关于我国中央与地方财权事权问题的思考

关于我国中央与地方财权事权问题的思考在当前经济增速存在减速压力，特别是面临结构调整和转型升级的艰难时期，财政收入增速放缓开始触动大家的神经，地方政府财权事权不匹配的问题再次成为舆论热点。我国地方政府财权事权不匹配状况到底如何？实现财权事权匹配的程序应该是什么？具体的政策建议有哪些？一、我国地方政府财权事权不匹配状况目前，我国财政体制是五级财政，分别是中央级财政、省级财政、市级财政、县级财政和乡镇级财政。正在推进的“乡财县管”改革和“省直管县”改革都是旨在减少政府间财政级次，提高财政运行效率。由于省及省以下财政缺乏详细的分配数据，本文主要分析中央级财政和地方级财政（包括省、市、县、乡镇）在公共财政领域的财权事权实际分配情况。中央级、地方级财政的实际事权可以通过其公共财政支出分别得以体现。财权的实际分配情况则相对复杂。地方级财政的实际财权应该是其能够自主支配的财政收入，反映在我国的财政体制中，主要包括地方本级收入、税收返还、均衡性转移支付、定额补助等。虽然其他类型的中央对地方转移支付项目也增加了地方财力，但这些项目要么规定了使用用途，要么要求提供配套资金，这就使得地方政府并没有能够自主支配这些转移支付资金，因此不能计入到地方政府财权中。相应地，中央级财政的实际财权就是中央公共财政收入减去税收返还、均衡性转移支付、定额补助后的余额。根据这种划分标准，笔者整理了我国1997-2012年中央级、地方级财权事权实际分配情况。图1：1997-2012年我国中央、地方财权事权分配状况图1中可以看出，分税制改革以来我国中央、地方政府的财权事权不匹配现象日益严重，突出的表现是中央政府的事权比重逐年下降，同时地方政府的财权比重也在逐年下降。截至2012年，地方政府负担的事权责任高达85%，而相应获得的财权仅有62%；中央政府获得的财权为38%，但直接承担的事权责任仅为15%。从财权事权的错配可以看出，很大比重的财政支出决策是由中央政府做出，而由地方政府去具体执行，中央政府通过专项形式的转移支付提供财力支持。中央、地方财权事权错配现象产生的原因主要有：（1）地方税种大都缺乏增长性，中央对地方转移支付的财力补充性质不足，导致地方财权日益缩小。在目前的分税制体系下，与经济发展密切相关的增长性强的税种大都属于中央税或者中央占较大比例的共享税，如消费税全部归中央，进口环节增值税、消费税全部归中央，国内增值税75%归中央，企业所得税、个人所得税60%归中央。地方税种只有营业税的增长性能较强，但随着“营改增”试点范围的扩大，地方财权将受到进一步的挑战。此外，中央政府通过规范、透明的无条件转移支付也可以提高地方财权，但是我国的转移支付大都采取有条件补助的方式，使地方政府无法真正地自主支配转移支付资金，从而无法有效地扩充地方财权。（2）共有事权划分不清晰，地方政府承担着共有事权的主要支出责任。我国对属于中央、地方政府的共有事权，在政府间应当怎样承担以及承担多大比例支出责任没有明确规定，导致执行中发生错位，实际上由地方政府长期承担了共有事权的主要支出责任。比如义务教育工作，它直接关系着未来全民素质的高低和国家竞争力的强弱。据有关资料显示，目前全国义务教育投入中，地方政府负担90%，中央政府只负担10%左右。又如计划生育经费，作为国家的一项基本国策，中央和地方政府都应承担一部分事权，但实际上主要承担者仍然是地方政府。这些支出大都刚性强、增长快，无法压缩，不但加大了地方财政的支出责任，使地方财政陷入了困境，也进而诱发了地方政府的收费乱象。（3）事权划分缺乏弹性，地方政府承担了没有事前界定清楚的支出责任。分税制改革后，政府间财政体制没有及时根据经济社会发展的变化，对一些新出现或原来划分不清晰的事权在政府间进行重新划分，增加了地方政府支出责任。比如社会保障，1994年分税制改革时并没有对该项事权进行明确界定，但是在之后的实践中却把该事权压在了地方政府。（4）没有将政府间财政关系法定化，上级政策扩大了地方政府的支出责任。政府间财政关系缺乏法律依据，地方政府的支出责任经常受到中央政府政策的改变而不断扩大。“中央出政策，地方出钱”的现象屡屡发生。如调整工资的惠民政策，中央按统一口径算账，名义上给予75%或100%的补助，但由于补助标准与实际调整额之间存在差距，转移支付补助不足，为兑现惠民政策，地方政府需要额外提供财政资金。二、实现财权事权匹配的程序应该是什么？财权事权匹配的问题需要放在一个更大的背景中去考虑，这个更大的背景就是政府间财政关系。理解政府间财政关系，首先需要明确政府存在的理由。一般来说，现代政府存在的理由主要有三个，一是社会稳定、二是经济繁荣、三是人民生活富裕。