外资金，将财政资金变成了“小金库”。 所有这些人为调节收支、结余的行为，造成了单位年度决算报表反映的收支、结余严重不实，极大的降低了会计信息的质量。 （2）呆账、坏账比较多，有的单位的往来款数十年不动，实际上已形成无法结清的呆账、坏帐，严重影响单位正常的资金往来，影响单位正常损益反映。 （3）制度不健全，管理不善，催款不及时。我系统的下属单位的对往来款没有制度规定，或者有而模糊不清，不利于实际操作。 (4)预算外收入挂在往来账, 以此来掩埋收益。有的单位在年终结账时, 不将收入和支出结转“结余”科目, 而是将收入和支出相对转, 使“结余”科目不能正确、完整地反映核算单位的结余状况。还有的单位, 两套会计核算制度同时运行, 支出核算混乱。 5、完善行政事业单位内部控制的对策 （1）增强内控意识, 强化单位负责人的会计与内控责任单位负责人在单位内部控制体系中居于主导地位 按照会计法和内部会计控制基本规范的规定, 单位负责人是单位财务与会计工作的第1责任主体, 对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。 但要真正确立起单位负责人对财务会计工作和内部控制制度建设的“第一责任主体”意识, 还必须强化对行政事业单位主要负责人及1些相关领导在内部控制方面的培训学习。 为此, 各级会计管理机关即财政部门应当联合有关部门, 分期分批和分类型地对一级预算单位和二级预算单位的主要负责人及相关领导举办相关的研讨班, 使他们在了解把握内部控制基本知识的基础上, 提高对单位内部控制制度建设重要性的认识, 培养良好的内部意识和内部控制环境。 （2）增强会计基础工作, 强化会计系统的控制作用 会计基础工作薄弱严重制约了行政事业单位的内部控制制度建设和部门预算的实施效果，因此, 要提升行政事业单位内部控制水平, 为财政“节流”奠定坚实的基础，还必须重视改进行政事业单位的会计基础工作, 强化会计系统的控制作用。 强化会计工作基础, 需要财政机关加强对行政事业单位会计人员的会计基础工作规范的培训教育, 并在此基础上建立对行政事业单位的会计基础工作的全面检查制度, 并建立相应的奖惩制度。 (3) 完善部门预算制度, 强化预算控制在行政事业单位内部控制中的功能作用 扩大预算控制的范围 要力争将各部门单位的全部财务收支事项均纳入部门预算的实施范围, 并严格预算的调整和追加程序。 细化控制内容 对部门内的各项资金应再按功能、按预算科目把各项支出内容细化分解到具体支出项目; 应将部门预算与单位内部的责任预算有机结合。也就是要求各一级预算和二级预算的部门单位, 按照财政下达的部门预算控制数, 结合各部门单位内部的组织结构、处室职责和工作任务等, 编制内部分处室的责任预算体系, 并严格责任预算的考核机制。 严格控制程序 财政内部应建立“ 初审、复审、汇审”的严格审核体系；同时还要强化政府审定, 人大审批的流程，以增加预算审核的严密性, 减少随意性; 控制标准的确定应更为合理 例如零基预算编制方法的引入等。 (4) 健全单位内部控制制度体系, 规范单位内部行为 行政事业单位财务会计工作和内部控制工作的效果, 需要有一套科学合理的制度体系来支持和保证。目前, 财政部制定的内部会计控制规范虽明确指出其适用范围包括行政事业单位, 但实际上是针对企业制定的。由于没有考虑行政事业单位的特点, 也没有体现行政事业单位资金和经费管理体制上的特殊性, 诸如收支两条线管理、部门预算、政府采购、国库单一账户体系、国库集中支付和国库直接支付等, 实际上对行政单位的适用性是比较差的。 鉴于行政事业单位内部控制制度体系不健全、不完善的状况, 财政部门应当组织有关专家学者, 研究制定体现行政事业单位特点的非盈利组织内部控制指引, 促进行政事业单位建立健全内部控制的制度体系, 并不定期地进行监督检查。 (5)发挥财政与审计部门作用, 完善单位内部控制体系 财政部门是会计与内部控制工作的主管部门, 审计部门是重要的保证体系, 因此,在健全完善行政事业单位内部控制体系的过程中, 财政和审计部门应当发挥十分重要的作用。 各级财政部门应当成立相应的组织机构, 加强对行政事业单位内部控制制度建设的组织与指导, 并拨出专项经费, 为内部控制制度建设提供经费支持。 （6）加强对单位领导和会计人员法律与制度培训 加强对行政事业单位领导和会计人员法律与制度培训,健全内部控制制度,完善会计基础工作。 会计基础工作是会计工作的基本环节,会计基础工作混乱无序,必然造成会计工作杂乱无章,不仅削弱了会计职能作用的发挥,也使内部财务收支处于失控状态。 完善会计基础工作,首先要加强对领导者的法律知识和财务管理制度培训。上级主管部门要组织事业单位领导认真学习会计法、事业单位会计准则和事业单位会计制度等法律、法规和制度,使他们切实认识到加强财务管理的重要性,带领相关人员加强监督职能,制定相应的规章,健全内部控制制度,完善经费收支手续,强化会计核算,规范会计业务,健全财务管理制度并自觉遵照执行。 其次要加强对会计人员的培训,提高财务人员的业务素质,把现代化的信息技术手段应用到会计基础工作中。 （7）加强项目预算，对预算的合理性聘请中介机构进行评价。 (8)加强项目的跟踪审计，对项目的进行情况全发面审计，对大额支出由相关中介机构提出相应的意见。 （9）加强项目的效益评估，进行事后绩效审计。 （10）加大监督检查力度 对行政事业单位进行检查和审计时,要以会计法、会计基础工作规范等法规作为衡量会计工作的基本标准和依据,对会计工作质量进行监督; 要进一步规范事业单位的会计基础工作,对不依法设置会计账簿、私设会计账簿和设有账外账的单位,依照财政会计法规的有关规定从严进行处罚。
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