珠海机场案例基建程序

珠海机场工程项目的概况珠海机场工程项目的概况 珠海机场位于珠海西区三灶岛西南端，三面环海，净空良好，距市区31公里。该机场严格按照国际一级民用机场标准进行总体规划、设计和施工，其跑道、候机楼、通讯系统、供油和安全等均达到国际先进水平。 机场建有长4000米、宽60米的跑道和长4000米、宽44米滑行道各一条，可供当今世界上各型客机起降。候机楼建筑面积9.2万平方米，设有综合大厅、候机厅和观景厅，到港与出港旅客分流。机场采用美国和瑞典的计算控制大屏幕航班显示及引道系统、设备控制及管理计算机系统、旅客服务电子计算系统、行李自动分检系统。 1995年兴建的珠海机场是全国唯一一个纯地方政府投资的机场，投资总额达60多亿元。珠海机场按一级民用机场进行总体规划，设计年飞行量10万架次，年旅客吞吐量1200万次，年货邮吞吐量40万吨，规划停机体60万平方米，拥有40多个机位。已停机体30万平方米，拥有近机位17个，远机位4个，候机站总面积91600平方米，楼前广场停车面积20万平方米，停车位约5000个。下面一组数据可反映珠海机场的建设规模与现实经营状况之间的差距。9.2万平方米：万平方米：珠海机场候机楼占地面积，澳门机场客运大楼占地面积4500平方米，不足珠海机场1/20。4000米米60米米：珠海机场跑道面积，是中国最长的机场跑道。27.7万平方米：万平方米：停机坪面积，有21个停机位。而澳门机场停机坪只能停靠6架波音747和10架麦道11。17363架次：架次：2000年珠海机场起落总架次，不足设计年航空起降架次数的1/5（10万架次），是香港新机场去年全年升降班次的1/10（18万架次）。579379人次：人次：2000年客运量，不到设计客流量的1/24（1200万人次），不足深圳黄田机场1/10（600万人次），不足北京首都国际机场的1/35（过2000万人次），不足香港新机场的1/60（过3200万次）。珠海机场每月客流量只相当于广州白云机场一天的客流量，每年的客流量只相当于香港新机场一周客流量。 9454吨：吨：2000年货运总量，不足设计货运总量的1/60（60万吨）。比澳门机场2000年7月货运总量（1.0412万吨）还少，不足香港新机场2000年货运量的1/22（220万吨） 95.6亿：亿：机场对外宣称的投资总额。1998年香港梁振英测量行给珠海机场的评估现值是110亿元人民币。1997年5月31日深圳机场集团上市时评估后的净资产只有2.97亿元，客运量与货运量均超过珠海机场数十倍的澳门机场是澳门最大的一项工程，机场总投资预算也不过73亿澳门元（约75亿人民币）。95.6亿人民币是1998年珠海全年GDP的1/3强（263.5亿人民币），是1999年全年GDP的1/3，是1998年珠海全年财政收入的6倍（16亿人民币）。 珠海机场拖欠债务17亿多元，应债权人请求，所有的经营收入，包括机场建设费、客货销售收入全部被法院冻结；一些设备和物业也被法院查封。 珠海机场集团公司是独立的企业法人，按国际惯例，债务人不能按期偿还债务，债权人有权要求法院对期进行破产清算。目前，天津航道局等债权人已向法院提出了这一要求。有珠海市政府的支持，珠海机场尚不至破产，但当年风险管理的缺失，但当年风险管理的缺失，却已是不争的事实。却已是不争的事实。珠海机场项目的决策程序-注意其中风险的因素 （1）项目意向阶段）项目意向阶段 珠海于20世纪80年代成为经济特区，市政府为加快经济发展速度，决定加大对基础配套设施的投入来改善投资环境，以吸引外资。珠海当时的定位是通过建设一个现代化的立体交通网络，使珠海成为珠江三角洲西部、粤西地区和中国西南部分地区与国济经济合作往来的枢纽和桥梁。1988年，珠海市政府多次向中央申请要求重建机场，但一直未得到批准。 机场建设有三个初步的建设方案。机场建设有三个初步的建设方案。 一是中方与葡方合作建设； 二是澳门与珠海市政府合作建设； 三是珠海市政府独自建设。 