现代政府只有实现了这三个目标才能够获得人民群众让渡给它的公共管理权力，所以说政府的职能就是间接地保障或直接地促进经济发展及其社会稳定，提供基本公共服务，使人民安居乐业。落实这些基本职能需要中央、地方等各级政府在各自负责的事务上有所分工，并配以与所担当的事务相对应的财力保障，这就涉及到了政府间财政关系。在财权和事权的问题上，首先需要解决的就是财权还是事权第一性的问题，到底是财权决定事权，还是事权决定财权？笔者认为，事权是第一性的，财权是基于事权确定后第二性的。首先，为实现政府的职能目标，根据事权实现的受益范围和效率标准，我们可以确定各级政府之间的事权划分标准。其次，只有在事权划分的基础上，我们才能够确定合意的各级政府财权，也才能在确定各级政府财权框架的基础上，根据财力获取效率确定各级政府的自有财力和转移支付规模。至此，政府间财政关系才能够理顺。所谓“事权”，就是各级政府必须履行的提供公共服务的权力，主要是按照受益范围和效率标准来确定的。当然，政府间事权划分会受到政治、历史、文化等特定国情因素影响，具体项目划分上不存在着统一的模式，但通常遵循如下原则：一是受益性原则。政府各项职能的本质属性天然决定了其在各级政府间的最适配置。国防、外交等与国家利益密切相关，受益范围惠及全民的公共服务，属于全国性质的公共物品，应由中央政府负责；地方基础设施和消防等以特定区域居民为服务对象，受益范围限于某一区域的服务项目，属于地方性公共物品，则由相关地方政府负责。更进一步地，如果地方性公共物品具有外溢性质，则应该由中央、地方政府共同承担。二是效率原则。地方政府相对更加了解辖区内居民需求，凡是由地方政府处理，行政效率更高的事务归地方，反之则由中央政府负责。三是法制规范原则。各级政府事权通过法律形式加以明确，同时事权调整也应按照一定的法律程序，保持稳定性和规范性。所谓“财权”通常是指财政收入征管权，主要包括征收和支配两层含义，即哪些财政收入由哪一级政府来征收，哪些财政收入可以自主支配。一级政府的财权范围既包括由该级政府财政征管机构获得的可自主支配的财政收入，也包括来自其他级次政府转移的可自主支配的转移支付。财权的划分标准是在事权划分的基础上予以确定的，必须保证财权能够有效地支持事权的实施。因此，在支配层面上，财权的划分标准是比较确定的，满足事权要求即可；在征收层面上，财权的划分标准一般是效率标准，即财政收入征收权的划分以不损害全国经济发展、收入征管效率为依据。综上所述，“实现财权事权匹配的程序”应该是一级政府定一级事权，一级事权定一级财权，进而实现财权与事权相匹配。三、促进财权事权相匹配的政策建议第一，按照公共财政的基本要求，重新界定各级政府支出责任和范围，明确各级政府的事权。根据各级政府的主要职能目标来决定其事权划分。首先，事权划分要根据收益性原则确定各项财政支出的受益对象和受益覆盖范围，进而确定该事权隶属的政府级次。凡是以国家为整体，使全国公民共同受益的事权，就是中央政府的职责，如国防、外交等。凡是受益对象具有可分割性、受益范围仅限于地方政府的事权，就划为地方政府职责。如：地方政府维持运转的必需支出。其次，事权的划分，还应考虑财政支出效率，即具有规模效应的支出应归中央财政，规模较小的支出归地方财政。此外，对一些事权的具体划分问题还应该建立各级政府间的磋商制度。第二，按照“定一级事权、定一级财权、增加中央政府事权、增加地方政府财权”的总体原则，匹配中央和地方财权事权。财政体制改革要着眼于调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的事权，将涉及全国范围内普适性的民生性支出责任上移，实现事权合理划分。在此基础上进行财权分配的优化。增加地方政府财权的方式可以多样化，既可以借鉴其他国家的做法，培育地方政府的主体税种，增加地方政府的自主征管收入；也可以采用规范、透明、公式化的中央对地方转移支付，比如增大均衡性转移支付的资金规模，增加地方政府可以自主支配的转移支付资金。就我国目前财政体制和税制结构现状而言，后者似乎更为现实可行，可以考虑在扩容均衡性转移支付的基础上，予以地方政府充裕时间，逐步建立和完善财产类主体税种。第三，适时修订有关法律，以法律形式确定各级政府的责权利关系。从相关国家的经验看，不论是联邦制国家还是单一制国家，发达国家还是发展中国家，政府间责权利关系都是建立在宪法或相关法律的基础上，责权利关系的调整也需要严格按照法定程序进行。这种法制化的政府间责权利关系框架对各级政府有效行使职责、政府间财政关系协调运转产生了良好的影响。因此，理顺我国政府间的责权利关系，需要充分发挥宪法的法律作用，适时修订预算法、税收征管法等法律法规，以法律形式合理确定各级政府的支出责任，弱化行政干预，为规范的政府间事权财权划分奠定可靠的法律基础。（经济预测部 胡祖铨）