第一个方案的产生是因为澳门政府早于70年代已有意兴建机场，并且于1979年期间向中国政府递交了计划书，但由于飞机必须经过中国领空，中方要求葡方必须遵守三个条件， 一是向中国提供所有有关经由澳门升降飞机的资料； 二是所有新的航线必须先取得中国政府同意并且接受中国航空条例的管制； 三是澳门机场只作民用，葡方因对认为需遵守的规范约束很严及对项目经济效益的担忧而放弃了谈判。 第二个方案是1989年下半年，澳门政府派员与珠海市政府商议合作建机场的意向。经过多次商讨，在选址、配套建设、机场性质、规模、管理及资金投入方面都取得了共识。工程总造价由珠海、澳门各承担一半，但同样由于类似第一方案的原因，合作计划的商讨于1990年后就停顿下来，没有继续。 虽然合作建设机场的计划再次失败，珠海市对兴建机场的综合效益非常乐观，因此确定了第三个方案，即由珠海市政府独自建设。这标志着珠海机场项目意向的最终形成。 （2）项目的可行性论证阶段 珠海机场仅占珠江三角洲的一角，北面是中山和广州，南面是澳门，东与香港和深圳对望，西面则是广大的粤西地区，地理位置非常优越，但在同一个区域，除了珠海的机场外，同时还有澳门的澳门国际机场，香港的国际机场，广州的白云机场，佛山、惠阳和深圳的黄田机场。在小小的一个珠江三角洲上，就拥有7个机场。从经济角度而言，这种布局足以引起决策者对兴建珠海机场论证工作的充分重视。在此航空领域的竞争非常激烈。据统计，90%以上货物转运都是以香港的国际机场为基地，余下不足10%的则分流到其它几个机场。显然市场需求并不旺盛。 项目意向形成后，当时的珠海市政府在机场项目的决策进程上表现出了较强的主观愿望，一连向广东省政府提交了三份报告。坚持珠海机场是非建不可的，理由是虽然珠海只有几十万人口，但乡镇一体化后，人口就会达到100万之多，此外，邻近的中山、江门、新会、台山、恩平、开平一带的地方总人口达600万，以300万人口可建一个机场而言，这不仅符合要求。更何况珠海当时的外资企业数目已达万个，市场需求更大。 对于认为兴建澳门机场可同时服务于珠海的观点，珠海机场决策者认为澳门地少人稀，机场建在珠海，更有效率。虽然珠海、澳门相距很近，但航空领域的问题还有待解决，更重要的是，由于澳门还未回归，从珠海离境去澳门的手续非常繁杂，共享澳门机场的可能性不大。 因此，所得出的可行性论证结论是：项目建设是必须的，而后，决策者迅速向国家报送了立项报告。 （3）立项审批阶段）立项审批阶段 由于立项申请由政府发起，立项报告很快递交到国务院有关主管部门。国家计委及国家民航总局等部门安排不同专业的专家实地到珠海考察论证。之后，得到国家计委和民航总局同意改建旧机场的立项，由于旧机场当时归军方管辖、报经中央军委同意，最终将机场移交给珠海市政府。珠海市政府于1992年5月23日，收到国务院和中央军委批准将空军机场改建为民用机场的通知，同年9月5日，机场的平面规划正式获得国家民航总局的批准。 一系列的批复标志着项目决策的最终完成。 珠海机场项目concept阶段 隐含风险分析 珠海机场工程决策机制时间维的决策程序很明显地出现决策的主观性和盲目性，导致巨大风险。具体表现在： （1）项目决策过程层次不清 工程项目的决策是从根据国民经济发展需求进行分析研究开始，到工程建设方案的确定和实施的全过程。项目决策的过程的第一层次是进行了工程项目与国民经济及社会发展的方向符合性论证，第二层次是进行了工程项目具体建设方案的符合性论证。从珠海机场决策过程看来，对第一层次的论证是薄弱的，即没有论证在珠海建设一个国际机场对珠海是否符合珠江三角洲地区的国民经济发展与社会发展的必要关系，也就是说，没有在决策程序的源头解决“项目建设必要性”的问题。 （2）决策过程中人为地违背了项目决策程序 珠海机场工程项目决策过程违背项目决策程序最重要的体现在：在工程项目进展过程中，作为项目决策机构的珠海市政府违背项目决策程序，在未征得国家计委和国家民航总局的同意的情况下，自行把机场的定位升格，将原军用机场改建为民用机场的标准改为按国际机场的标准建设，拟先建成国际机场，再申请主管部门补批。正是这种“先斩后奏”直接酿成了决策失误。 （3）项目可行性研究及项目评估论证粗糙 珠海机场工程的可行性分析及项目评估没有体现出是能提高项目投资的有效性，避免盲目性，减少投资风险而实施的一套科学、系统的投资管理制度和风险防御机制。在小小的一个珠江三角洲上，有澳门的澳门国际机场，香港的国际机场，广州的白云机场，佛山、惠阳和深圳的黄田机场，加上珠海机场一共有7个机场。在此航空领域的竞争非常激烈。90%以上货物转运都是以香港的国际机场为基地，余下不足10%的则分流到其它几个机场。显然市场需求并不旺盛。从经济角度而言，这种布局足以引起在项目可行性研究和项目评估工作中对的充分重视，但论证结果是另人遗憾的。 （4）项目决策程序中没有纳入了信息反馈机制及项目论证动态评估机制 在珠海机场工程的整个决策过程中，特别是在可行性论证和项目评估阶段没有运用了信息反馈机制及项目论证动态评估机制。在珠海机场工程进展过程中，澳门国际机场已开始建设，项目的竞争环境和市场容量将发生改变，这一重要信息没有被决策者采取动态评估的机制对决策进行检验和及时的修正，自然也难以保证了决策效果。具体风险因素的分析 （1）选址 由于珠海市政府十分期待机场的迅速投入使用，在选址的论证上，非常匆忙。在选址过程中，除了和澳门合作谈判时所选择的横琴之外，对于其它的地址都没有作深入的研究。选择旧机场场址的原因是考虑到将原旧军用机场改建的形式提出，容易得到中央政府的批准。实际上，旧机场的原址并不比其它方案中的选址科学，而且在旧址上有一座大山，叫炮台山，其位置刚好位于新机场的跑道上，移平此山，需增加大量的建设成本，由此看来，决策者并不是根据客观事实理性地作出决定，而是根据如何可获得批准兴建机场的因素来作出决定的。 2）建设资金的筹集 由于合作建设机场的方式未能成功，只能由珠海市独自承担建设费用，其压力是巨大的。 珠海市政府筹集资金的安排计划是这样的，先由政府投入资金，待机场建成后，再以出让部位股份的方式回收资金以用作基地投资。根据预算，机场总造价预算为69亿元人民币，其中，珠海市政府投资30亿元，包括周边、电厂、供水和通往机场的道路等配套设施。而其他的39亿元则拟向银行贷款。由于对机场收益预期过于乐观，珠海市政府选择了自己出资及向银行借贷的较为快捷的筹资办法。但决策者没有理性地分析，如果收益预期未能达到，不仅政府投资的30亿元会面临极大的回收风险，更严重的是，珠海市政府将因财政困难而无力偿还其余39亿元的银行贷款利息。然而，决策者仍然用“集体决策”的形式通过了上述建设资金筹集模式。 3）机场的定位 由于合作兴建机场的方式未能实现，而且花费了数年时间，珠海市政府对独自兴建新机场显得急于求成，而且擅自改变了投资规模。有些总结决策经验教训的文章总结到：在决策失误的工程项目中，有些投资主体，在项目审批后，因资金困难擅自缩小建设规模，使项目失去了规模效益，成本相应增加，产品竞争力削弱；也有些投资主体，擅自扩大规模，产量增大，超过了社会需求，产品销路不畅，效益不佳，有的甚至亏损。珠海机场工程就属于后者。当初兴建机场的目的只是在于提供多一种运输渠道，但后来却擅自更改计划，由改建民用机场变成兴建国际机场，完全没有对中央政府同意与否进行预测。这个决策显然是非理性和高风险的。 项目立项时确定的内容显然已被随意更改，虽然在工程建设实施方面的工作质量还比较高，但最终由于项目决策机制的非科学性所作出了种种错误决定，注定了珠海机场投资效果的不理想。 4）市场需求 机场投入运行后， 2001年每月客流量是4万至5万人次，只相当于广州白云机场一天的客流量。市场需求非常低迷。事实并不与预测情况相符。根据实际的使用率，货物占预测总市场的需求量不足万分之一。而客流量方面，除了初期两年的使用与预期比较接近之外，其后的使用也越来越低。 项目风险和不确定性方法没有得到充分的应用。决策论证时只根据当时较快的经济发展速度预测未来市场需求，没有预计到亚洲金融风暴及国内宏观调控对运输市场的影响，为决策失误埋下了伏笔。 因此从论证的方法和论证指标两方面来考察，市场需求量的预测论证是不科学的、失败的，不仅使珠海机场没有发挥作用，达到项目投资建设的目的，反而使珠海机场占据部分航空资源，不仅对其它的机场造成更激烈的竞争，而且对其它机场的使用资源形成了某种意义上的浪费。基建程序管理主体的分析 国家计委、国家民航总局、珠海市政府是珠海机场项目决策的主要组织机构，珠海机场公司是实施决策的组织。 作出兴建珠海机场决策的社会环境是处于改革开放初期，当时珠江三角洲经济形势发展迅速，中央政府给予特区政府很大的决策优惠，下放了较大的行政决策权。在此背景下，作为项目决策机构重要决策者之一的珠海市政府在未征得国家计委和国家民航总局的同意，自行把机场的定位升格，将原军用机场建设成国际机场，使用途发生改变。 但是应该看到，中央政府是决策权的核心，无论权力如何下放，对全国所有地方的政策，仍然影响深远。如不考虑到中央政府机构的意见，按地方政府意图，先建成国际机场，再申请补批，一旦中央政府出于对整个经济布局及对澳门回归政治上的考虑而拒绝珠海地方的申请，国际机场的用途难以发挥，客源及货源必然受到影响，珠海市政府的投资很难在短期内收回，对地方财政无疑是很大的打击。 珠海机场项目决策组织（风险管理组织）结构存在如下问题： （1）决策组织机构的结构因素存在问题 结构因素是项目组织中决策组织结构体系的基本因素。它包含决策主体、权力分配、命令反馈链，正式沟通渠道。 首先，从决策主体来分析，由于合作建设机场的方式未能成功，只能由珠海独自承担建设费用。一个重大工程项目，与多个决策管理部门有关，它的决策往往成为群体决策问题。由于参与决策的人员来自各个部门，对决策目标有不同的认识，在决策过程中不免会形成意见冲突或矛盾，增加了决策的难度。然而正是由于这种决策冲突或矛盾的存在，以及它们得以协调和解决的约束机制，才使得产生决策偏差的可能性大大下降。投资来源的单一性造成了决策主体之间受约束和监督的机制缺乏。 其次，从权力分配来分析，由于经济特区当时是中央所推动的开放经济政策的试验田，对于特区的发展，中央政府以全力进行支持。因此，特区政府对项目决策占有很大权重，这使得在珠海机场建设项目上的决策过程中，中央政府对地方政府的约束机制软弱乏力，没有及时对当时的珠海市政府盲目投资予以约束，导致决策失误。造成了目前珠海机场运营的被动局面。 第三，从命令反馈链及正式沟通渠道来分析，可以看到，有关珠海机场由改建民用机场变成兴建国际机场的决策形成过程中，命令反馈链是断裂的，正式沟通渠道也没有应用，这使得整个决策组织结构体系在一种非科学的状态下运行。 （2）决策组织（风险管理）机构的关联因素存在问题 关联因素对决策组织结构体系运行有影响的组织因素，包括非正式沟通、领导和下属的成熟度、组织文化和规章制度等。从这些指标来考察，可以看到，当时珠海经济快速发展，市政府财政十分充裕，对经济发展前景，领导机构和下属组织对项目前景都充满信心。 而且，由于规章制度的模糊，当时的珠海市决策机构形成这样一个不理性的判断，认为中央会下放权力给珠海市政府对项目建设定位及投资予以全权。正如很多决策失败的案例一样，决策机构对政策环境的研究做得并不深入。即：“有关政策环境方面的研究，特别是其对项目论证评估的影响与决策过程联系并不紧密（too loosely connected to decision-making processes）。” 项目建成后，中央政府出于对整个经济布局的考项目建成后，中央政府出于对整个经济布局的考虑而拒绝珠海地方将普通民用机场定位为国际机虑而拒绝珠海地方将普通民用机场定位为国际机场的申请。场的申请。 -不遵守基本建设程序不遵守基本建设程序最终导致项目困境最终导致项目困境